社创观点|“机会窗口” 与应急管理中政社合作 “新常态”

引言
２０２０年初， 新冠肺炎 （ＣＯＶＩＤ－１９） 疫情在湖北省武汉市暴发， 随之蔓延全国， 继而全世界将近一百个国家超过 １０ 万人确诊新冠肺炎 （截至２０２０年３月９日）。 在两个多月的疫情防控过程中， 我国在应急管理和突发公共卫生事件防控领域的治理短板不断地暴露出来， 社会力量参与疫情防控的状况同样存在混乱现象， 缺乏法律制度的保障与法治观念的浸润。 这与目前全面推进依法治国战略、 推进国家治理体系与治理能力现代化战略的大时代背景违和， 也难以实现 “共建共治共享” 的社会治理格局。 鉴于此种情势， 《中国非营利评论》编辑部邀请了该领域知名中青年专家对新冠肺炎疫情中相关的社会治理命题进行笔谈， 笔谈内容涉及应急管理中的政社关系、 政府与志愿机制协力、 应急志愿服务、 社会组织参与公共危机管理、 灾害与公共危机中的慈善募捐、 疫情防控中的基层社区治理， 以及疫情防控中的地方社会治理经验等， 供大家参考、思考与行动。

——《笔谈：透视新冠疫情中的社会治理命题》 

本期文章
《“机会窗口” 与应急管理中政社合作 “新常态” ——全面认知新冠肺炎疫情应对中的社会参与》
本期作者

张    强北京师范大学社会发展与公共政策学院教授北京师范大学风险治理创新研究中心主任

新冠肺炎 （ＣＯＶＩＤ － １９） 疫情， 作为新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、 感染范围最广、 防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件， 是我国治理能力和治理体系的一次大考。 在经历了多次大灾大难的挑战之后， 我国已经在基础制度层面明确了应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分， 要积极推进我国应急管理体系和能力现代化。而这不仅需要我国政府治理中的行政变革， 还需要社会治理和市场治理中的相应变革，进而形成科学有效的社会治理体制， 有效应对突发事件。在灾害应对实践中， 社会组织和志愿者常常通过发起或参与多部门合作的行动来减轻灾害冲击， 从而自觉或不自觉地去填补 “政府失灵” 造成的服务缺口 。从国际经验来看， 这一格局并非创举，但对于中国的传统体制环境而言， 却有着开拓性的 “机会窗口”意义 。

当然， 我们并不是每一次都能把握灾害应对的窗口期， 推动创新实现制度优化的 “新常态”。政社合作的新常态， 可以说蓝图已就， 党的十九届四中全会决定既在治理的基础层面上， 将 “坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、 维护国家安全” 纳入中国特色社会主义制度建设当中， 也在执行层面明确了 “党委领导、 政府负责、 民主协商、 社会协同、 公众参与、 法治保障、 科技支撑” 的社会治理格局和人人有责、 人人尽责、 人人享有的社会治理共同体架构。为此， 在当前新冠肺炎疫情防控战斗的胶着时点， 我们特别需要及时反思本次疫情中社会力量的参与应对情况， 把握这次 “机会窗口”，从理念认知、 实践适应、 未来引领等三个层面推动应急管理领域实现政社合作“新常态”， 从而增强国家应急管理能力、 完善社会治理体系。

01

从巨灾应对困境中认知政社合作新常态

这次 ＣＯＶＩＤ － １９ 的暴发， 不仅仅是一种恶性病毒的传染过程， 更是一次典型的危机事件。一方面， 面对这场复合型危机， 当前的应急管理思维和政府应急管理体制难以突破由互联性、 复杂性和不确定性带来的决策困境。这次 ＣＯＶＩＤ － １９ 的爆发在短短数周间就从一个公共卫生事件演变成为蔓延到经济、 政治及社会等各个方面的一场复合性危机， 从初始的区域性的应急响应发展成为牵动全国的以政府治理能力为核心的危机应对。不像常态突发事件 （ ｒｏｕｔｉｎｅ ｅｍｅｒ-ｇｅｎｃｙ）， 对于这次非常态突发事件 （ｃｒｉｓｉｓ）， 我们对发生机理和可能冲击都知之不多甚至一无所知， 却要在时间压力下作出关键性决策， 在高度不确定性的情境下采取有效行动。然而， 当前应急管理思维还未能从过去的预案制、 中心化的战略定位向以情境化、 多元参与的风险治理为核心转变， 这种纵向层面从上到下稳定为先、 横向层面从左至右职能为界的治理思维严重影响着危机应对行为， 难以应对巨灾中可能出现的主体差异性、 需求差异性、 公平性放大、 执行力不足、 信息不对称等决策困境。在突发事件应对中，必须注重从高度行政化、 强制化的自上而下的指挥向以信息为中心、 强化第一响应人权责的协作方式转变。另一方面， 社会力量在此次危机应对中， 充分发挥其资源动员、 政策倡导、 公共服务供给的作用， 在一线防控中扮演了重要角色。可见， 我国的社会系统也在过去的灾害事故中不断得到激活与发展， 能够辅助政府系统应对突发事件并有效推进社会治理。

为此， 我们需要深刻认知， 社会组织和志愿者的有效参与是构建现代应急管理能力和体系的内在需求， 也是我国有效平衡中央集权制体制下的结构性刚需， 更是政社合作新常态的基石。

02

在社区风险治理中适应政社合作新常态

其一， 社区在危机应对和风险治理中的角色重新被认知。长期以来人们比较重视的是政府部门的政策面， 认为有了自上而下的体制内动员就可以实现全面的政社合作。但是近年来的国内外实践早已带给人们明确的警示， 所有的灾害风险第一时间的发生都是在社区， 因此如何抓好社区这个关键性节点的建设会成为风险治理中的关键点， 也会成为政社合作新常态的基本面。就像本次的新冠肺炎疫情防控， 这场战斗不仅需要打好以医院为核心的歼灭战、 攻坚战，还需要打好纵深的社区阵地战、 持久战。

其二， 社区面对峰值需求和政策要求却并不具备相应的能力基础。社区是疫情防控中实现 “引导到位、 动员到位、 排查到位、 监测到位、 暖心到位、 宣传到位” 的基本阵地， 但也是长期以来我国需要面对的一个治理症结所在。单位制、 街居制打破之后社区作为最基础的治理单元备受重视，但始终面临缺人、 缺钱、 缺物、 缺机制的处境。在此次疫情应对中， 近400万名城乡社区工作者奋战在65万个城乡社区的疫情防控一线， 平均6个社区工作者守护着一个社区， 每名社区工作者面对350 名群众。在全天候封闭社区管理的值守要求下， 即便有了在职党员的双报到制， 防控人力、 装备物资、 管理工具和方法等还是会出现全线告急， 与社区基本生活之间的有机融合也很难持续保证。

在这样的局面下， 社会组织、 社会工作者以及各类志愿者倾情加入， 成为弥补基层防控需求缺口的关键力量。社区成为社会组织和志愿者全面施展能力的主战场， 也是政府推进公共服务的重要着力单元， 为此， 社区也就成为政社合作的基本面、 适应新常态的关键点。对于社区而言， 实现社区的有效风险治理， 需要联动社区工作者、 社会组织、 社会工作者以及各类志愿者一起开展“第一响应人”、 “社区风险地图” 和 “家庭减灾计划” 的 “三个有” 建设， 一个不能少地创新建立社区的协作社群， 一起聚沙成塔才有可能真正构建生命安全防线。

03

在韧性社会建设中引领政社合作新常态

风险的无处不在和抗风险资源的短缺是一对深刻的矛盾， 这种结构性张力也就为应急管理领域政社合作新常态的发展走向提供了空间。传统的风险分析范式是问题取向的， 仅仅关注风险所造成的不利影响， 但韧性 （ ｒｅｓｉｌｉｅｎｃｅ） 视角提供了新的理论体系来解决可持续发展的这一矛盾， 引导人们关注风险中的个体和组织的资源和能力， 实现对各种风险的适应、 恢复和学习转化能力， 从而实现了风险治理工作的转型。联合国国际减灾战略（ＵＮＩＳＤＲ） 把韧性定义为：当一个系统、 社区或者社会暴露在潜在的危险下，需要其去适应的时候， 它所表现出来的能够抵制灾害或者改变自身的能力， 从而在一个可以接受的水平上依旧保持其原有的功能和结构。实证研究中， 经济发展、 社会资本、 信息与沟通和社区能力是构成韧性建设的主要方面。

在韧性建设的框架中， 不难发现社会组织和志愿者参与的必要性， 其不仅能够增加社区能力的人力资本、 自然资本和发展金融资本， 也可以提供关键的社会支持并联合本地和外部参与者， 促进信息沟通中的知识流动、 信任建设，是增进社会资本的重要桥梁， 也是经济发展中的社会调节渠道。面向韧性的未来社会， 我们需要有机统筹发挥政策工具、 商业能力以及慈善的作用， 也就是说政府部门提供基本的公共服务、 市场部门提供商业服务和第三部门提供慈善、服务等资源。

总之， 把握新冠肺炎疫情防控中打开的 “机会窗口”， 系统构建面向未来的政社合作新常态， 需要在危机应对的公共治理特性上系统认知新常态， 在治理理念和顶层设计上确立政社合作的框架；更需要在风险治理的实践中适应新常态， 在社区层面建构好政社合作的基本面；还需要面向韧性建设引领新常态，在全社会的抗风险能力建设中树立政社合作的方向。

由于篇幅的限制，本文省略参考文献