研究 | ESG政策法规研究-巴西篇

导 读

巴西是拉丁美洲与加勒比地区最主要的经济体之一。虽然巴西拥有得天独厚的自然资源，但长期以来社会不平等以及政局不稳，再加上经济依赖资源行业、出口易受国际形势影响等因素，都严重困扰着巴西的可持续发展。新世纪以来，巴西政府部门及相关机构在努力推进可持续投资方面进行了多方面的探索，并在应对气候变化、加强经济组织的透明度建设、防控环境、社会与治理风险方面开展了积极的创新实践，其ESG发展在南美地区走在了前列。

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巴西概况

巴西位于南美洲，总人口约2亿人，国土面积851万平方公里，位居世界第五，是南美洲面积最大的国家。2019年GDP约1.8万亿美元，是世界第九大经济体。巴西自然资源丰富，不仅拥有世界上面积最大的雨林，而且铁矿石、石油、煤矿等矿石产量均全球领先。

里约热内卢地标耶稣山

经济结构上，2016年数据显示，巴西农业占GDP的5.5%，工业18.5%，服务业76%。至2019年，其主要出口产品为铁矿石、石油和大豆，出口依存度为14%。（图1）

图1 1960——2019年巴西出口依存度

资料来源：世界银行 

国际上，巴西曾多次举办与可持续发展主题相关的国际峰会。如1992年举办了里约会议（又称“全球环境首脑会议”），2012年举办了联合国可持续发展会议（又称“里约+20”峰会）。两场会议均促进了全球可持续发展理念的传播与推广，推动将理念落实到各国政策中去。

源于本国长期以来经济对自然资源的依赖，现任总统博索纳罗2019年1月上任以来便鼓励国家开采雨林。由于缺乏管制，亚马逊森林火灾频发，对当地生态以及全球气候都造成了巨大影响。

亚马逊森林大火

作为新兴的发展中国家，巴西长期面临收入分配不平等和政治不稳定的困扰。得益于中国经济增长对原材料进口需求的拉动，巴西2003年至2014年间经历了一段经济增长和社会进步时期，期间有2900多万人摆脱了贫困，不平等现象显著减少。随着中国经济进入新常态后，相关进口需求减少，再加上2014年全球商品价格下降，巴西经济开始衰退。2014年以来巴西失业率居高不下。2017年赤贫率增加了11%。2018年，巴西收入最高的10%群体占国民收入的43.1%，较2015年的41.4%增长了约两个百分点。

2014年巴西前总统迪尔玛·罗塞夫贪污罢免案与2015年国家石油公司大规模贪污受贿案都进一步暴露了巴西腐败问题的严重性，也对社会稳定发展造成不良影响。 

ESG政策法规梳理

巴西的ESG政策制定早先从环境生态入手，根据各区域优势规划可持续发展战略。近年来也在逐步加强对社会与治理方面的政策引导。巴西ESG法规概览详见图2。  

图2  巴西ESG政策法规演进时间线 

上世纪五六十年代，巴西通过设立区域性的政府管理机构，充分利用当地自然资源，因地制宜地制定发展规划，推进经济社会的协调发展。 

表1  上世纪五六十年代巴西推进可持续发展的实践

资料来源：社投盟研究院整理

1. 制定环境管理政策

2006年，巴西国家电力能源局颁布了《社会和环境责任手册》，明确矿业与能源行业有义务编发可持续发展年报，并对该年报提出了最低报告标准。鼓励矿业与能源行业企业参照国际标准（如GRI）编写可持续发展报告。

2010年，巴西联邦政府颁布了第12305法案。该法案规定了固体废物管理国家政策，要求产生已确定类型危险废物的所有实体需要制定和报告固体废物管理计划，涉及采矿、工业、建筑、运输、保健服务和医疗卫生等相关企业。法案提出了强制性信息披露的规定：对组织产生或管理的废物及其产生的环境责任的诊断、废物管理操作程序、预防和纠正措施以及减少和回收目标。要求有关企业将完整和更新的数据提供给国家主管部门。

2012年8月，圣保罗环境局通过第254/V/I条决议，规定了圣保罗州温室气体排放清单的标准。要求工业企业（尤其是重工业企业）提交年度温室气体清单以监测排放水平的发展，以减少造成的环境危害。

2. 加强透明度建设与风险评估

近10年来，巴西出台多项针对企业与金融机构的非财务信息披露政策。2012年，巴西市场信息披露指导委员会提出了第13与14条公告倡导可持续发展。其中第13条公告发布了企业年度报告准则，规定年度报告应包含企业财务、社会、环境和治理方面的信息，包括业绩、主要风险和发展机遇。在此基础上，企业应为落实这些内容制定短期、中期和长期战略。该委员会同时鼓励企业遵守全球契约十项原则，并参照GRI编制报告。

第 14条公告则倡导公司将关键可持续性问题纳入其战略指标与披露信息，需要详细到宏观目标与具体KPI 。此外，该公告还建议公司可持续发展报告使用 IIRC、GRI准则和前巴西证券交易所（BM&FBovespa）的可持续发展准则，并鼓励采用第三方验证。

2014年4月，巴西货币委员会通过第4327条决议，正式批准实施《社会和环境责任政策》，强制性要求实体企业与金融机构进行社会与环境风险评估管理，并提出风险危害评估的具体标准。风险不仅包括了对社会和环境造成的实质性损失，还包括了新产品和服务的潜在负面影响，包括声誉风险等。

2018 年 5 月，巴西国家货币政策理事会颁布第 4661 号决议，要求养老基金经理在风险分析中考虑投资经济可持续性的同时，兼顾考量环境、社会和治理风险。与2009年强制养老金披露ESG信息的第3792号决议相比，4661号决议加强了对养老金管理者的治理要求，强调要有健全的内部控制程序，以避免投资业务中的利益冲突。

3. 交易所发挥指引作用

巴西证券交易所继2004年成为全球最早承诺遵循《全球契约》原则的证券交易所之后，又于2010年成为新兴市场国家中首个正式加入并遵守负责任投资原则的交易所。

在2009年联合国启动了可持续证券交易所倡议后，巴西证券交易所与纳斯达克、约翰内斯堡证券交易所、伊斯坦布尔证券交易所与埃及交易所一同创始签署了该倡议，体现了巴西通过交易平台发挥可持续金融引领作用方面的先见之明。

2014 年以来巴西证券交易所一直是世界交易所联盟可持续发展工作组的成员。巴西证券交易所坚信，实施“报告或解释”原则可以鼓励上市公司披露环境、社会和治理相关信息，并将改善可持续性行动，为投资者创造更大的透明度和选择依据。

为此，巴西证券交易所为各经济组织在官网提供了两套ESG披露指南，分别是《公司可持续发展指南》与《中介行业可持续发展指南与商机》。这两套指南均遵循GRI、IIRC与CDP。

虽然巴西证券交易所没有直接强制要求上市公司披露ESG报告，但是巴西证券交易委员会早在2009年就发布了第480号指令强制上市公司披露公司治理数据，具体内容包括董事会和财政委员会成员的数量，成员年龄和独立性等。并在2017年7月在480指令的基础上颁布了第586条指令，引入了新的公司治理报告，要求巴西A类公司根据《巴西公司治理守则》采取“遵守或解释”原则定期披露公司报告，增强了对公司治理的披露要求。

2014年巴西证券交易委员会颁布第552条指令，指令第7.8条强制企业公布其社会与环境政策表现，并对数据透明度提出了详尽的要求。

可持续金融产品市场

1. 绿色债券

根据Rowley在LatinFinance 2020的报道，巴西目前共发行了30只绿色债券，总发行额为59亿美元，是拉丁美洲与加勒比地区除智利以外的第一大绿色债券市场，占该区域发行总额的30.5%。其中，非金融企业发行了84%的绿色债券，占融资总额的73%。

2015年巴西食品生产商BRF在巴西首次出售了5.49亿美元的绿色债券来支持清洁能源、减少水电消耗、碳排放与废弃物的产生。

里约热内卢面包山缆车

至2018年，巴西最大的绿债发行商Suzano Papel e Celulose（巴西纸浆与造纸公司）共计发行4支绿债，总发行额达11.95亿美元，主要用于支持绿色建筑、清洁能源、林业可持续开发等项目。其首支绿债发行于2016年，是巴西首支仅限于用巴西货币雷亚尔筹集资金的绿债。该绿债期限8年，利率是CDI（银行间的存款利率）的96%。

在亚马逊森林大火造成环境与气候危机下，巴西农业部部长Tereza Cristina宣称会在下一步通过绿色融资来帮助农业部达成更环保、更可持续的发展目标。至2030年该项融资的目标是1633亿美元。

2020年7月巴西基础设施部门宣布开始筹划拉丁美洲第一个用以支持国家基础设施建设的绿色债券计划，具体用于资助铁路交通建设。该项目初始阶段预计收到来自巴西“两洋东西一体化铁路”项目（FIOL）和“中西部一体化铁路”项目（FICO）超过28.1亿美金的投资。目前巴西国内的运输业主要依赖于柴油卡车，铁路的建成将会极大提高巴西农产品的运输效率和基础设施的完善程度。该债券同时对于巴西国内运输行业的减碳有着重要的意义。尤其在巴西亚马逊雨林受到严重损害的情况下，该绿色债券获得了国际上的好评与认可。

2. 社会债券

2020年9月，巴西ABC银行发行了巴西第一支由私人金融机构发行的5年期社会债券，总量约1亿美元，用于支持巴西欠发达地区健康领域的中型企业发展。该债券遵循国际资本市场协会的社会债券原则。泛美开发银行集团成员IDB Invest购买该债券的同时，不仅通过外部咨询机构Vigeo Eiris对债券性质做了二次评定，同时也为ABC银行提供了可持续金融战略方面的支持。该债券的发行对巴西可持续金融的发展具有开拓意义。

3. 金融创新实验室

为实现亚马逊地区零非法砍伐森林的目标，2016年10月巴西发展协会与美洲开发银行和巴西证券委员会联合发起成立全球气候金融创新实验室，共同研发绿色金融产品与技术，为可持续发展提供必要的资金。

2020年，该实验室已和60多个公共和私人投资者和机构合作，开发共49种金融工具，筹集了超过20亿美元的资金来支持新兴市场的可持续开发。其主要辐射地区包括：巴西、印度与非洲。最新的金融产品包括：节水货币化、可持续农业融资与农村繁荣债券等。

ESG发展特点及展望

作为新兴市场国家，尤其是南美地区的经济大国，巴西在促进可持续发展上注重国际合作、理念传导与可持续金融工具的开发，在南美地区走在了前列。以下对其ESG发展的特点进行了总结。

1. 注重国际合作，遵守国际准则

无论是举办里约会议还是“里约+20”会议，近20年来巴西在可持续发展的国际舞台上保持了积极参与的姿态，提升了国际影响力。巴西证券交易所作为首批加入联合国可持续证券交易所倡议的交易所，在拉美地区起了领头作用。在多个社会环境和治理政策中巴西也积极配合，遵循国际准。巴西市场信息披露指导委员发布的第13、14条公告和巴西国家电力能源局颁布的《社会和环境责任手册》，均强调企业需要遵循GRI或全球契约等国际原则来约束与披露自身的ESG行为。

2. 环境上重视对工业排放的管制

巴西在经济发展过程中的环境问题日渐凸显，为此政府出台了许多相关法律政策和措施规范。除了2006年巴西国家电力能源局颁布的《社会和环境责任手册》与2012年圣保罗环境局提出的温室气体排放标准以外，2012年政府连续通过针对传统能源与化学品行业的第64条决议与针对重工业的第65条决议。这两条决议都规定了在重金属污染严重地区的企业必须持有环境许可证并报告其温室气体排放情况，并对企业废物排放提供了详尽的KPI要求。虽然巴西已意识到对亚马逊保护的重要性，但出于现实的经济发展需要，仍未找到切实可行的路径和措施来平衡经济发展与雨林保护之间的冲突。

3. 透明度建设已经具备一定基础

巴西政府在为实体行业制定可持续发展准则的同时，不断提高金融行业的参与度。如2014年巴西货币委员会颁布的《社会和环境责任政策》，其针对的风险评估主体起初范围是多用途银行、商业银行、开发银行、投资银行、储蓄银行与国有巴西经济和社会发展银行，后来该委员会又将范围扩大到巴西中央银行管理的所有的金融机构，强调金融机构需要衡量其金融产品背后的社会与环境影响。通过十几年的努力，巴西不断倡导非财务业绩信息披露，实体企业和金融机构的透明度建设得到不断改善。

4. 多部门多主体协同推进可持续发展

2006年以来，巴西国家电力能源局、市场信息披露指导委员会、货币委员会、国家货币政策理事会与证券交易委员会等多部门积极参与制定企业非财务信息的披露范围与方式，推动企业从被动评估社会与环境风险到主动制定中长期的可持续发展管理计划。在多部门的政策指引下，实体企业、金融机构与上市公司均被要求考虑其产品或服务对每一个利益相关者的社会环境影响，共同参与推动巴西的可持续发展。

5. 摆脱“资源诅咒”尚需更多努力

巴西曾长期依靠资源出口保持经济的增长，但过度依赖自然资源也带来“资源诅咒”的困扰。巴西出口产品多以原材料为主，附加值不高，因此其经济结构极受国际形势的影响。现任总统博索纳罗坚持通过开采雨林、获取更多自然资源来发展经济的同时，其对“地球之肺”亚马逊雨林造成难以挽回的破坏也广受诟病。巴西虽然在此前设立多项法规政策来改善企业与金融机构的ESG表现，但只有政府与企业或金融机构的可持续发展理念达成一致，并且在经济转型中切实采取行动，针对企业与金融机构的政策才可以起到实质性的转化。

“地球之肺”亚马逊雨林

6. 可持续金融发展尚有巨大空间

巴西重视金融工具的开发和使用，近年来通过可持续金融手段来解决制约本国可持续发展的问题。2015年起巴西开始发行多支可持续债券产品来支持中长期的可持续发展项目，如绿色交通、清洁能源与健康医疗。2016年成立的金融创新实验室也开创了多款为解决巴西、印度与非洲地区可持续发展议题的金融工具。同样，在农业问题上考虑如何降低农业对雨林的破坏时，巴西农业部部长Tereza Cristina也宣称，希望今后可以通过借助绿色债券来对农民产生合法激励，确保农民可以通过不破坏森林或土地的方式获得更多的资源来实践可持续性农业。但总体来看，无论是可持续金融的投资规模，还是对本国制约经济、社会、环境发展的现实问题的解决上，ESG投资的缺口仍然很大，巴西仍需寻求一条用有效而合理开发资源的方式来实现经济结构优化的可持续发展之路。

本文作者：李文、周冰星，张之珺与任美桐对本文亦有研究贡献

参考资料：（上下滑动查看更多）

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莫万贵,崔莹,姜晶晶.金砖四国金融体系比较分析[J].中国金融,2011(05):21-23.

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