发展自动驾驶需要进一步研究测绘法律相关逻辑

国家高度重视自动驾驶汽车领域发展。2018年，中德签署《关于自动网联驾驶领域合作的联合意向声明》，指出两国将建立高级别对话机制，加强政府部门、行业组织、企业等在自动网联驾驶、智能网联汽车领域的多层次交流与合作。国家发改委、工信部、交通部等部门及多地政府相继制定了自动驾驶发展战略、路线图，出台了道路测试、标准建设等一系列政策文件。

鉴于发展自动驾驶无法回避与其相关的测绘活动的法理逻辑。以《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）所给予的测绘的定义为切入点，分析自动驾驶所涉测绘活动和外资投资禁入限制的法律逻辑问题，对于厘清相关测绘法律概念和法理问题，加快研究并找到有效途径具有积极意义。

一

自动驾驶的测绘属性

自《测绘法》于2002年第一次修订以来，“测绘”就已经通过普通法律概念的地位加以明确，并沿用至今，即“是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动”。

一方面，自动驾驶需要通过地面移动测量、车路协同等方式来进行环境感知，与高精地图中的数据进行匹配来定位和导航，并将采集的数据上传以实现对高精地图的更新。这种对周边自然地理要素或地表人工设施的特征进行实时采集、处理以及提供等活动明显符合测绘的法律定义，应当由测绘法律加以规制。

另一方面，自动驾驶所必需的高精地图的制作也需要对道路及周边环境的形状、大小、空间位置等进行测定采集，同时还要进行后期编辑加工等，这也完全符合测绘的定义，也必须在测绘法律的框架下进行。不仅如此，2016年原国家测绘地理信息局的《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》（国测成发〔2016〕2号）明确规定自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类。2007年原国家测绘局的《关于导航电子地图管理有关规定的通知》（国测图字〔2007〕7号）也规定导航电子地图的编辑加工、格式转换和地图质量测评等活动属于导航电子地图编制活动。因此自动驾驶必需的高精地图制作显然也属于测绘活动。

一言蔽之，根据《测绘法》所给予的关于测绘的法律定义，自动驾驶具有测绘属性，而且涉及多种测绘活动。未来自动驾驶汽车投入商用，一旦上路行驶，自动驾驶汽车所搭载的传感器开始工作，即可视为开展测绘活动，将受到测绘法律的约束，但随之也将引发一系列未明确的法律问题。 

二一

自动驾驶涉及的测绘法律问题

（一）关于自动驾驶测绘活动的主体及监管

首先，自动驾驶测绘活动的主体不明确。按照传统测绘活动视角，车主是自动驾驶汽车的所有者和行为决策者，能够决定车辆是否上路行驶、行驶目的地等。但大多数车主为个人消费者，在自动驾驶过程中并非有意采集数据，无意承担测绘活动的主体责任，因此将车主明确为自动驾驶测绘活动的主体缺乏可操作性。从数据所有者的角度，车企、供应商、图商等自动驾驶汽车软硬件服务商可能成为自动驾驶测绘活动的主体。而且自动驾驶众包采集的测绘数据蕴含着巨大商业价值，势必会引发数据之争。目前我国在自动驾驶数据所有权上尚无明确规定，但欧盟在此率先做出尝试——2018年10月关于自动驾驶车辆注册的投票，其中7A条款“自动驾驶汽车产生的数据是自动生成的，其本质不具有创造性，所以不适用于版权保护或数据库权利”，可以理解为不需要经过车主同意，自动驾驶软硬件服务商可以收集自动驾驶汽车产生的数据并处置，这些数据中就可能包含可以对车辆GPS轨迹、激光点云数据等测绘数据。

其次，现行测绘资质资格管理对于自动驾驶测绘活动主体缺乏适用性。如果明确车企、供应商、图商等作为测绘活动主体，那么根据《测绘法》第五章第二十七条规定，车企、供应商、图商等测绘数据所有者需取得相应等级的测绘资质证书。目前测绘资质管理规定未单设“自动驾驶测绘活动”资质，从业务范围来看与自动驾驶直接相关的测绘资质为导航电子地图制作资质，从事自动驾驶地图的数据采集、编辑加工和生产制作等活动应取得该资质，但准入门槛较高。另一与自动驾驶有关的测绘资质为地理信息系统工程专业子项——地面移动测量，实际上高精地图制作与地面移动测量的数据采集行为与设备高度相似，但后者准入门槛低于前者。目前，除自动驾驶地图制作必须申请导航电子地图制作资质外，其他自动驾驶测绘活动应取得何种资质缺乏明确规定。

（二）关于外商投资的禁入限制

目前发达国家对外资介入自动驾驶业务持相当谨慎态度。我国也在多部法律和部门规章中对外资进行了禁入限制。《测绘法》第八条在普通法律层级规定了外资来华测绘的基本原则：来华测绘必须采用合作的方式进行。

此种合作根据下位法——《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》（以下简称《来华测绘暂行办法》）的规定分为合资、合作两种形式（一次性测绘除外），排除了外商独资企业从事测绘的可能。不仅如此，还要求合资、合作企业必须中方控股，如果只申请互联网地图服务，则必须采用合资企业形式，且外方出资比例不得超过50%。同时要求测绘企业必须具有法人资格，由此排除了个体工商户、个人独资企业、合伙企业等非法人组织从事的测绘活动。

根据前文分析可知，自动驾驶涉及导航电子地图制作和地面移动测量等测绘活动，但这两类测绘活动都是有外资禁入限制的。

一方面，《来华测绘暂行办法》第七条规定来华测绘不得从事导航电子地图编制活动，此规定从2007年该规章出台时候就存在，沿用至今。同时，自2007版的《外商投资产业指导目录》开始，导航电子地图编制一直是禁止条目。不仅如此，原国家测绘局2007年的通知也明文禁止外资涉足导航电子地图的编制出版活动。

另一方面，《来华测绘暂行办法》并未禁止外资从事地面移动测量活动。但是在2017版的《外商投资产业指导目录》负面清单中新加入了“地面移动测量”条目，该限制在2018版的负面清单中也有体现，由此导致了两个文件的差异。

综上所述，现行测绘法律规定将外资企业“天然”排除在外。一旦明确车企、供应商、图商等作为自动驾驶测绘活动的主体，根据我国测绘法律相关规定，内资企业可以通过申请资质合规开展自动驾驶测绘活动，但对于外资企业而言，无论是导航电子地图制作还是地面移动测量均被禁入。鉴于自动驾驶与测绘活动的不可割裂性，外资企业将无法作为自动驾驶测绘活动的主体，必须选择与有资质的单位进行合作。

但是，环境感知和高精地图可谓是自动驾驶的“眼睛”和“记忆”，外资禁入的限制对于外资车企、供应商而言等同于将自动驾驶汽车研发与环境感知、定位模块研发割裂开来。现阶段外资车企与图商合作虽一定程度上是对这种“割裂”的黏合，但自动驾驶作为一项非常复杂的系统性工程，这种黏合仍然会导致自动驾驶“近视”和“断片”，对外资在国内研发自动驾驶汽车造成障碍。鉴于我国乘用车近六成市场为合资和进口汽车占据，且汽车行业“放宽外资股比限制”已成定局，自动驾驶测绘领域外资禁入意味着对占据我国过半市场的外资车企设置了“路障”，使之无法与内资车企在同一起跑线开展自动驾驶研发。因此，自动驾驶相关测绘领域对外商投资的禁入，一定程度上破坏了自动驾驶领域良性竞争环境，不利于倒逼我国自动驾驶相关企业自主创新发展，也与我国加大对外开放力度的各项举措背道而驰。 

三一

结论

根据上述分析可知，依据现有《测绘法》关于测绘的定义，自动驾驶汽车上路即可被认为是测绘活动，但由于自动驾驶测绘活动的特殊性，其测绘活动的主体尚不明确，以致对自动驾驶测绘活动主体的资质资格管理缺乏适用性。此外，由于测绘相关法律规定测绘领域外商投资禁入，外资车企必须与国内相关企业合作才能从事自动驾驶研究，导致无法完全释放产业活力。

因此，在总体国家安全观指导下，综合平衡产业发展、对外开放、国家安全等之间的关系，切忌出台“一刀切”政策，对测绘的法律规定进行研究并适当修改，应该是当前在推进自动驾驶产业发展中必须要着力解决的一个紧要问题。

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更多信息请浏览测绘发展研究中心门户网站(http://www.drcmnr.com/)，谢谢！