论坛观点｜王守清：“一带一路”PPP项目的政治风险管理

9月28日，由清华大学主办、清华PPP研究中心协办的第二届“中国PPP论坛”在北京友谊宾馆举行。国家有关部门和地方政府负责人，联合国、世界银行、亚投行等国际组织代表，国内外高校和研究机构专家，“走出去”央企国企和知名民营企业负责人，金融投资、专业咨询领域的著名人士，以及数十家知名媒体的记者等共800余人参加了论坛。本次论坛主题为“‘一带一路’与PPP”，清华PPP研究中心公众号将于近期陆续发布与会嘉宾发言全文，希望对大家有所启发和借鉴。

王守清

清华大学建设管理系教授、博导

清华大学PPP研究中心首席专家

“一带一路”PPP项目的政治风险管理

（注：必须配合PPT阅读才能更好理解以下发言实录）

去年在青岛第一届中国PPP论坛上我讲了20分钟，后来有些人反映讲得有点深了，我今年换一个简单的题目。我去年在论坛上说过，学术界研究的东西确实是领先实务5年、10年、15年，今天上午和下午很多人讲的一些实务内容，国内外学术界过去都已经研究过了，这就是学术界的作用，因此，我们很高兴今天成立了全国高校PPP论坛，囊括了几乎全国高校中研究PPP的所有机构和学者，以后我们可以多交流、多研究、多为PPP规范推广做贡献。

做一个PPP项目，特别是国际项目，风险特别多。项目的风险有很多分类，对于做具体工作的人来说，项目层面和公司层面的风险都很熟悉，而且有控制力，而国家层面和行业层面的风险大家都不太熟悉，也没有控制力。国家层面最大的问题之一就是政治风险。政治风险涉及到中央或地方政府、政治团体或政府官员的行为，有些可以买保险，但不是所有可以买保险的都买，例如政治风险的保险非常贵，不同国家的政治风险的保险费是保额的7%到15%；但如果不买保险，万一发生这种风险，后果是很可怕的。而有些风险是没有保险可买的，只能分担或做好应对措施，如准备应急费。

风险有很多分类方法，其中一种是按照风险的本质，其中一大类就是政治风险，其它如建造、运营、市场、收益、税收、法律等风险今天就不说了。政治风险是一个广义的概念，这张风险汇总表是我21年以前研究的结果之一，十几年前带着学生继续研究。政治风险可以分为国家层面的、市场层面的、项目层面的。风险管理也是一个系统工程，每个国家每个项目会碰到哪些风险，需要团队尽职调查和分析，自己不懂，可以请咨询。这是整个东南亚国家/地区的政治风险严重程度的顺序。虽然这是几年前特别是学术角度的观点，但我觉得风险的大格局并没有发生太大变化，当然，这里考虑的政治风险比前面那张表格少了一点。其中重要的风险之一是外汇风险，除了汇率本身还包括可兑换性和能不能自由汇入汇出。还有就是国有化，在我国刚改革开放的时候，西方国家为什么不来中国投资，就是怕这个相当于打土豪分田地的风险。后来西方国家不怕了，故九十年代外商就来中国投资了。政府违反合同风险在很多发展中国家都可能有。政治动荡风险应该说在中国不会发生，但是 “一带一路”沿线有很多国家可能就有这个风险，法规政策不协调、政府机构不作为等问题也依然存在。还有不是政府行为所导致的政治风险。这里有一个亚洲各国/地区的风险度排名，大家可以想到，新加坡风险肯定最低，在亚洲排第一，日本第二。不要特别计较这张表里哪个风险在哪个国家的具体得分或排名，应看各国相对格局，每一年都会有一些变化。这张表格是同一类信息换一个角度表示出来，因为日本、韩国和新加坡比较特殊，故区分了有或没有这三国的排名，又有一点点不同。我的讲稿会在有关PPP微信群公布，大家可以转发，而且讲稿我给了这些表格的出处，如果大家感兴趣，可以看这些出处的原文，了解更详细的内容。我发表的第一篇PPP英文论文就是政治风险及其应对措施，包括合同应该怎么起草。

这张表格给出的一个很有意思的结论就是，一个国家的政治风险越大，其PPP机遇也越大，当然不完全是线性关系。其实风险管理的理论也有类似的意思，所以我们叫风险和机会管理。如果不冒风险，也就很难挣钱，但投资PPP不是赌博，我们应该是理性冒风险，冒有控制力和在承受力之内的风险。PPP项目是长期合同，自然有很多风险，关键是如何谈判签约，把风险转移、降低等等，如果不能转移，就要看自己有没有控制力，如果控制力不够，就看是否在承受力之内。这些内容理解透了，工作也就相对简单了。

 这张表格是在研究过程中得到的很多专家有关亚洲国家/地区PPP机会与风险的观点，时间关系我就不展开讲了，大家看原文就可了解。

做好政治风险的应对管理，前面两个央企老总都已经提到过，这也是学术界十几二十年前就有研究的内容，例如，要转变观念，要搞清楚在特定国家做特定PPP项目，有什么风险，这就是识别和评估；企业一定要有公关意识，因为在很多发展中国家，政府可能会迫于老百姓的反对，不得不改变一些做法甚至改变合同，而有些国家甚至可能发生政治动荡；对当地政治生态和趋势的了解是非常重要的，等等，所以要建立全面的风险管控体系。

这里汇总了政治风险的几个重要应对措施：要加强与政府、NGO和公众沟通，前面也提到过。刚才李主任也强调要遵守国际惯例，这是很重要的，每个国家的PPP做法有一些区别，但正确做法在任何国家几乎都是类似的，不正确的东西才多是不一样的。因为有不同的做法，所以要用特定的措施去应对特殊的风险。我经常给央企讲课，总说到这两句话：“走出去”做PPP，千万不要再把自己当成央企和国企，这个跟开孟主任刚才提到的类似；千万不要把国内做PPP的方法带到国外去，因为国内PPP的有些做法是不合规的，在西方国家看来可能就是乱来，但是有发展中国家的特殊性，我们作为投资者要考虑自己的利益，但也要从当地政府的角度考虑问题，以实现共赢和可持续。国际惯例之所以成为国际惯例，就是全世界做了三十多年PPP后总结提炼出来的比较好的做法。我们可以要求对方政府提供一些担保与支持，但不是要求他们给我们担保回报率。投资者的回报有多少，不是合同里写出来的，而是由于自己的效率与其它投资者竞争出来的，跟政府传统投资模式比较竞争出来的，如果投资者能比政府或其他投资者做得更好，效率更高，成本更低，自己的回报率就高。

对政府风险的主要应对措施，至少包括要求当地政府不能有歧视，应为一些关键合同提供担保，这个担保不是担保回报率，比如说PPP发电厂，如果煤是由当地的国营企业提供的，如果它违约，我们作为投资者跟它打官司来不及，最好要让当地政府为其国营企业提供担保，这属于政府的支持，为供煤国营企业增加信用，保证国营企业会遵守合同。

还有汇率、可兑换和可汇出风险，政府得提供担保，如果有风吹草动，外汇能汇出去，要不然外汇政府一管制就麻烦了。另外，如果有争议，尽量接受国际调解和仲裁，不要在当地国家，当然在中国更好，但对方政府可能不同意。还有就是政府应给我们免除一些关税，对外商投资有一些简化的流程。还有土地的获取和配套设施都是非常复杂的东西，政府也应给以支持和担保，等等。

下面是政治风险的更多具体应对措施，我分为几个层面。优先选国家，如我国企业要优先去我国政府与他国政府都有签投资保护协定的国家，法律和流程相对比较成熟和透明的国家，外汇自由或至少有一些保障的国家，投资需求大的特别是欢迎国际投资的国家，跟中国合作密切关系友好的国家等。再下来就是项目层面，优先去做“一带一路”框架或两国双边合作框架下的项目，我国政府有一些支持，政府对对方政府有一些影响力；尽量获得国际多边金融机构如世行、亚开行、亚投行的支持，如果对方政府违约，可能这些多边机构就会取消对其所有援助和贷款；再下来就是获得我们国家的政策性银行、政策性保险公司的支持，如中口行的贷款，中信保的政治风险保险，投资风险保险，等等。接下来就是额外的层面，如我们要跟当地国家的国营企业合作，因为他们对当地政府也有一点影响力，更重要是把我们的利益跟当地政府及其国营企业利益绑在一起；尽量获取国际财团的融资，他们对政府也有一定影响力；还有对于一些关键风险，必须去投保，投保多边或私营机构的保险；另外，要了解当地政府准确的信息，所以就像刚才说的，前后300多日本人在巴西待了两年，为了研究一个项目，了解当地信息。当然，这样前期成本就上来了，故要找到一个平衡点。有的项目政府希望你去投资，有可能会把这个项目说的非常可行，而我们一线团队成员迫于业绩考核压力，也倾向于相信对方的忽悠，因为他们都有相关利益。故国际PPP大项目，有时要请独立第三方，他们与项目没有直接利益，预测这个项目的需求，不是说一定准确，但相对比较客观。我们在谈好合同以后，可能额外的措施可以结合中央领导人去出访的时候见证我们的签约仪式，这是不少央企常常做的。这个见证，没有法律效力，但有的时候可以起到一定作用，但这个项目要足够大，要能引起中央重视。最后，不要忘了与当地高官沟通，也不要忘了NGO，还有公众。我们央企现在也越来越多的在这方面承担社会责任，因为知道，如果当地老百姓反对，合同签的再好，可能当地政府也会因NGO和公众的反对而没法让这个项目顺利实施。

前面已经提到政治风险保险，除了多边机构，除了我们国家的政策性的口行、信保，国际上还有一些大的私营保险机构提供。“一带一路”PPP项目，我们还应尽量去国际上找一点钱，买一点保险，尽量获得国际上一些支持，这样把大家的利益绑在一起，就可以降低政治风险。

合同谈好以后，政治风险的分担，就可以用一个很小的工具，叫风险分担矩阵表来检查核对。根据谈判的结果，合同草案的结果，看一看每一个政治风险，到底是由谁主要承担，这就打勾，不打勾可能是次要承担，也可能不承担。这个表填好后可以从两个维度看，从列来看，可以看出谁对哪个政治风险出力了，从行来看，就必须保证如果这个风险发生，至少必须有一方在主要承担，如果没有，就说明出现风险敞口了，这是很可怕的，因为一旦这个风险发生，就会有扯皮，或者后果非常严重。这就是我去年出版的《王守清PPP妙语日历》里收录的一句“所谓风险管理，就是把圆画闭合了”的意思。

这是电厂PPP项目，我在二十一年前研究的成果之一，在发展中国家，对于每一个政治风险（彩色字体），有不同的应对措施，后来我扩展这个研究到国际EPC项目，最少的风险应对措施有三条，最多有十一条。这些措施我们组合采用。如果某个风险度比较大，我们就重点关注，如果这个风险的应对措施最有效，我们就优先采用。采用其实就是落实到跟对方政府、分包商、供货商、金融机构等的谈判过程中，最后写到合同里面去。

PPP的内容非常复杂，我们说它复杂不是有多深奥，主要是涉及面太广了。如果你作为操盘手要学好PPP、做好PPP，必须按照这个学习路径，我也相应给了很大参考书目，不一一展开。顺便做个广告：我们清华PPP研究中心已经在8月份搞了第一期4天的PPP培训，现在第二期第三期正在招生中，欢迎参加。

时间关系，我就讲这些，谢谢大家！

附：王守清教授演讲PPT