论文｜以PPP视角创新政府外经贸发展专项资金补贴策略

清华PPP研究中心为清华公管MPA研究生开设的PPP专业课——《PPP的理论与实践》第一学期的课程在清华大学公共管理学院圆满结课。该班根据清华大学MPA项目培养要求，结合课堂讲座和讨论等多种方式进行，旨在从治理的视角和国际的视野，为清华MPA研究生系统讲授PPP的基本概念、核心理念、风险管理、政策环境、法制建设和国际经验等方面的知识，帮助MPA研究生正确思考、认识和理解PPP的核心要义，运用“以人为本”和“可持续发展”理念来分析和把握我国PPP发展现状，推动中国PPP事业的健康可持续发展。

中心公众号近期将陆续刊载MPA课上部分论文，以期对PPP健康可持续发展提供参考。

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以PPP视角创新政府外经贸发展专项资金补贴策略

作者：李梦璇 

二十世纪七十年代以来，随着科技革命与社会经济的迅速发展，公共事务和公共行政问题变得越来越复杂，民众要求政府能够提供多样化、高质量、个性化的公共服务。政府职能除了传统意义上消极的维护秩序功能外，还有积极的功能，例如完善福利制度、调整利益和资源分配制度等。而传统的全能型政府和管理型政府在面对民众的要求时常常迟缓甚至失灵，效率低下。因此各国政府都在寻求一种高质量、低成本、适应力强以及更加健全完善的公共行政模式。政府的定位还是满足社会公共需要、提供公共产品与公共服务的机构，但不是唯一可以提供公共服务的机构，“政府并不是唯一的提供者”。西方国家公共行政改革运动的主要内容包括“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等。”即在改革过程中，更多依靠非政府组织和民营组织等私人机构来提供某些公共服务、满足公众需求，减少公共行政和公共服务对政府的过度依赖，进而减少政府对市场的过度干预。

在我国，党的十八大报告中指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制的目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。”党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。” “允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”党和政府的一系列会议和文件中都强调要转变政府职能，提供更好的公共服务，政府通过购买、外包、委托等方式为公众提供全面、优质、多样化的 43 33135 43 14397 0 0 1756 0 0:00:18 0:00:08 0:00:10 2882共服务和公共产品，从而进一步实现从全能型政府向服务型政府的转变。

一、以H省为例的外经贸发展专项资金补贴概况

改革开放以来，我国对外经济贸易发展迅速。在此过程中，中小外贸企业发挥了十分重要的作用。但总体来看，我国的中小外贸企业在国际市场竞争中并不居有利地位，在发展中面临许多困难。因此，为了鼓励中小企业积极“走出去”，财政部和原外经贸部从2000年开始，颁布了一系列文件，通过中央财政拨款，支持中小外贸企业和整个外经贸事业的发展。

然而2008年金融危机以来，世界经济格局发生重大变化，新兴发展中国家的崛起和发达国家的联合，都改变着世界经济贸易格局。同时，国际经济竞争的方向也发生变化。有长期以来的货物贸易开始向服务贸易转型，智能化制造和服务也日益成为竞争的主要方向。为此，2014年4月，财政部、商务部在原有外经贸相关资金政策的基础上，根据新的经济形势和国家政策要求，整合并制定了《外经贸发展专项资金管理办法》。根据国家相关部委的文件，各省商务厅和财政厅结合本地区发展实际，制定了该《办法》的具体实施细则。H省受自身经济发展规模、外贸结构和中央拨款额度的限制，根据该省商务厅和财政厅文件的要求，由H省贸促会以境外展览团体项目资金为依托，组织企业参加境外展览，并协助企业申请补贴。

H省2013年至2015年团体项目申请情况

通过表格可以看出，从2013年到2015年，团体项目的数量和参展企业数都在逐年增长，拨付金额总体呈增长趋势，有力地推动了中小企业在境外展览会推介产品和服务。

外经贸发展专项资金政策由国家级政府部门制定，省级相关部门颁布具体实施细则并落实资金拨付。以H省为例，该省商务厅每年年末制定下一年展览补贴计划，由贸促会和下级商务局按时申报并提交企业补贴材料，最后由商务厅审核下拨至贸促会和商务局，再拨付给企业。其中，贸促会和下级商务局根据市场和企业需求协助商务厅年末立项，商务厅协助其他部门进行项目推广并监督实施。而每个项目的具体操作由贸促会下属事业单位和其他展览公司实施。

二、以PPP视角创新补贴策略的实施方法

外经贸发展专项资金属于国家政府补贴项目，而在政策的实施过程中，政府相关部门对项目的具体操作较少管理，一般只进行项目推广、审批与资金拨付，这是由以下几个原因造成的：

第一，展览会属于盈利性活动，国际和国内的组展单位一般为私营企业和公司，根据组展工作的国际商业惯例，展览公司通过参与展览会相关工作获得利润。而我国的政府机关及其工作人员一般不得从事经营性盈利性商业活动，而使用非盈利的工作方法会扰乱市场价格，影响展览行业正常运行。

第二，政府机关等公共部门缺乏灵活性和激励机制。在绩效收入的驱使下，展览公司工作人员能够积极拓展业务，同时展览公司会根据市场和企业客户要求扩大工作范围和领域，以期获得更高的收益。而公共部门及其工作人员受到其身份和法律法规的制约，不能获得高额的绩效收入，工作积极性相对较低。同时项目的设立必须符合补贴政策的范围要求，无法满足企业个性化和多样化的需求，因此在为中小企业切实服务方面缺乏适应性和灵活性。

第三，人力资源有限且缺乏专业型人才。展览公司会根据自身发展和工作岗位的需要，招聘专业人才，如设计师、外语类人才、会展专业人才等，必要时通过高薪留住人才。而公共部门人员的进入是通过国家公务员或事业单位考试，且囿于人员晋升、岗位轮换、部门编制数等方面的种种限制，工作人员较少，不能满足工作需求；同时难以根据实际工作需要招聘到专业型人才，且薪酬根据规定发放，常常与人才实际能力不匹配。

因此，政府部门可以通过PPP视角改变目前补贴资金管理和项目执行策略，即政府统筹管理，将项目操作部分民营化，引入社会资本。具体操作流程可根据步骤做如下创新：

1、政府相关部门制定年度补贴计划。政府部门可通过召开听证会等方式，召集外经贸领域政府部门、展览公司和外贸企业代表等相关各方，听取意见，并结合国家方针政策和本省省情，制定年度补贴计划并及时公布。

2、通过招投标等方式选择合作的社会资本方。制定补贴计划后，政府通过招投标方式确定符合条件的社会资本方对具体项目进行操作，对招标结果向社会公布，同时建立绩效考核体系并与社会资本方签订合同。

3、社会资本方进行项目实施和申报，同时由政府部门进行全程监管。社会资本方根据自身工作流程开展招展、组织等工作，收取参展企业费用，组织企业参展。之后按政府规定申报时间将项目明细和申报材料提交政府部门，政府部门审核通过后，将资金直接拨付给参展企业。在项目运行过程中，政府部门应当充分了解社会资本方的项目操作流程，并对其进行监管。

通过以上创新方式，充分利用社会资本方的灵活性、高效性、丰富的经验和充足的人力资源，帮助政府部门提高工作效率，简化工作内容，完善补贴政策，进而推动整个外经贸事业的发展。

三、在创新补贴策略过程中应注意的问题

1、风险识别与分担。

在项目操作过程中，政府方和社会资本方都承担着一定的风险，例如补贴资金供应、政府信用、审批时间、汇率变动、国内外政治局势、参展企业经营状况、第三方失误或违约等一系列风险。这就要求政府方和社会资本方在签订合同时充分讨论与沟通，建立合理有效的风险分担机制，避免将风险转嫁给参展企业，影响政府的形象和公信力。

2、确保有效竞争、避免垄断。

 在确定社会资本方的招投标过程中，应扩大招标范围，全面考察投标方资质，综合考虑投标方的各项条件，确定合理的评标方法，确保有效竞争，避免在展览行业内形成垄断，不利于展览行业的良性发展。

3、政府要对社会资本方进行足够的监管，应有第三方参与审核。

由于每个项目情况不同，因此政府需要对每个项目的具体情况和操作流程充分掌握并全程监管，避免社会资本方暗箱操作，套取政府资金。对所有项目招标、操作、审核的全过程向社会公开，保障参展企业的知情权，也是利用利益相关方对社会资本方进行监督。同时，在补贴申报和审核过程中应有第三方介入，第三方对相关行业和项目内容应充分了解、严格审核。

4、建立合理有效的绩效考核评估体系。

政府方与社会资本方在合同签订过程中，应充分参考项目和本地区实际情况，建立完善、合理、有效的绩效指标和考核评估制度，降低社会资本方的运营风险，提高项目完成的质量和效率。对绩效考核不达标或出现违规操作等违约操作的社会资本方，按照合同要求处理，并向社会公示，维护相关参展企业的利益。

参考文献：

1. 世界银行，《变革世界中的政府-1997年世界发展报告》，中国财经经济出版社1997年版，第4页。

2.[美]艾莉诺·奥斯特罗姆,《公共事务的治理之道》，余逊达等译，上海三联书店2000年版，译丛总序第1页。

3.陈爱娥，《公营事业民营化之合法性与合理性》，载台湾《月旦法学杂志》，1998年第36期

4.许宗力，《论行政任务的民营化》,载《当代公法 56 33135 56 18717 0 0 2036 0 0:00:16 0:00:09 0:00:07 3751论—翁岳生教授七秩诞辰祝寿论文集》（中）,台湾元照出版社2002年版。

5.谢张真,《我国政府职能转变下的公共行政民营化研究》[D],安徽大学，2014年4月。

6.隋玉明，《企业在外经贸发展专项资金管理中的问题与对策》[J]，国际商务财会， 2014-10。

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