董煜：“十四五”规划《纲要》的基本特点
董煜
清华大学中国发展规划研究院执行副院长、高级研究员
正在提交十三届全国人大四次会议审议的“十四五”规划《纲要》，是一个具有里程碑意义的规划，是落实党的十九届五中全会精神，展望和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的规划。《纲要》将根据五中全会《建议》精神，对“十四五”时期国民经济和社会发展的目标任务作出全面部署，擘画出一张崭新的、振奋人心的蓝图，为未来五年的发展提供一个导向鲜明的行动纲领。学习和了解规划，就要了解规划《纲要》的基本特点，以及“十四五”的时代要求赋予规划的新使命，这样才能全面准确地把握住新《纲要》的要点。
一、把握《纲要》与《建议》的关系
由执政党提出对经济社会发展规划的《建议》，中央人民政府组织编制规划《纲要》，全国人民代表大会审议批准，将党的发展主张转变为全国人民的共同意志，是我们党治国理政的一个重要做法。这既是中国发展规划体系的鲜明特点，也是中国特色社会主义制度优势的重要体现。
“十四五”规划《纲要》依据十九届五中全会《建议》编制。《建议》是总体规划的基础，《纲要》是《建议》的细化和落实，两者存在明确分工。《建议》主要确立发展理念，明确发展方向、主要原则、重点任务和重大举措；《纲要》主要落实《建议》要求，作出具体安排和部署。
《纲要》无论在框架结构上还是内容举措上，都应与《建议》紧密衔接，做到丝丝相扣、无缝相连。《纲要》对发展环境和形势的论述，应与《建议》的基本判断相一致；《纲要》的指导思想和基本原则，要依据《建议》提出；《纲要》确定的各领域具体任务，要围绕《建议》明确的该领域发展方向进一步展开和细化。
二、把握《纲要》的战略导向
前三个五年规划《纲要》在指导思想和目标部分，都提出了导向性、主线性的内容。如，“十一五”规划《纲要》提出了“六个立足”的导向，“十二五”规划《纲要》提出了“十大导向”，“十三五”规划《纲要》则明确了“三个必须”的发展主线等。这些都是《纲要》针对《建议》核心要求的延伸，是落实《建议》的基本要求，对于把握《纲要》的基本脉络，具有重要的导向作用。
“十四五”规划的核心要义是“三个新”，即立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局。其中，新发展格局在“十四五”规划中具有纲举目张的作用。“十四五”规划《纲要》对如何落实“三个新”的要求，特别是落实构建新发展格局的要求，应提出导向性的指引。
三、把握《纲要》的指标体系
从“十一五”规划开始，发展规划的指标体系作出重大创新，区分预期性和约束性两种属性。其中预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现，多为经济类指标。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，主要集中在资源环境和民生类指标。
“十四五”规划《纲要》根据新的形势，特别是开启现代化新征程的新要求，将研究提出新的指标体系。其中的指标属性，预计仍将以预期性和约束性进行划分，并进一步强化指标对改善人民生活品质和推动绿色发展的引领作用。此外，过去三个五年规划的指标分类一般包括增长、创新（结构）、资源环境、民生福祉等四类，此次《纲要》是否会在指标分类上作出调整，也可以拭目以待。
除指标体系外，《纲要》在正文的内容中还会有若干指标，这些指标同样重要，是特定领域工作的指挥棒，也都需要通过专项规划的分解落实加以实现。
四、把握《纲要》的工程专栏
专栏是《纲要》最重要的特色之一。规划任务中的专栏，主要包括重大工程、重大项目、重大行动计划以及特定需要阐述的内容，是《纲要》推进落实的重要抓手。纳入《纲要》专栏的工程，一般都需要集中资源，下大力气加以推进。这些工程的落实情况，也是衡量《纲要》实施情况的重要标准，如“十三五”规划《纲要》在实施中就重点跟踪了165项重大工程项目的落实情况。
要落实《建议》对各领域的要求，就需要《纲要》在相关部分深化研究，提炼各领域的短板或突破口，如科技的前沿探索、基础设施的重大项目、公共服务的重点保障工程等，通过汇总列出一些专栏，提升《纲要》的可操作性。因此，研读《纲要》，一定要重点关注专栏。
除了专栏中的重大工程、重大项目外，《纲要》一般还会在正文中提出一些重大政策、重大改革的内容。这些往往是在从《建议》到《纲要》的过程中，各部门认真研究、协调的结果，和工程一样是《纲要》的重要抓手。工程包、政策包、改革包的组合，共同构成了《纲要》实施的有效手段。
五、把握《纲要》的空间布局
增强规划的空间属性，是发展规划的重要改革方向。规划中的主要目标、重大工程、重大任务，需要明确在什么地方去落地，一些重大的布局也需要画出空间格局。“一张蓝图干到底”，这里的“蓝图”不仅指思路上的蓝图，还包括各种重大布局的蓝图。近年来的各类发展规划，都在强化空间布局，《纲要》更要在这方面作出表率。
特别是区域发展、城镇化和生态保护等领域，涉及人口、经济和资源环境的空间均衡，是实现国家可持续发展的重要基础。这就需要依据《建议》提出的“构建国土空间开发保护新格局”任务，围绕城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局和国家区域重大战略的实施，通过图文并茂的方式展现规划的空间布局。
以上是关于“十四五”规划《纲要》的一些前瞻性展望。待《纲要》正式出台后，要认真做好宣传解读工作，这在某种意义上和规划编制同等重要。在互联网条件下，信息传递速度和覆盖面的指数级增长，使得规划的每一句话、每一个字都被广泛讨论和解读。这就更加需要加强对“十四五”规划方向、目标和任务的宣传和解读，通过引导各方正确认识规划的内涵，形成推动规划实施的合力。
来源 | 《中国纪检监察报》2021年3月11日第7版
本次转载自微信公众号“清华大学公共管理学院”
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