李实 沈扬扬：中国的减贫经验与展望

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作者信息

李实（浙江大学公共管理学院）

沈扬扬（北京师范大学经济与资源管理研究院）

文章来源《农业经济问题》2021年第5期，文章略有删减，完整版请在中国知网查看，或点击“阅读原文”

引言

2020年底中国打赢脱贫攻坚战，历史性地解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，提前十年实现联合国2030年可持续发展议程中关于消除绝对贫困的减贫目标。总结中国扶贫的成功经验具有重要的意义，既能够为中国未来构建缓解相对贫困的长效机制提供借鉴，又为国际减贫事业提供参考。改革开放四十多年来，摆脱贫困始终是中国政府的重要任务。国家通过开展大规模、有计划、有组织的扶贫开发工程，立足于解放和发展社会生产力、着力于保障和改善民生，在扶贫减贫领域取得了前所未有的伟大成就。2020年底，中国全面消除了农村极端贫困，向全国人民交出了一份合格的答卷。国际发展经验显示，收入的提高并不必然降低贫困。中国通过实践证明，中国不仅实现了消除绝对收入贫困，还使得贫困人群的综合福利指标得到改善。国内外学者对中国扶贫成就进行了诸多定量评估，其研判结论显示，中国扶贫模式为贫困群体带来的不仅仅是简单的兜底保障和收入提高，更是发展机会的扩展以及多维福利的改善。还有学者从主观福利改善视角对精准扶贫政策施行前后进行了定量分析，并发现精准扶贫政策有助于“精准”提升贫困户的主观幸福感。很显然，中国所创造的减贫奇迹绝非偶然。在过去四十多年的时间里，中国成功演绎了一个发展中大国治理贫困的经典模本。中国在减贫方面所作出的努力，依托于政府的决心以及整体体制运行效率的不断提高，符合了现代能力发展和扶贫理论。

中国扶贫战略的演变路径

本文认为，可以从两个层面对中国扶贫历程进行考察，一是官方贫困线的调整，体现了国家对农村减贫目标和贫困内涵的演变；二是扶贫手段的变化，体现了国家扶贫战略路径的演变。（一）中国农村官方线变动历程贫困线是用来识别贫困人群和估计贫困状态的一种标准，也隐含了一定历史时期下国家对贫困内涵的理解。改革开放以来，中国一直采用绝对贫困标准。在具体数值上，伴随经济的增长和中国农村居民收入的提高，官方贫困线曾发生三次大的变动，体现了绝对贫困内涵的变化。这三条农村贫困线分别为“1978年贫困线”“2008年贫困线”和“2010年贫困线”。具体来说，“1978年贫困线”是按1978年的物价水平制定的收入贫困线，标准为每人每年100元人民币，相当于当年农村居民人均纯收入的75%。这是一条低水平的生存线。“2008年贫困线”是中国提出的第二条贫困线，该贫困线又被称为“低收入线”。需要注意的是，这条标准并非是官方估计贫困人口和贫困发生率的标准线，而是源自国家统计局在1998年测算的一条低收入线，主要用于农村低收入人口的监测。随着国家经济发展和居民整体收入水平的提高，在20世纪90年代“1978年贫困线”不断受到诟病，被认为是一种过低的贫困标准。于是，在2011年国家提出“2010年贫困线”。该标准为2300元（2010年不变价），其设定思路与前期贫困标准有所不同，主要差别有两个方面。一是提升了温饱标准，将“两不愁”含义提升为在“较高标准的非食物支出”基础上“满足基本维持稳定温饱需求”；二是在“有吃、有穿”温饱需求的同时，考虑了保障基本的住、用、行以及义务教育、基本医疗等基本需要。至此，新贫困标准被赋予了“小康”内涵。农村扶贫标准不断提高，绝对贫困内涵下的扶贫标准经历了从生存—温饱—小康的过渡路径。未来阶段，中国需要结合新发展理念为贫困标准赋予新的内涵。2020年2月，国务院提出“扶贫工作重心转向解决相对贫困”，强调“解决相对贫困”会成为未来扶贫工作的核心内容，为新时期扶贫治理工作提供前进方向。从另外一个视角来看，这标志着中国的官方扶贫标准正逐步与国际接轨。2011年«中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）»中“两不愁、三保障”任务目标以及“十八大”“精准扶贫”时代下“五个一批”施策方法践行了“多维贫困”理念。尽管考虑维度不同，但中国自2011年以来采取的“收入＋两不愁三保障”扶贫方略与欧洲的多维理念类似。综合考虑相对贫困与多维贫困的结合是一种有益探索。综合来看，以包容性增长和多维度改善促进长期减贫应该成为未来减贫主旋律。推进“收入＋多维”的扶贫方略将成为助力巩固拓展扶贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接、实现共同富裕底线任务有力保障。（二）中国扶贫战略演变本文将中国扶贫战略演进路径划分为四个阶段。第一个阶段是1978—1985年，这是制度改革推动的减贫阶段。改革开放，中国由计划经济向市场经济体制转变，期间实施与减贫相关的主要改革与政策包括:（1）家庭联产承包责任制的实施。农民获得土地经营权，解决了农业生产激励不足问题。（2）市场机制逐渐形成。1978年以来中国政府对18种主要农产品的收购价格进行调整，平均提价幅度为24.8%，同时开放城乡农产品集市贸易，进一步地激发农民生产积极性，提高农民农业经营性收入水平。（3）农村居民发展机会的增多。户籍制度的逐渐放松，促进了农村劳动力的非农化转移，乡镇企业发展激发了农村本地非农产业活力，这两类政策虽然方向不同，但目标一致，均提高了农民的收入。（4）国家扶持政策的实施。1980年中央财政设立“支援经济不发达地区发展资金”、1982年国家对“三西”地区进行扶贫开发建设、1984年实施“以工代赈”、1984年中央发布《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，开展重点贫困区域扶贫行动。   第二个阶段是1986—2000年。在这个阶段中国实行了以区域发展瞄准为主的开发式扶贫。伴随国家经济改革，改革的边际效益开始下降，农村经济增长和农民生活状况改善陷入缓慢进展阶段。尤其是革命老区和国家落后地区，共享经济发展成果的收益并不明显，贫困问题非常突出。1986年，国务院成立贫困地区经济开发领导小组，开启了制度化、组织化的地区开发式扶贫战略。以此为标志明确了扶贫指导方针要用“造血”替代“输血”，对贫困地区进行开发性生产建设，在发展中逐步形成贫困地区和贫困户的自我积累和发展能力。第三个阶段是2001—2012年，为整村推进中的扶贫开发。2001年，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，开展整村推进项目，重视基础建设、社会服务、文化培训的融合发展，提出“提高贫困人口生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况”的目标；并在基本方针中提出“通过发展生产力，提高贫困农户自我积累、自我发展能力”，“重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步”。第四个阶段是2013—2020年底，是以“精准扶贫”战略为核心消除极端贫困的扶贫攻坚阶段。党的十八大以来，国家将全面消除农村极端贫困作为重中之重的工作，以精准扶贫战略，举全国之力，齐心打好打赢脱贫攻坚战。在扶贫手段上，国家不仅将扶贫瞄准对象从贫困村精细化到个人和家户，在2014年对农村所有贫困人口进行筛查并建档立卡，并在后续年份中对贫困人口的贫困状况、致贫原因以及其他相关信息进行动态跟踪。在此基础上，根据贫困人口致贫原因和脱贫需求，量身定制扶持措施，有针对性的采取“五个一批”的有效扶贫政策精准缓解建档立卡户的贫困问题。同时，建立五级政府的工作责任制和严格的监督考核制度，加大中央和地方财政资金投入力度，完善全社会共同参与扶贫的动员体系，加大东西部扶贫协作、中央和国家机关企事业单位和军队定点扶贫力度，强化驻村帮扶。

中国扶贫治理中的“五项坚持”

中国特色社会主义制度本质上决定了中国扶贫治理是基于“共同富裕”目标。中国扶贫成就之所以举世瞩目，不仅在于绝对贫困的消除，更在于中国政府在增进人民福祉，促进共同富裕方面所作出的不懈努力。本文将中国特色扶贫经验归纳为“五项坚持”。一是坚持政府领导与主导。长期以来，中国始终坚持政府对扶贫工作的领导与主导作用。这既是中国扶贫工作的鲜明特色，也是扶贫工作取得成功的重要保证。二是坚持农村改革与扶贫工作相结合。坚持农村改革与扶贫工作相结合是中国扶贫事业取得巨大成就的重要经验之一。三是坚持以经济增长带动脱贫。改革开放和快速经济增长是减贫的巨大推动力，经济增长是减贫的先决条件，上述基础性结论得到了学界的证明。中国政府利用相应扶贫政策调动各类经济主体主观能动性，通过形成包容性益贫市场，兼顾贫困地区的发展和贫困人口就业、创业发展等相关问题，激发和释放贫困人口潜在生产力，为改善贫困农户经济条件和提高发展能力提供了空间。四是坚持开发式扶贫与兜底保障政策相结合。开发式扶贫与救济式扶贫相结合是中国农村扶贫工作的基本方针，也是中国扶贫事业顺利推进的一条宝贵经验。在农村人口普遍贫困的情况下，受到政府财力的限制，不可能实施覆盖全部贫困人口的救济式扶贫战略。并且，救济式扶贫虽然可以解决燃眉之急，但无法从根本上解决贫困问题。因此，在我国进入到更高发展阶段，需要同时兼顾推动开发式扶贫与救济式扶贫两类扶贫措施，以此保障中国扶贫事业的持续推进。五是坚持动员社会力量参与扶贫工作。改革开放以来，中国政府积极调动社会上的各类参与主体，为农村扶贫工作贡献力量，形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“三位一体”大扶贫格局。

“精准扶贫”时期中国扶贫治理体系的新发展

在“精准扶贫”时期，中国扶贫举措在思路和手段上有所突破。本文将这些新的突破归纳为如下几个方面:第一，以“两不愁、三保障”为全新减贫目标，切实提升贫困群体的生存和发展能力。“两不愁、三保障”即不愁吃、不愁穿，实现保障义务教育、基本医疗、住房安全。这一全新扶贫理念超越了前期阶段仅以收入或消费作为识别贫困人口的方式，转而采取多维度量手段，在贫困户识别与认定过程中，兼顾了除收入之外的项目，包括要保障农户的义务教育、基本医疗和住房安全。第二，以“建档立卡”全新识别方式，将扶贫客体扩展到人到户。在精准扶贫之前，中国贫困人口的总量经由国家统计局推算得到，地方区域内贫困人口规模则是通过“规模分解”的方式进行分配。可以说，建档立卡制度的建立和完善，是推动中国扶贫政策从“大水漫灌”到“精准滴灌”实质性改进的关键措施，是后续脱贫攻坚战有效开展的重要保障。第三，划定“深度贫困地区”新战场，打好脱贫攻坚战。2017年习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，脱贫攻坚的主要难点是深度贫困地区。第四，围绕“五个一批”设置全新扶贫行动方案，“对症下药”解决贫困问题。“建档立卡”如果被比作“寻穷根”，则“五个一批”可以称之为“对症下药”。“五个一批”是“发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”的简称，是解决“怎么扶”问题的具体手段。在其功能上，“五个一批”有利于协调各部门的扶贫行动，改变了传统政府单兵作战模式，有助于发挥市场组织及各类政府和社会组织的扶贫职能。第五，以“两项制度衔接”新制度举措，大幅提升低保兜底的保障力度。作为扶贫的开发工作最重要的政策之一，农村最低生活保障政策主要通过现金转移支付的形式解决了农村地区困难人群的温饱问题，被赋予“兜底”的作用。低保制度采用转移支付手段直接提高受助对象收入，有效解决了贫困人口基本生活困难，体现了“输血式”扶贫策略。同时，低保兜底政策可以与“造血式”扶贫项目形成联互及互补机制，有效缓解并消除了各类贫困问题。构建长效扶贫机制的前景展望

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要通过开展“四个不摘”，切实巩固拓展脱贫攻坚成果。本文在借鉴中国扶贫经验的基础上，对新发展阶段下构建长效扶贫机制战略体系提出如下展望。

第一，在贫困线设置上进行有益探索。极端贫困的消除不代表中国扶贫事业的结束。新发展阶段扶贫治理中首当其冲的是要思考如何设定新贫困线———即贫困内涵的确定。结合中国官方贫困线的设定历程，可以看到一个基本的法则，在制定贫困标准时要与时俱进，既要考虑到人民日益增加的物质文化需求，又要考虑到国家的经济发展水平和财政能力。第二，在相对贫困框架下设置阶梯型救助体系。将相对贫困群体细分为“救助户”“脆弱户”和“监测户”。“救助户”仍然按照2020年之前的绝对贫困标准进行识别，对他们采取制度化的救助方式，例如现行的低保制度。扶贫工作重点转至另外两类群体。对“脆弱户”，要科学研究这些群体的结构性特征及致贫原因，并在产业扶持、经济补贴等措施中选择合适的帮扶方式；对“监测户”以监测为主，辅以收入分配政策，让大多数低收入群体都能够从初次分配和再分配政策中受益。第三，以乡村振兴重点帮扶县的发展进一步巩固扶贫成果。相对贫困地区是相对贫困群体的主要承载地，也是国家政策扶持的主要对象。结合中国仍然存在区域差距的现实情况，推进乡村振兴、补齐区域间发展差距的短板对中国全面建设社会主义现代化国家起到决定性作用。本文认为，在西部地区已经脱贫摘帽的县中再选择一部分困难的县，有利于支持全面推进乡村振兴，增强重点帮扶县在巩固拓展脱贫成果和提高内生发展动力方面的改善。同时，转向区域发展的行动策略将有助于新时期国家的开发式扶贫政策逐步由侧重个人向侧重重点区域转变，解决整体性、区域性的相对贫困问题，有助于中国在未来阶段逐步实现缩小区域差距和实现共同富裕的目标。第四，在“共同富裕”框架下扩展东西协作内涵。建议将东西扶贫协作扩展为乡村振兴领域并将东西协作上升为缩小地区发展差距方面的协作。具体包括:（1）形成东西部相互促进发展的可持续互动机制。（2）发挥市场机制的效用，逐步弱化政府的作用，减少强制性援助项目，寻求对协作双方“共赢”的协作方式。（3）要促进东部地区的无形资源（如理念、文化，制度、社会治理经验和公共服务方式等）向西部地区流动。（4）政府重点将职能放在帮助西部地区转变观念，改善营商环境，完善市场机制，实施更加开放的发展政策，培养企业家精神，建立服务型政府。（5）在东部地区土地尚为稀缺资源的情况下，如何利用西部的土地资源优势是一个大课题。西部地区需要不同于东部地区的土地资源的制度安排，以吸引更多的东部企业和资金进入西部地区。

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《农业经济问题》月刊，1980年创刊，著名经济学家薛暮桥题写刊名，是由农业经济问题杂志社承办的、由中国农业经济学会和中国农科院农业经济研究所联合主办的国家级经济学核心期刊，是国家自然科学基金委评定的22种A类期刊之一。

《农业技术经济》月刊，1982年创刊,是由中国农业技术经济研究会和中国农业科学院农业经济与发展研究所共同主办，国内外公开发行的学术性期刊。是全国农业经济类的核心期刊。