【专家视野】种业的合资与合作
改革开放40多年，中国种业领域发生了巨大而深刻的变化，外资种子企业作为其中重要的推动力量，曾为中国种业进步作出了不可或缺的贡献，但在企业数量上却出现了大幅下降。2018年以来，种业等农业领域不断释放出新一轮对外开放的政策信号，此时，重新梳理外资种子企业在中国的发展脉络，研判其现状及趋势，有助于政策的制定者和执行者厘清思路、找准方向，积极有效地利用外资，推动种子产业高质量发展。
商投资农作物种子企业在我国发展的三个阶段
改革开放至1997年为快速发展期。20世纪80年代，美国孟山都、先锋良种、瑞士先正达、法国利马格兰、圣尼斯等国际种业巨头纷纷来华设立办事处。90年代，韩国兴农、韩国汉城、日本泷井、日本坂田、日本米可多、泰国正大等，先后来到中国成立分公司。1991年农业部颁布《中华人民共和国种子管理条例》，对外资未作特别规定。原国家计委、商务部1995年颁布的《外商投资产业指导目录》中，粮、棉、油料、糖料、果树、蔬菜、花卉、牧草等农作物优质高产新品种开发均属于“鼓励类”，无中方持股比例要求。这一时期外资在华设立的种子公司多数为外商独资或控股。例如，1996年泰国正大在湖北投资设立的襄樊正大农业开发有限公司，从事玉米种子生产经营，即由外方控股。至1997年农业部等四部委发布《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》前后，外资在华种子企业数量达到顶峰，达80家左右。
1997-2018年为调整优化期。这一时期，新设立的外资种子企业只有三北种业、坂田种苗、恒基利马格兰和垦丰科沃施等9家，企业总数逐步减少。2018年持证外资种子企业数量在25家左右。1997年农业部等四部委发布《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，要求“设立粮、棉、油作物种子企业，中方投资比例应大于50%” 。2000年《种子法》实施，农业部对外资种子企业换发新的经营许可证，当时持证外资种子企业有72家。2011年、2015年、2017年版的《外商投资产业指导目录》进一步收紧，将农作物新品种选育和种子生产整个列入“限制类”，不区分作物品种，一概要求由中方控股。与此同时，2016年农业部颁布的《农作物种子生产经营许可管理办法》对种子企业的固定资产等设置门槛，也大幅提高了企业入市条件，外资种子企业数量持续减少。
2018年国务院发布《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》，明确提出深化农业开放，取消或放宽种业等农业领域外资准入。2018年《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》修订，取消小麦、玉米之外农作物新品种选育和种子生产须由中方控股（自由贸易试验区中方持股比例不低于34%即 可 ）的限制。农业部等四部委1997年颁布的《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定 》已 于2019年4月废止，暂不允许设立外商投资经营销售型农作物种子企业和外商独资农作物种子企业的禁令也随之取消。从政策法规层面，中国种业市场迎来了新一轮的对外开放。
外资种子企业减少的原因分析
如上文所述，从1997-2018年的21年间，我国种子市场相对比较封闭，主要是通过外资准入政策限制了外商对中国种业的投资，这是外资种子企业数量大幅减少的主要原因。除此之外，还有市场竞争等方面的因素。
外资种企开拓中国市场，除准入政策外，企业战略、市场定位、价格与品种等市场因素也可能构成竞争障碍。外资种企大多推行全球化育种策略，瞄准高端种子市场，追求高产、高价、高利润，在蔬菜种子领域尤甚。而据统计，中国60%以上的蔬菜用种仍是地方性常规种和中低端杂交种，种类繁多，市场极度细分，地方特色品种资源丰富，贴合当地市场需求，且价格相对低廉。以番茄种子为例，从品种上，外资种企大力推广的红果型番茄皮厚、硬度高、耐运输，适于制作汉堡、沙拉等西餐，而中国消费者更青睐皮薄、口感好、汁水丰富的传统粉果型番茄；从价格上，以色列海泽拉的“夏日阳光”樱桃番茄种子，1粒的售价就可达10~15元人民币，国产番茄种子1袋（1000粒 ）售 价几十元，甚至有相当数量的农户选择自留种种植。在山东寿光蔬菜种子市场，2000年前后国外种子曾一度占据80%的市场份额，而目前国产化种子的市场占有率已提高至70%以上，部分外资种企在市场竞争中被淘汰。
种业是典型的高科技产业，育种创新工作投入大、周期长、风险高，新品种是育种者智慧和心血的结晶。中国在1999年成为国际植物新品种保护联盟（UPOV）成员国，近年来，对植物新品种权等种业知识产权的保护已有了长足进步，但形式多样的侵权行为依旧扰乱种业市场。部分国内种子企业知识产权意识淡薄，通过盗用、仿制、套牌等方式，抢占市场、非法获利，现实中不少外资种企因此损失惨重。例如，1998年孟山都在安徽设立合资企业安徽安岱棉技术有限公司，孟山都负责研发和市场销售，凭借先进的转基因技术，其研发推广的转基因抗虫棉在中国棉种市场一度占据半壁江山，却因被大规模仿冒而丢失了市场，教训惨痛。担心品种流失已成为跨国种企的心结，在知识产权保护体系还没有达到预期水平之时，也有一部分企业宁愿放弃中国市场，也不敢贸然进入。
通过对2001年至今批准设立的81家外商种子企业的分析，虽有政策限制、市场竞争、知识产权保护环境等因素的制约，一小部分种子企业不再申领种子经营许可证，但大多数种子公司并未放弃中国市场，而是通过商品种子进出口等其他方式，曲线进入我国种子市场。
外种业合作方式分析
经过多年摸索，外资对中国市场环境和政策环境的认识和了解程度不断加深，实践中新的合作模式不断涌现。
按照原《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》暂不允许设立外商投资经营销售型农作物种子企业和外商独资农作物种子企业。立法初衷是希望通过引进外资，引进国外种质资源、先进技术和管理经验，防止外资片面追求商业利益和市场占有率。实践中，部分外资往往采取“曲线救国”的策略，或以其中方核心员工作为代理人，设立内资种子企业；或与内资种子公司合作，由其代理种子进出口、进行销售推广，绕开监管限制，反而造就了一批国内的代理销售型种子公司。例如荷兰瑞克斯旺种子公司曾经持有独资的种子经营许可证，到期后因种种原因不再申办，转而在青岛设立外商独资的农业服务有限公司，经营瑞克斯旺寿光示范园，仅从事品种展示和配套技术研发，种子由与其合作的内资企业寿光百利、宿迁百利、河北百利等代理进口，实现在国内销售。
美国先锋国际良种公司除直接设立登海先锋和敦煌先锋两个合资公司外 ，于1998年成立独资的铁岭先锋种子研究有限公司，专门从事玉米品种研发。育成的品种保护后授权给不限于两个合资公司的中国公司，提供亲本种子，根据销售量收取知识产权费用，实现产业链的高端控制。在调研中了解到，美国斯泰种业与河南某公司创新合作模式，斯泰提供品种和种质资源，河南公司负责经营推广，产生的收益逐步转化为公司股份，以曲线的方式进入国内市场。
种业是农业中最具科技含量的领域，我国种业的核心科研资源目前主要集中在高等院校、科研院所等科研机构中。国内科研机构，不仅从事基础性、公益性研究，还通过承担一系列国家重大科技专项进行前沿性、实用性研究，形成了一系列具有应用价值的研究成果。国际种业巨头紧抓源头，通过投资共建实验室、合作开发、支持课题研发经费等方式，与我国一流科研机构建立合作关系，提前进行科研和人才储备。例如，目前国内尚未对外资发放水稻种子生产许可，但孟山都2009年即与华中农业大学、湖南大学等达成合作意向，与其携手推进水稻生物技术领域的研发合作，提前谋划布局。
建议
从数量上看，外资种子企业数量从累计审批过的81家减少到23家。不再办理许可证的企业转行或退出是少数，大部分转为商品种子代理等多种形式的合作。我国是全球第二大种子市场，且在持续扩大，有眼光的外资公司不会放弃中国市场。应该抓住改革开放扩大的机会，争取更好地利用外资，共同进步。
对外开放40多年，中国种业在竞争中学习成长，发展水平逐步提升。随着中国经济社会发展，综合国力不断增强，资金已不再是中国种业发展的最主要瓶颈，合资参股也不再是外资开发中国种业市场的最主要模式。种业外资准入政策调整，不应仅仅针对外方的出资关系，还应关注其对科研资源、销售渠道等关键环节的布局。监管思路应由对合资的监管，转向对合作的促进与规范。
《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》废止和负面清单修订后，尚未出台实施细则，外资企业处于观望状态。建议尽快出台新的办法进行规范管理。对于外资准入负面清单之外的外商投资，按照内资企业办理种子生产经营许可的办法执行，实现内外资统一有效监管；负面清单内的外商投资，明确相关安全审查和审批流程。
鼓励自贸区、国家种业园区创造优惠条件，有针对性地吸引韩国、日本等国家和中国港、澳、台地区种子企业到园区创业。以台资企业为例，农业部先后审批过19家台资种子公司，但目前只剩农友种苗（中国）有限公司1家 ，应该鼓励他们重返中国大陆市场，引进优良品种。与科技管理部门共同研究，规范科研院所与外资种子企业的合作，出台专门的管理办法，避免核心种质资源非法外流。修改种质资源进出口管理办法，优化进出口程序，促进种质资源国际交流。
《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》已于2019年4月废止，暂不允许设立外商投资经营销售型农作物种子企业和外商独资农作物种子企业的禁令也随之取消，但在调研中发现，多数外资企业并不知情。建议管理部门加大政策宣讲力度，建立与外资种子企业的沟通平台，促进理解和交流，把外资企业的国民待遇落到实处。
致谢：本文在资料搜集、问题分析过程中得到农业农村部种业管理司储玉军、何庆学等领导的大力支持，在此表示衷心的感谢！
（文中表格与参考文献略）
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