谭波｜习近平法治思想的“治论”理念解读
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谭波
海南大学法学院（纪检监察学院）教授
博士生导师
DOI编码：
10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.03.003
原文刊发于《求是学刊》2023年第3期第21-33页。为了阅读方便，省略了注释和参考文献。
摘要
习近平法治思想“治论”理念内含“法治论”“治理论”“社会主义现代化国家论”等有机组成部分，其围绕“法治”和“治理”衍生诸多新范畴，且新范畴及其关系在运行中表现形式多层多元。国家治理体系与中国特色社会主义法治体系有互动关系。“治理”体系在“法治”体系的配合下形成国家综合治理、政治治理、经济和社会治理、文化治理、生态文明治理、政党治理的不同场域及具体特征。“良法善治”对上述治理场域有不同的回应，包括宪法精神与合宪性审查、多元立法思路、法治监督和法治保障及全球“善治”、涉外“善治”和突发事件应对“善治”。“社会主义现代化国家论”所对应的现代化之治需要良法（治）善治（理）。
关键词：
习近平法治思想；“治论”；治理；法治；社会主义现代化国家
正文
习近平法治思想自2020 年11 月由中共中央在全面依法治国工作会议上提出后，其核心要义得到确认。随着同年党的十九届五中全会确立的全面建设社会主义现代化国家的改革进路及其实践的深入，习近平法治思想的科学方法（论）等各方面内容也得到充实，与其科学意义、核心要义等共同形成较为统一的理论体系。从习近平法治思想核心要义的“十一个坚持”来看，一条主线贯彻始终，即以“治”为代表的新时代治理理论、法治方略及中国特色社会主义现代化（国家）之治的整套“治论”理念体系。习近平总书记强调，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”，“全面推进依法治国，是确保党和国家长治久安的根本要求”。从“四个全面”的“全面深化改革”“全面推进依法治国”“全面从严治党”等方面来看，分别是通过改革之治实现对整个国家的依法治理及中国共产党自身的依规从严治理。从“全面建成小康社会”到党的十九届五中全会确立的“全面建设社会主义现代化国家”的新目标来分析，同样是为实现从单纯的经济之“治”到“五位一体”的全方位之“治”的目标，这与中国古代所言及“天下大治”之“治”的目标异曲同工，也是习近平法治思想集中于“治”的论点基础。从外延来看，习近平法治思想中的“治论”理念主要涵盖“法治论”“治理论”“社会主义现代化国家论”等三部分。
一
习近平法治思想“治论”理念统摄的基本范畴
习近平法治思想“治论”理念具有统合性意义。对其解读，既要结合中华传统法律文化中的“治”思想，对包括法家、儒家等在内的各种思想的综合融通，又必须结合新时代以来国家法治与治理体系和治理能力现代化的目标来做整合理解。习近平法治思想核心要义“十一个坚持”的内容，包括中国共产党领导、人民作为基础和中心的主体定位，也涵盖中国特色社会主义法治道路、依宪治国等这种方向性的目标，兼具中国特色社会主义法治体系、法治国家、全民守法等这些过程性要素及涉外法治、法治工作队伍、关键少数等法治保障机制的功能释放。
从时间脉络上看，习近平法治思想中“治论”新范畴的出现顺序大致为：2012 年“三位一体”的中国法治（坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设）、2013 年“推进法治中国建设”（十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》）、2014年“中国特色社会主义法治体系”塑造了党规与国法的法治结构、2015年“坚持依法治国，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路”、2016年全面从严治党、2017年坚持全面依法治国（作为基本方略的“十四个坚持”之一）。2019年，党的十九届四中全会对国家治理体系和治理能力现代化进行全面布局，重点涉及“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”和“提高党依法治国、依法执政能力”的问题。2020年11月，习近平法治思想最终汇集为体系化逻辑链条。“法治”“治理”“现代化（之治）”在其中的表现十分明显，保持着延续和有机联系。2021 年，党的十九届六中全会的《公报》在总结全面深化改革开放和全面依法治国的现状时提出“国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高”，“党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强”；在社会建设上“社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”。党的二十大报告中重申“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”“全面推进国家各方面工作法治化”，所有这些都是对上述“治论”关键点的回应。
对习近平法治思想“治论”理念的解读，离不开对基本范畴的解释及其关系的解读，需关注三个一级概念“法治-治理-现代化（之治）”，这种“三元式”的解读理念的核心围绕“治”，解决“为什么是（法）治”“谁来（依法）治（理）”“治（理）什么”“为什么而治（理）”“治（理）到什么目标”“治（理）过程为何”“如何实现法治和治理的有效性”等问题，并由此衍生二级或三级概念。就现代化（之治）而言，法治和治理关乎方略和过程。现代化则是经由法治和治理达致的终极目标。基于此，首先需重点探讨的是“法治”和“治理”。
（一）围绕“法治”的新范畴
围绕法治，最重要的一级概念是“全面依法治国”，这是法治在中国的具体化战略。从时空关系来看，该概念的产生经历了2014年提出的“全面推进依法治国”，到2020年中央全面依法治国工作会议的“全面依法治国”再到党的二十大“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的强调，从宏观上确认和再次回应1999 年宪法修订以来的前期一级概念“依法治国”和“建设社会主义法治国家”。“全面依法治国”是习近平法治思想中的最基础范畴，回应了党在全面依法治国方面的主体性和承担重要宪法使命。直到2019 年党的十九届四中全会提出二级概念“宪法全面实施”。“宪法全面实施”是“全面依法治国”的核心工程。
在基础范畴中，与“全面依法治国”关联最紧密的新范畴是二级概念“中国特色社会主义法治道路”与“依宪执政”。“道路”关乎方向，聚焦于中国特色。中国特色社会主义法治道路无从可仿，须立足本国自身，具有明显的国别性和自足性，注重与德治、自治与智治的融合。这与全面依法治国的全面性关联紧密。而“依宪执政”是与“依宪治国”并列的提法，这两者是“全面依法治国”的首要任务。但在“依宪治国”的基础上进一步强调“依宪执政”，实际上是对“治国理政”内涵和外延在新时代的集中思考，是妥善处理宪法和党章关系的新指向，其最终的目标必然是完整的人民民主政治。
（二）围绕“治理”的新范畴
国家治理体系和治理能力现代化于2013年被正式提出并被作为“治理”领域的重要一级概念。围绕这一概念相继出现了社会治理、政党治理甚至全球治理等二级概念。在经济、政治、文化、社会、生态文明等“五位一体”的基础上，增加了党的建设方面的治理体系要求。一方面，国家治理体系和治理能力现代化与我们要建设的社会主义现代化强国目标相联系，是宪法提出的经济富强、政治民主、文化文明、社会和谐以及生态美丽的社会主义现代化国家；另一方面，新发展理念包括创新、协调、绿色、开放和共享等方面，分别解决发展动力、发展不平衡、人与自然的和谐发展、发展内外联动以及社会公平正义的问题。高质量发展、生态环境最严格保护、国家公园管理体制建构以及不以GDP作为地方经济社会发展考核指标的做法，都代表国家治理体系和治理能力现代化的发展方向。全球治理与人类命运共同体、涉外法治等概念相关联，是我国协调推进国内治理和国际治理、参与国际规则制定、推动全球治理变革的必然前提。
上述两方面的新范畴与不同级别概念对习近平法治思想的落子布点、连线成面至关重要。在此基础上，体系化的布局逐渐明晰，国家治理体系和中国特色社会主义法治体系的轮廓逐渐明朗。在习近平法治思想的“十一个坚持”中，前两个方面分别解决党对全面依法治国的领导和以人民为中心的“基础”问题，是一级概念的内生问题，关乎“法治”领导主体和“法治”践行主体；而中国特色社会主义法治道路与依宪治国、依宪执政都是解决法治的具体方向与策略问题，是二级概念中的最关键范畴；坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是“治论”理念的交叉地带，反映“良法善治”的核心；中国特色社会主义法治体系、“三依法”共同推进和“三法治”一体建设以及“新十六字方针”都是“法治论”的过程性二级概念，同时包含十多个三级概念。涉及“后三个坚持”中的“国内法治”“涉外法治”“法治工作队伍”“关键少数”等二级概念，也是“法治”中的专门概念，关乎“治理”依据和“治理”主体。
二
“治理”体系与“法治”体系的融会贯通
国家治理与治国理政，是在同一问题上的不同表达，具有明显的时代性和动态性。习近平总书记对“治国理政”的阐述，过程连续，呈现体系化的具体表征。其在2012 年11 月至2014 年6 月，提出有关“治国理政”的关键词主要包括中国特色社会主义、中国梦、全面深化改革、经济持续健康发展、法治中国、社会主义文化强国、社会事业和社会管理改革发展、生态文明、国防和军队现代化、一国两制、和平发展道路、新型大国关系、周边外交工作与发展中国家团结合作、积极参与多边事务、密切党同人民群众联系、反腐倡廉、提高党的领导水平等问题。在2017年10月至2020年1月，习近平总书记提及的关键词涵盖中国特色社会主义、坚持和加强党的全面领导、完善和发展国家制度和治理体系、坚持以人民为中心、全面建成小康社会、全面深化改革、形成全面开放新格局、防范化解风险、推动经济高质量发展、社会主义民主政治、中华文化新辉煌、改善民生水平、促进人与自然和谐共生、建成世界一流军队、港澳长期繁荣、中国特色大国外交、人类命运共同体、“一带一路”、党的自我革命等方面。而2022 年出版的《习近平谈治国理政》（第四卷）则涵盖了加快建设社会主义法治国家和完善全球治理在内的21个专题。对比不同时期治国理政的重点，会发现除了全面深化改革这种宏观战略之外，国家治理考量范围多元。根据对不同卷本的《习近平谈治国理政》文献与讲话梳理，也不难发现，治国理政的发展性决定了其范围的开放性，“治国理政”体系遂成为国家治理体系类型化的前端。从总体思路上来看，以“五位一体”治理为基础的国家治理和中国共产党对自身的治理表现明显。党的十八大以来，国家治理体系涉及的六方面（经济、政治、文化、社会、生态文明、党的建设）与中国特色社会主义法治体系的五个方面（形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系）形成多元化、多层级的映射关系，这种排列组合格局就是各领域“法治+治理”的综合体现，是习近平法治思想在新时代的法治变现和现实延伸。
（一）总体国家安全观指引下的国家综合治理
国家综合治理是各项事业治理的综合体，国家综合治理的目标集中表现于国家安全方面，对应的依据是国家安全（治理）法。从广义上理解，国家综合治理实际也包含党对自身的治理。中国共产党对国家各项事业的领导，实际上是为了更大程度实现国家安全及其背后的国家利益。国家安全事关国家的主权、核心利益与发展利益。国家综合治理在新时代有一条主线，即以总体国家安全观为指引的国家利益。总体国家安全观开辟了国家安全治理的新路径，蕴含着中国特色国家安全治理的价值理念、工作思路和机制路径。在政治治理方面，党的十八大以来通过的绝大多数宪法相关法涉及国家安全，如2015年7月修订的《国家安全法》、2020年的《香港特别行政区维护国家安全法》以及2021年的《反外国制裁法》和《陆地国界法》。《国家安全法》的修改落实总体国家安全观，将国家安全从原有的“国家政权、主权、统一和领土完整”扩至“政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全”，其后又增加“海外利益安全、生物安全、太空安全、极地安全、深海安全”等方面。该法第4 条明确规定，“建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”。在拓展上述安全领域的同时，行政法和经济法领域也有关涉国家安全立法配套出台。如2015 年12 月通过且于2018 年修正的《反恐怖主义法》，2017 年通过且于2018 年修正的《国家情报法》，2017 年通过的《核安全法》，2019年通过的《密码法》，2020年通过的《生物安全法》，经济法领域则包括2016年的《网络安全法》、2020年的《出口管制法》和2021年的《数据安全法》。。
总体国家安全观在不同部门法间形成一种立法精神的连通器。如《海南自由贸易港法》中规定，“国家在海南自由贸易港实施外商投资安全审查制度”，其审查的内容和要求与《外商投资法》第35 条第1 款的规定相同，即是否“影响或可能影响国家安全”。国家安全立法体系逐步形成，配合总体国家安全观的落实。正是由于《国家安全法》这部与宪法相关法的修改，带动一批涉及国家安全方面的立法的出台或修改，这种立法群体效应实际又对现行宪法有关“国家（的）安全”“祖国的安全”等相关概念形成无形修改的促成功能，对中国宪法变迁理论的适用形成一种独特进路。《国家安全法》在2015年修改时在总则和第二章“维护国家安全的任务”中都强调坚持中国共产党对国家安全工作的领导。这对2018 年宪法修改时在正文中加入“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”之规定也做了制度铺垫，是在国家综合治理中宪法相关法修改推进宪法修改的典型示例。
（二）“以人民为中心”的政治治理
政治治理首先要配合“以人民为中心”的根本立场，主要依据宪法相关法。党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一，决定了在政治上强调加强党的领导的同时，还必须注重党领导全国贯彻总体国家安全的终极目的——服务于人民利益，即如2015 年《国家安全法》第2 章第15 条之规定，“国家坚持中国共产党的领导，维护中国特色社会主义制度，发展社会主义民主政治，健全社会主义法治，强化权力运行制约和监督机制，保障人民当家作主的各项权利”。这也是阐明坚持党的领导与维护国家安全的终极目的。
社会主义现代化国家的政治目标主要是民主，政治治理必须要以“全过程人民民主”方式展开。2021 年3 月和2022 年3 月，全国人大分别修改了《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，同时在宪法程序上还配套修改了《全国人民代表大会议事规则》和《全国人民代表大会常委会议事规则》，这几部法律对涉及全国人大和地方人大“以人民为中心”开展相应工作做了明确规定，同时对各级人大代表的相应义务做了规定，在契合国家机构民主集中制的同时，对“全过程人民民主”在人大系统的展开作了全面部署，为政治治理民主的国家目标再添指针。为更好实现“以人民为中心”和“全过程人民民主”，还必须有相应的制度抓手。而这一抓手就是以国家监督和党内监督为整体的“5+9”式的监督体系的构建，回应保证政治民主的实现。其中的典型就是以“监察三法”为代表的监察监督的强化，作为政治属性明显的监察机关，不设立党委，其在监察工作中更好贯彻党的领导。而且这种治理基于纪委监委合署办公的思路，拓展了法治治理依据，从“国法+党规→国家和政党治理”，又过渡到确立“（大）公职人员”的范畴，甚至涉及对2018年通过的《监察法》第15条中“有关人员”的监察，即虽然不是国家公职人员但因为各种原因与监察事项密切相关的人员，形成对监察对象关涉人和事的监察全覆盖。2021年通过的《监察法实施条例》，其第43条明确了“履行人民代表大会职责的各级人民代表大会代表”“虽未列入党政机关人员编制，但在党政机关中从事公务的人员”等都属于《监察法》第15 条第6 项所称其他依法履行公职的人员，从法制上回应了之前对“非公务员的人大代表”“编外人员”等各类党政机关履职的特殊主体的监察难题，将这种监察的全覆盖真正覆盖到了行使公权力的所有人员。
政治治理的自然含义包括反腐败治理。围绕《监察法》及其衍生出的其他“监察两法”，即《公职人员政务处分法》和《监察官法》，又使《监察法》的施行变得更具有可操作性。我国的反腐败治理走上更为规范、强力的阶段。纪检监察工作针对的不仅是监察对象的主体全覆盖，更需要对监察对象的行为实行“相对的全覆盖”。《监察法》第1条直接提到“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。《监察法》对反腐败治理的指引功能，注重监察环节的完整性以及监察权限与监察程序的规范性，结合党内法规对党员日常生活的监督（如聊天式家访等），已经延伸到了公职人员和有关人员的日常行为领域，实现了“国家治理→社会治理→家庭治理”的延续。这种趋势也带动了相关立法的修改。从2021年10月通过的《家庭教育促进法》的第1 条立法目的来看，引导全社会注重家教、家风，是其特色内容，而该法第3条“弘扬中华民族优秀传统文化”，则与《监察法》第6条的“弘扬中华优秀传统文化”相契合，进一步实现了“《监察法》+《家庭教育促进法》→反腐败治理+家风治理”的目的，而之前《反家庭暴力法》的出台和《未成年人保护法》的修改也是出自同样目的。
（三）全面关注民生：“经济治理+社会治理”的统合
经济治理与社会治理实际上是对经济和社会的治理，从其治理依据来看，都不是仅仅依托于私法，而是兼具私法之治与公法之治的特性，讲究“法治上的共治”，从功能上已经逐渐打破公法私法分类的传统范式，而且私法功能的公法化也正成为一个宏观选项，“经济法+社会治理法”正成为该领域的主要依据。在《民法典》通过之前，2017 年通过的《民法总则》曾与《民法通则》并行，对国家治理和社会治理乃至家庭治理都起到过很重要的过渡作用。《民法典》正文中虽然没有像《监察法》那样直接谈及“国家治理体系和治理能力现代化”的立法目的，但在《关于〈中华人民共和国民法典（草案）〉的说明》（以下简称《说明》）中，“编纂民法典是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措”被专门提到。社会治理则是近年来涌现出的重要理论与实践问题，主要对应政府五大职能中的“社会管理”和“公共服务”。从主体看，社会治理应被表述为“社会（主体）治理（社会）”，其表述关键在于社会参与共治的问题。从行为内容上看，社会治理则是以解决阻滞公民社会权利实现的各种社会问题为使命，通过良善的治理准则和有效的公共服务供给，为公民提供生存和尊严所必需的公共产品。社会治理也同样依托《民法典》，很多具体的社会治理规则被进一步明确，如《说明》中提及的高空抛物治理规则的确立（第1240条）以及饲养动物守法和尊重社会公德（第1251条）的问题，而从家庭治理的角度看，《民法典》同样提到“家庭应当树立优良家风，弘扬家庭美德，重视家庭文明建设”。
经济治理和社会治理还可能共同依托其他一些相关经济法。2021 年通过的《乡村振兴促进法》是经济治理和社会治理统合的典型，“乡村治理”和“乡村社会治理”的表述与立法思路落实在该部法中得到系统体现。早在2017 年习近平总书记在中央农村工作会议上就提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径”。
除此之外，涉及经济治理和社会治理交叠的重要领域还在于对虚拟经济和相关要素的治理，对数据、个人信息的治理是当前数字经济发展面临的重大现实。2021 年通过的《数据安全法》中对“总体国家安全+安全治理”的明确，同年通过的《个人信息保护法》一方面明确“不得从事危害国家安全、公共利益的个人信息处理活动”，另一方面推动形成政府、企业、相关社会组织、公众共同参与个人信息保护的共治局面，处理个人信息采取对个人权益影响最小的方式，收集个人信息则应限于实现处理目的的最小范围。这里是个人权利、利益与国家权力交涉的重要场域，如用之得当则促进经济社会发展，治理失当则影响着社会管理和公共服务水平的提升，进而影响包括宏观调控、市场规制等其他政府职能的实现。随着社会信用在市场规制中作用的强化，社会信用立法及其治理支撑该领域社会治理功能的发挥，虽然目前国家统一立法尚未出台，但社会信用地方立法及监管对社会（信用）治理格局作用极大。
（四）对应社会主义核心价值观的文化治理
中华民族伟大复兴要以中华文化发展繁荣为条件，以建设文化强国为目标，以文化自信为基础，以文化领域的行政法和部分宪法相关法为治理依据，正在完成从具体文化管理向文化自信维护、价值观打造的层面过渡。文化治理在党的十八大以后也全面铺开，前文提到的“中华优秀传统文化”是其宏观表征，而社会公德和家风治理方面是其微观表现。如果从宪法层面来看，“社会主义核心价值观”是其根本指针。但“社会主义核心价值观”所包含的价值体系不限于文化领域。正如2014年2月24日习近平总书记在主持第十八届中央政治局第十三次集体学习时的讲话要点所指出的，核心价值观是“决定文化性质和方向的最深层次要素”，而“培育和弘扬社会主义核心价值观必须立足中华优秀传统文化”。2018年“社会主义核心价值观”被写入宪法。如前文所提及的“中国共产党领导”在宪法中的“再正文化”相若，“社会主义核心价值观”的入法在2018年之前就已开始。在2016年通过的《电影产业促进法》中，国家支持传播中华优秀文化、弘扬社会主义核心价值观的重大题材电影的创作、摄制等具体举措已经被提及，同时要求电影不得含有诋毁民族优秀文化传统等内容。相应立法内容还包括《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》对中华优秀传统文化、革命文化和社会主义先进文化的强调。
2018年4月，《英雄烈士保护法》被通过，其第3条专门规定，“英雄烈士事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现”。该法第25条还规定，英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。负责英雄烈士保护工作的部门和其他有关部门在履行职责过程中发现侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，需要检察机关提起诉讼的，应向检察机关报告。这就与2017 年《民事诉讼法》和《行政诉讼法》有关公益诉讼修改的规定形成了适用上的契合。《民法典》第185条专门规定，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应承担民事责任。这种事关文化公益和权利受公法诉讼到私法救济共同维护的文化治理体系，得以构建完整，对核心价值观和传统文化的维系至关重要。
（五）从最严格生态保护出发的生态治理
生态文明建设实际上是要融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程，新发展理念首倡绿色发展，通过改造原有环境行政法和经济法，依托总体国家安全观，倾向于自然资源依法统合管理和生态环境的综合维护，形成生态治理的独特部门，进而为环境法典的编纂奠定基础。2014 年《环境保护法》出台，被称为我国“史上最严”的环保法，保护优先原则被作为基本原则在该法第5条得以确立，重新摆正环境和发展的关系，从更宏观的维度理解就是发展和安全的关系。生态安全和资源安全都是我国总体国家安全的重要组成。2018年3月的党和国家机构改革，确立了生态环境部和自然资源部的重要职权和地位。2018年5月，习近平主席在全国生态环境保护大会上系统提出生态文明建设的“六项原则”，提出“谁来干、怎样干”的问题，其中以与自然关系为主线，以绿色为工具手段，以“两山论”为约束，以系统治理为空间，以制度改革和法治建设为保障，以全球环境改善为使命。这就从系统上更凸显了生态环境的治理思路。海南成为这一思路的典型范例。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区（海南）实施方案》，提出海南的生态文明领域治理体系和治理能力现代化方面走在全国前列的目标。2020 年《海南自由贸易港法》出台，“一票否决”和“终身追究”的机制让海南热带雨林国家公园乃至整个海南自由贸易港的生态保护都武装到了牙齿，海南热带雨林国家公园所涉及的9 个市县的考核不再以GDP 论成效。除了上述几项机制外，对负有责任的地方人民政府及负有环境监督管理职责的部门的主要责任人，一年内不得提拔使用或者转任重要职务，并依法予以处分。根据《公职人员政务处分法》第8 条第1 款第2 项和第19 条以及《中国共产党纪律处分条例》第10条，相当于分别受到了党内警告和政务记过的处分，但这种不得提拔或转任与处分并行。2022年4月，习近平总书记在海南考察时，又指出海南“生态立省”的思路，再次明确“两山论”的最新地域阐释。海南作为国家生态文明试验区，兼顾全面深化改革开放试验区的任务，其在建设中国特色自由贸易港过程中须完成高质量发展，这也成为习近平总书记所说的“新时代中国改革开放的示范”必须解决的问题。
（六）强化自我革命的政党治理
政党治理是党的十八大以来尤其是作为“四个全面”之一的“全面从严治党”提出以来的重点举措。“政党治理”主要着眼于“内治”或“自我治理”，依托于党规和国法的衔接协调，党内法规体系化是党内法规建设乃至党内建设的必然要求。“全面从严治党”实际上是对党权的治理，将权力装进制度的笼子，其实更注重将党权中的特殊决策权等置于受监督的位置。政党治理实际是要杜绝特权意识，注重党内民主的发挥。2016 年通过的《中国共产党党内监督条例》第3 条明确指出，党内监督没有禁区、没有例外。信任不能代替监督。党内监督注重把信任激励同严格监督结合起来，注意区分“四种形态”，将严管与厚爱结合起来，发挥党内监督“惩前毖后，治病救人”的传统政治优势，这又与一般政治监督结合起来。在2019年修订的《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）中，第3条明确了“权责一致，错责相当”和“集体决定，分清责任”的原则，将“严管”和“约束”又向前推进一步，注重区分责任的有无与轻重。其中又区分为主体责任、监督责任、领导责任，在领导责任层面上，又进一步分为全面领导责任、主要领导责任和重要领导责任。领导班子主要负责人和直接主管的班子成员及参与决策和工作的班子成员都要在职责范围内承担相应领导责任。从党政合署和决策责任的深化而言，该区分实际上是对“集体决定”“分清责任”这一原则的贯彻。2019 年9 月修订的《问责条例》第17 条和2019 年9 月1 日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》第38条第3款，都对集体决策时责任的减免作了明确规定。前者规定在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的，可不予问责或者免予问责；后者规定决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任。虽然两者在减免责任的情形与责任承担规定上并不完全一致，但从党政决策主体治理的角度而言，《问责条例》这部党规和《重大行政决策程序暂行条例》这部“国（家行政法）规”已经在此问题达成协调。
党规和国法在责任的具体承担上形成体系化合力，从2018年国家监察委员会发布的《公职人员政务处分暂行规定》到2020 年通过的《公职人员政务处分法》，政务处分的功能日益显现，其与党纪处分之间的衔接也成为党员公职人员尤其是党政领导干部治理的重点。《公职人员政务处分暂行规定》第8条明确，监察机关对公职人员中的中共党员给予政务处分，一般应与党纪处分的轻重程度相匹配。但关于这种规定只言及个别政务处分与党纪处分，比如受到撤销党内职务、留党察看处分的，应当依法给予其撤职等政务处分，而严重违反党纪、严重触犯刑律的公职人员必须依法开除公职。此外，这种处分的匹配更多的是与轻处分、重处分的档次相关联或对应，政务轻处分包括警告、记过、记大过、降级，与之匹配的党纪轻处分则包括警告、严重警告，“降级”政务处分主要表现为降低待遇等方面的要求。而前文撤职与开除这两种政务重处分，则对应党纪处分里的撤销党内职务、留党察看和开除党籍三种处分。其中比较典型的是“双撤”，而严重违反党规国法的行为必然涉及“第四种形态”的刑事责任惩处，在此之前需要解决不能“带着党籍蹲监狱”的问题，势必面临“双开”。“四种形态”的治理思路就此形成。从政党治理的监督、问责、组织处理或调整到党纪政务处分再到刑事责任追究，系统化的思路保证了政党治理不再落空，法治在这种治理中的“制度管人、制度管事”的思路表现明显。
从上述各项治理事项及其所依托的法治来看，国家治理体系与中国特色社会主义法治已经在更高层面上践行着体系化的互动。其中公法与私法的划分、各个部门法之间的划分，界限正在日渐模糊，而取而代之的以“治理”为主线的体系重构，正在刻画出“国家安全（治理）法”“社会治理法”“公职人员治理法”等多层面多领域的法律法规体系框架甚至国法党规体系框架，这种重构具有明显的解构意义，也是在对原有法律体系和法治体系的体系化升华，是走向“良法善治”的必经阶段。
三
“良法善治”对国家“治理”的回应与反馈
“良法善治”，是习近平法治思想在法治与治理方面的指导性目标理论。以良法促善治首要的要求是完备的法律规范体系。党的十八大以来，习近平总书记在不同场合所谈到的“科学立法、民主立法、依法立法”，则是保证“良法”的质量性标准，与宪法精神的落实相连；“重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，是“良法”的方向性标准，与立法的多元思路相关。“严格执法、公正司法、全民守法”，是促成“良法”实现的后续动力和保障性标准，与“善治”相契合。
（一）弘扬宪法精神与强化合宪性审查
坚持依法治国首先要坚持依宪治国，“良法”必须呼唤宪法功能的发挥。宪法层面对国家治理的回应是综合性的，具有精神上的最高统合性。自2012 年以来，习近平总书记在不同场合多次提及“弘扬宪法精神”的问题。2014 年第一个国家宪法日之时，习近平总书记就曾提出“大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法”。宪法精神是宪法规定的辅佑，是看不见的宪法内容。但在宪法的适应性上起着很关键的作用。依宪立法，不仅是要依宪法的规定来立法，更是要考虑宪法精神的功能。2018年社会主义核心价值观被写入宪法第23条第2款之时，相应的宪法精神就更明确地融于宪法的每一条之中。所谓的“依宪治国、依宪执政”和“全面贯彻实施宪法”，就变得更有价值判断和精神指引。宪法成为“良宪”，就等于有了合宪的判断标准，除了“富强、民主、文明、和谐”的国家（治理）层面的目标和“爱国、敬业、诚信、友善”等个人行动的目标，社会层面的“自由、平等、公正、法治”，蕴含了更丰富的宪法精神，也成为公民社会行动或权力如何面对权利的终极标准。有学者认为，“良宪之治”的标准，主要在于保障权利、制约权力。如果结合“自由、平等、公正、法治”来判断，恰恰是在解决权利保障与权力制约的根本问题及其关系定位。但不管是自由观还是平等观，也不同于西方社会传统意义上的“自由”和“平等”，从主体和身份上都作了符合中国语境的拓展，同时也对“平等”有了更实质意义的解读。2017年党的十九大确立合宪性审查，合宪性审查对宪法精神的维护也恰恰是从“自由”和“平等”入手。这一点从2018年开始的全国人大常委会法制工作委员会关于备案审查工作情况连续四年的报告均可看出。
“公正”价值最直接的联系就是“公正司法”，后者是“新十六字”方针的重要组成，其更全面的表述为“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。司法权作为国家判断权保护的不仅是权力行使的公正性，将司法权装进制度的笼子，也在客观上保护公民权利。主客观诉讼比重的制度需求更明确。这一点反映在2014年《行政诉讼法》的修改中，其客观诉讼功能也得到强化，法院正在从纠纷解决者的角色转向权力监督者。“法治”作为宪法价值，其强调的要求是多元的，但首先要求法律体系的法治化，强调宪法保留、法律保留、法律优先，这些原则的维系，实际上也出于制约权力的目的，对权利尤其是宪法权利开展更为体系化的上位法保护。总体来看，这种通过宪法对国家权力管理进一步法治化的做法，也是党的十八大以来中国共产党行宪能力的体现，是通过遵守宪法来科学管理国家权力的做法，是依宪治国、依宪执政的具体表现。
（二）现行有效法律的立法多元思路
相比2010 年中国特色社会主义法律体系形成时的229 部有效法律，至2023 年4 月，现行有效法律共计294部，增加了65部，增量重点集中在有关经济或社会事务的管理、政府行政以及其他国家权力的规范，且主要是集中解决人民对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾。其中2012 年党的十八大以来新通过或修订的法律共有71部，其中经济法25部、行政法23部、宪法相关法11部、社会法7部、民法商法2部、刑法2部、诉讼与非诉讼程序法1部。其中不同领域对经济和社会生活的回应角度不同，强调各领域的“新兴”立法，不单纯以数量计，如民法领域实现了法典化，而这一法典化趋势还将对行政法、环境法领域的行政基本法典、教育法典、环境法典的编纂起到重要的示范作用。刑法领域的《反有组织犯罪法》《反电信网络诈骗法》，属于“重点”领域立法，前者对于建立健全行业有组织犯罪预防和治理长效机制有重要推进作用，同时通过该法第4条所提及的“坚持专门工作与群众路线相结合，坚持专项治理与系统治理相结合，坚持与反腐败相结合，坚持与加强基层组织建设相结合”，也有利于我国扫黑除恶专项斗争的深入开展，再次回应了群众路线是党的生命线和根本工作路线这一重要论断。而从反腐败治理的角度看，诉讼法领域的《国际刑事司法协助法》有同样的制度功能，其在2018年10 月通过，在制度设计上与《监察法》第六章“反腐败国际合作”形成有序的“法法衔接”，强调“涉外”。该法第6 条基本解决了国家监委、最高法、最高检、公安部、国家安全部以及司法部的职权分工。同时也是对现行宪法第127 条第2 款“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约”法条精神的落实。
（三）在法治体系中强调法治监督和法治保障
如前所述，目前的法治监督体系较完备，以习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表的重要讲话为引导，以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调，促动“严格执法”和“公正司法”。就党内监督而言，则要把党委（党组）全面监督、纪委监委专责监督、党的工作部门职能监督、党的基层组织日常监督、党员民主监督等融合起来。从目前监督的种类来看，纪检监察监督和财会监督等代表新型监督的发展方向和态势，也会成为政党治理和国家治理尤其是反腐败治理的动态发生力量，也是实践“全民守法”的主战场。
从法治保障层面来看，习近平法治思想强调了全方位的各类保障。法治首先需要的是政治保障，其保障的是法治及其发展的性质和方向，其核心是坚持党的领导，坚持依法执政，处理好党和法律、党和法治的关系。其次，人财物的保障，尤其是法治工作队伍的人才供给，也成为自2015年以来国家法律职业资格考试的重点改革方向，并带动了2017年八部法律的修改。最后，从综合的“大保障”的角度来看，“关键少数”对法治的重视和落实是法治实施必不可少的因素，也是保证“严格执法”和“公正司法”的核心力量。
（四）多元层次“善治”布局
“善治”不是各领域平均发力，而是在法治建设的实际过程中，抓“重点”、找“新兴”、促“涉外”，集中发力，为下一步的各项治理提供契机，并将规则制定权控制住、整理好、发挥全。
1.全球“善治”
推动全球治理变革关系到人类命运共同体的构建，这是国际经济法治中的“新兴领域”，对我国当下来说，一方面是秉持共商共建共享的全球（经济）治理观，另一方面则关乎规则制定权的掺入。2021年9 月2 日，习近平主席在中国国际服务贸易交易全球服务贸易峰会致辞称要在全国推进实施跨境服务贸易负面清单。这一源于2013年上海自由贸易试验区的“负面清单”宝贵经验，即将被推广于全国。而在2021 年8 月26 日，我国的首张跨境服务贸易负面清单，在海南自由贸易港实施。而“跨境服务贸易清单”在全国的推广，实际上是在向全世界彰显中国进一步开放的决心，同时推动中国的服务贸易规则与国家高水平自由协定接轨，并为中国加入CPTPP（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership）和参与国际规则的话语权铺路。
之所以强调“负面清单”，国家的主要用意是在目前的自由贸易协定中能够进一步打开突破口，保证中国的商品和服务能够更顺利进入国际市场。2020 年11 月，RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership）得以签署，中国与其他14 个成员国合作的东亚自贸区建设成功启动，RCEP 要求各个发展中成员在服务贸易和投资领域在过渡期后由“正面清单”转为“负面清单”。这也是中国通过自身的制度实践倒逼区域国际经济规则朝着有利于自身发展的方向转变，是我国参与全球区域治理的成功范例。2021年11月，中国申请加入DEPA（Digital Economy Partnership Agreement），而根据DEPA的运行模块，其要求各国及时公布电子支付的法规，并要在成员国之间确保他们都符合必要的法规，允许数据跨边界自由流动。在目前创始成员国仅有3个的情况下，中国下一步对全球数字经济的治理规则的完善将会起到重要作用。
2.涉外“善治”
习近平总书记强调的“善治”与“涉外法治”的交叉地带是涉外“善治”，其可以有多种关注视角，主要问题就是整理出涉外的相关立法，并与国内法治形成统筹发展的格局。在“宪法相关法-刑法-行政法”等公法序列方面，涉外法治的体系相对完备，比如，从国家主权的角度判断，涉外的宪法相关法包括《外国中央银行财产司法强制措施豁免法》《反分裂国家法》《国家安全法》《反恐怖主义法》，而从“作为宪法具体化的行政法”而言，涉及国家安全或主权的涉外法律又包括《密码法》《国家情报法》《反间谍法》《网络安全法》《境外非政府组织境内活动管理法》《保守国家秘密法》《生物安全法》《数据安全法》。
如果采用对比的视角来看，在国防领域，宪法相关法还包括有《国防法》，而在行政法领域包括《国防动员法》《人民防空法》《军事设施保护法》，在经济法领域则包括《国防交通法》。而在“行政法-经济法-社会法”一线，相关涉外内容具有很大的相似性或相关性，尤其是在行政法与经济法领域表现明显。
在行政法的现行有效96 部法律中，有关涉外活动的法律包括《国境卫生检疫法》《海关法》《海警法》《海上交通安全法》《出境入境管理法》《海洋环境保护法》《测绘法》以及环境法律规范中的涉外规定等，而在现行有效的83 部经济法法律规范之中，具有规制涉外性质活动的法律则包括《对外贸易法》《外商投资法》和各类税法中的涉外规定（比较典型的如《进出口商品检验法》《动物防疫法》《民用航空法》等）。但从两类部门法涉及的相应法律来看，区别并不明显，如国境卫生检疫属于行政法领域，进出口商品检验和动物防疫则属于经济法领域。在资源管理涉外领域，行政法涵盖《海岛保护法》，经济法在资源涉外管理方面则包括《海域使用管理法》《港口法》《深海海底区域资源勘探开发法》《航道法》。
相比之下，私法领域的涉外表现有其特点。比如，在民法商法领域，最主要的涉外法律是《涉外民事法律关系适用法》，而商法中所包含的《海商法》与国际知识产权法都有相应的涉外因素，表现明显。
从程序法来讲，涉外程序法治的表现有其一定程度的共性，但亦有不同侧重，比如，在民事救济法领域，除了民事诉讼法中的涉外民事诉讼制度外，还包括海事诉讼特别程序法等海商或海事领域的特别诉讼程序的规定。对于行政法中的救济而言，行政诉讼第九章、行政复议第41 条、国家赔偿第40 条（内含第2 款对等原则）领域等也都有相应的涉外规定。另外，在监督法领域，监察法作为目前典型的宪法相关法，其中的“反腐败国际合作”就天然涉及《刑法》和《刑事诉讼法》《引渡法》《国际刑事司法协助法》等诉讼和非诉讼程序法的相关规定。
一些涉外法律中经常遇到的共性概念往往会成为法律重点关注或连接的对象，同时可能与宪法相关。如与作为宪法相关法的《外交特权与豁免条例》对应《驻外外交人员法》，而经济法在人员涉外方面的立法主要从经济活动角度来规制，如《台湾同胞投资保护法》。此外作为社会法领域的《归侨侨眷权益保护法》也具有类似性质。上述多数立法在2012到2022年近十年的时间里，都已经或正在接受修改审议，而这种修改正是在体系化的背景之下，经由宪法精神的统合和指导，逐渐成为“科学立法”“依法立法”的重要表征。
3.突发事件应对“善治”
对于基层社会治理来说，“重点”问题还是在于突发事件应对，2022年立法工作计划包含《突发事件应对法》的修改和《突发公共卫生事件应对法（草案）》的初次审议。而突发事件应对的关键点，实际上是如何将基层组织的功能发挥完整。对突发事件应对中的“善治”不可忽视政府治理与社会治理联动，其既包括政府治理与社区参与治理的联动，也包括政府治理与其他社会力量的合作，实际上就是协同治理的问题。协同治理就是政府与非政府机构之间互动的合作治理模式，即社会力量利用机制。一方面，社区治理能在政府重大突发应对管理中发挥独特作用，比较典型的还是重大突发公共卫生事件的应对。2020年2月，习近平总书记在北京调研疫情防控时强调，社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。
除社区外，其他社会力量在我国政府处置重大突发公共事件中也发挥着不可忽视的作用。在2022 年1 月《突发事件应对管理法》草案的第6 条和第43 条，也都明确了社会组织和志愿者依法有序参与突发事件应对以及根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。对于一些技术性较强的工作，一些地方也在立法中鼓励和肯定了社会力量参与专业基础设施建设以及通过系统面向他人提供技术服务。对于社会力量参与重大突发事件应对也应给予常态化的支持和肯定态度，保证社会力量有渠道、有可能参与到重大突发事件的应对过程。
结
语
现代化之治作为我国未来“第二个一百年”的重要奋斗目标，关乎整个国家的发展走向。但究其根本，还是在于“良法（治）善治（理）”，现代化的国家首先需要现代化的法制，现代化的法制提供完备的法律规范体系，同时为国家治理体系和治理能力现代化提供制度依托和合法性保障，最终又成为中国特色社会主义法治体系的组成部分。构建现代化的中国法治，其中又包含着法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，涵盖“五位一体”的全面，以应对中华民族伟大复兴战略全局。而面对百年未有之大变局，既要有参与全球治理和涉外法治的“外治”之雄心，也要有“从严治党”和基层治理的“内治”的决心和耐心，伴随着依宪治国、依宪执政的深入，依法治国、依法执政、依法行政都渐入佳境，习近平法治思想“治论”理念中的“法治”“治理”“现代化”也将形成灵活多元的组合模式，而我国法治建设的水平也会随之再上新高。
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关
注
我
们
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