探讨｜从监督检查到监督评价：激发代理机构内驱力成新政落脚点
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中国招标
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文/高荣月
自5月中旬财政部发布《关于2021年开展全国政府采购代理机构监督评价工作的通知》（以下简称《通知》）以来，各地纷纷启动相关工作。据《中国招标》记者不完全统计，根据《通知》要求，目前北京、上海、天津、重庆、山东、辽宁、内蒙古、青海、四川、浙江、云南、贵州、新疆建设兵团等地区和单位陆续发布了具体的实施方案，制定了年度代理机构监督评价“分步走”工作计划。
业界专家认为，《通知》将重点聚焦于监督检查与自愿评价相结合的代理机构管理新模式，意在激发代理机构自我监督评价的内在驱动力，进一步推动代理机构专业化，优化代理市场营商环境。这种新模式将给代理机构和监管部门带来哪些影响？实际操作中，又将遇到哪些困难？
评价指标体系：专业化能力分值权重凸显
根据《通知》，本次采取随机抽取方式对代理机构2020年执业情况进行监督检查，《2021年全国政府采购代理机构评价指标体系》（以下简称《评价指标体系》）主要包括企业基本情况、业绩与人员情况、管理情况、失信与处理处罚情况4个一级指标以及11个二级指标，并根据业人员数量、业绩等因素，按照成长型、综合型两类进行分别评价。
以综合型评价体系为例，综合型是指从业人数在50人以上的代理机构，其指标系统共有30项内容，分为企业基本情况、业绩与人员情况、企业管理情况、失信与处理处罚情况四部分。企业管理情况占比40%，其中执行情况权重35分；其次是业绩与人员情况占比30%，其中人员及培训情况权重20分；失信与处理处罚情况占比20%，其中处理处罚事项权重16分。由此观之，代理机构从业人员的专业性成为本次综合型评价的重点内容。
河北省财政厅政府采购处顾萍萍认为，此次监督评价指标比较全面、完整，且具有很强的侧重性，特别是在代理机构的人员、处罚情况和业绩三个方面。这是政府采购代理机构资格认定行政许可取消后，对鱼龙混杂的代理市场开展的一次全新划分，那些具有一定专业性、综合能力强、依法依规代理的机构，很有可能会主动申请评价并脱颖而出。
中部某省财政厅政府采购监管处负责人也持类似观点。2018年3月起施行的《政府采购代理机构管理暂行办法》明确，代理机构实行名录登记管理。自此，代理机构面临着更激烈的市场竞争，财政部此次发布《通知》更加注重代理机构从业人员业务培训分值和处理处罚事项，目的是解决从业人员专业化水平不高的现实问题。
代理机构培训情况：培训主体、培训内容有待进一步明确
与上述受访者的观点略有不同，部分受访者认为评价分值设置尚不够明确，代理机构培训情况就是比较典型的例子。
某地政府采购中心副主任指出，依据《评价指标体系》的规定，代理机构人员及培训情况20分，包括内部培训和外部培训。但在实际操作中，培训主体和培训内容是很难界定的。就培训主体而言，什么样的培训主体具有权威性、什么样的培训主体是能够加分的、培训频率与分值之间存在怎样的关系，会不会引发代理机构临时组建培训班加盖临时章谋取计分的情况……这些都将影响评价的公平性；就培训内容而言，很难界定是招标采购业务方面的培训，还是某个专业领域的培训，比如，负责代理食品安全或卫生防疫等项目的采购人员是否需要参加食品安全或卫生防疫方面的相关从业培训？如果培训内容不明确，评分很难落地。
“代理机构培训应当是基于代理机构内部发展需求的，培训包括职业层面和专业层面两方面。职业层面主要是招标采购程序的合规合法，专业层面主要是采购标的所属专业领域的专门知识和评价能力。从代理机构角度出发，《评价指标体系》所称的培训应当更准确地理解为职业技能培训，由于代理机构受委托的项目类型很多，如果要求代理机构每个从业人员都具备各个行业的专门知识评价能力，这似乎很不现实。”海南菲迪克招标咨询有限公司技术总监彭时明提出了自己的观点。他认为，代理机构应当把重点放在自己擅长并且形成专长的代理领域，在熟悉招标采购程序及法律法规等职业技能的基础上，准确、完整、合理地编制采购文件或采购需求。同时，也要善于查阅资料、学习借鉴、从实践中积累经验，持续提升自身对某个专业领域的专门知识与合同条件的把控能力。总之，《评价指标体系》应当基于代理机构自身的内部需求，而不是迫于检查或评价的外部需求，否则就陷入舍本逐末的困境。
内蒙古凌云企业管理咨询有限公司总经理宗丽则表示，目前代理机构入行门槛比较低，以前有招标师、相关从业资质或是从事多年的采购师等要求，从业人员的资历和经验比较丰富，但随着市场化竞争日益突出，代理机构从业人员生存压力加大，在编制招标文件时，通常情况下会依据以往的合同，甚至上网查查相关资料应付了事。因此，从整个行业看，从业人员的专业能力是下降的，加强代理机构业务培训极有必要。目前，内蒙古自治区财政厅对代理机构的专业培训十分看重，也鼓励代理机构接受外部培训，通过学习提升业务能力。
新增自评等环节：激发代理机构内驱力，加快代理市场诚信体系建设
综合各地监督评价进展，大多从6月初到10月底进行。根据《通知》，本次监督评价工作采取书面审查、实地考察等多种形式相结合的方式，分为五大阶段，即材料报送阶段（2021年6月1日至6月15日）、书面审查阶段（2021年6月16日至7月15日）、现场监督评价阶段（2021年7月16日至7月30日）、处理处罚阶段（2021年8月2日至9月30日）及汇总报告阶段（2021年10月8日至10月22日）。具体步骤为由各级财政部门随机抽取代理机构名单——代理机构形成自查报告——代理机构自评——财政部门监督评价工作组审查书面资料——编制工作底稿或评价底稿——确认工作底稿或评价底稿——对发现的违法行为进行延伸检查——汇总处罚信息——形成本级监督评价工作报告——财政部汇总全国监督评价工作报告。
针对时间阶段的划分情况，上述中部某省财政厅政府采购监管处负责人表示，相比之前的代理机构监督检查，今年的亮点在于代理机构自愿参加评价，在自查报告环节后增加自评报告环节，并相应增加了工作底稿和评价底稿，这将进一步激发代理机构自我监督和评价能力，有利于净化代理市场的营商环境，加快代理机构诚信体系建设。宗丽也表示，由代理机构监督检查到自愿评价，其本质是财政部门越来越重视代理机构内部驱动力为主的信用体系建设。
“本次监督检查与评价是同时进行的，《通知》规定‘本次采用被检查单位自愿参加评价，其他单位申请参加的模式开展工作……抽取比率不得低于本地区代理机构总数的25%’，刚开始我们比较疑惑，自愿接受监督评价的代理机构是仅限于所抽取的25%的代理机构，还是包括其他没有被抽中的代理机构？针对该问题，我们向财政部咨询后得知，参加自愿评价的代理机构应既包括被抽取检查的代理机构，也包括没有被抽取检查的代理机构，而且只要是自愿参加评价的，财政部门均应按规定执行相关程序。”东部某省财政厅政府采购处相关工作人员告诉记者。他还提出，实践中，某些地区的代理机构数量高达2000多家，如果每家代理机构都主动参加评价，那么财政部门的工作量将会是巨大的，执行起来也将非常困难。对此，如何做好预案，是各级各地财政部门要重点解决的。
彭时明则进一步指出，对代理机构的监督检查与评价应着眼于客观，要动态化而不要僵化固化，不要把评价异化为标签化。随着政府采购电子化的发展，可以利用技术手段实现对代理机构执业痕迹和过往业绩等数据的公开发布，用透明的数据接受社会、行业的监督与评价。
（责编：戎素梅）
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