两会在即，请支持全国政协委员朱律师的提案：建议对卖淫嫖娼强制收教进行合宪性审查
全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫
这将是全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫第四次在全国两会上将“矛头”对准收容教育制度。
“收容教育”，是针对卖淫、嫖娼人员进行的行政强制措施。被收容教育者，将面临6个月到2年的“法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗”。
“收容教育制度跟劳教相似，都是由行政权而不是司法权长时间剥夺公民的人身自由。”朱征夫向南都记者表示：劳动教养已经废除了，收容教育制度的废止“刻不容缓”。
南都记者独家获悉，作为连任的全国政协委员，朱征夫今年准备的一份提案，便是请求对收容教育制度是否符合《宪法》和《立法法》的规定进行审查。他认为，收容教育制度的设置不仅超越立法权限，还明显与《行政处罚法》规定相抵触，更与废除劳动教养制度所体现的法治精神不符。
去年，党的十九大明确提出：加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。朱征夫期望，在此背景下的建言，能够撬动对收容教育制度的合宪性审查。
《卖淫嫖娼人员收容教育办法》超越立法权限
2014年，演员黄海波曾因嫖娼被收容教育半年引发社会关注。近年来，已有不少律师、学者指出该制度既不合法、也不合理，呼吁废除。
收容教育制度的确立，要回溯到上世纪90年代。1991年，《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《严禁卖淫嫖娼决定》）中规定，对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。1993年，国务院颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《收容教育办法》），对收容教育制度做出具体规定。该办法由《关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条授权国务院制定。
朱征夫对南都记者表示，收容教育制度的设立超越了立法权限，也不符合《宪法》确立的法制统一原则。
现行《宪法》规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”。
朱征夫认为，《宪法》确立的上述法治要求体现在《立法法》当中。《立法法》第八条规定：“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”，只能制定法律。第九条规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。
也就是说，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。
因此，朱征夫提出，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》本身及其对国务院的立法授权不符合《立法法》的上述规定。国务院制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中有关限制人身自由的内容也超越了《立法法》规定的国务院的立法权限。
此外，《宪法》第五条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。
朱征夫认为，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》与《行政处罚法》和《刑法》相互“打架”，收容教育制度违背了《宪法》确立的上述法制统一原则。
具体而言，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》将公安机关作出的收容教育的决定作为一种行政处罚，但该种行政处罚并没有明确包括在《行政处罚法》第八条列举的行政处罚的种类之中。《行政处罚法》第九条更加明确规定：法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。可见，收容教育制度明显与《行政处罚法》的规定相抵触。
此外，朱征夫认为，收容教育制度也与我国《刑法》确立的刑罚秩序相冲突。刑法对轻微刑事犯罪的处罚，有两年以下有期徒刑，六个月以下的拘役，不予关押的管制，还有定罪免刑的规定。收容教育针对的卖淫嫖娼行为是行政违法行为，并不是犯罪行为，却可以限制人生自由六个月到两年，其限制人身自由的期限比对犯罪行为的处罚还长。
缺乏救济手段给权力寻租留下空间
2013年12月28日，全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定。三个月后，在2014年全国两会期间，朱征夫提交提案，呼吁废除收容教育制度。
“收容教育制度与劳动教养制度在性质上类似：立法依据不足；由公安机关以行政处罚方式长时间限制公民人身自由；司法救济因程序后置而难以发挥作用；与其它法律不相容；等等。因此，收容教育制度的继续存在，与废除劳动教养制度所体现的法律精神不符。”朱征夫表示。
2013年，广州中级人民法院曾公布了一例男子嫖娼不服收容教育处罚状告警方，二审判决警方败诉的典型案例。该案中男子潘某嫖娼被公安机关抓获，后被要求收容教育，潘某不服将公安机关告上法庭，广州中院在二审中认为，警方没有证据证明潘某存在多次嫖娼的恶习，公安机关收容教育决定证据不足应撤销。
“如果被收教，你可以申请行政诉讼和行政复议，但毕竟行政处罚已经生效和执行，人已经关进去了，怎么申请？”朱征夫告诉南都记者，有少部分人曾在收容教育期后提起诉讼，“名义上要一个说法”，但被剥夺人身自由已成为既成事实。而这项制度会对当事人产生一系列后果，包括演艺界的禁止市场准入，“哪一个公司愿意在用人时招来这种争议”？
朱征夫强调，涉及到长时间剥夺公民人身自由，处罚生效前可以不经审判程序，没有律师辩护，没有回避，没有举证质证，这到底符不符合程序正义，值得探讨。
2014年，中国政法大学教授江平、应松年，全国律协刑事专业委员会主任田文昌等40余位法学学者、律师联名建议全国人大常委会废止收容教育制度。
他们在建议书中也提到，收容教育制度与我国宪法、立法法等基本法律不协调；收容教育制度已不符合我国目前的社会发展形势；收容教育手段的严厉性与规定的性质明显不符。
此外，收容教育制度及运用对社会公平正义造成严重冲击，《收容教育办法》对收容教育的规定简单、粗疏，且存在漏洞。对应当收容教育的对象界定模糊，导致适用上的混乱。由地方制定的标准各种各样，缺乏内在一致性；6个月至2年的处置空间，赋予执法机关过大的裁量权，必然给权力寻租留下了空间，会出现随意执法或者选择性执法。
“恶法”废止需通过公开、稳定、持续的合宪性审查机制
2014年，有关部门曾与朱征夫就其提案进行专门讨论，但没有做出同意废除的答复。其后，朱征夫曾在文章中审慎地写道，废除收容教育制度，还有很长的路要走。
朱征夫认为，此前，一项“恶法”的废止，存在“偶然性”，尚缺乏公开、稳定、长效机制。
他解释说，以收容遣送制度废止为例，“发生了重大事件，持续发酵后，中央才下决心废除。”也就是在这一年，朱征夫开始呼吁废除劳动教养制度，但相关提案和建议也未纳入合宪性审查程序。经过10年时间，在中央的抉择、社会共识的形成以及媒体支持下，共同促使全国人大常委会废止了劳动教养制度。
“而相较于劳动教养，收容教育制度的废止可能面临更多困难。”朱征夫此前分析：收容教育涉及的人员范围较小，由于种种原因，这个群体更多地对所遭受的收容教育选择了沉默和隐忍；而且，收容教育虽然针对不特定的人，却被许多人认为与自己无关，也不大可能因为个案发酵社会关注，推动制度终结。“收容教育制度的废除，只能依靠个人权利意识的觉醒和法治的进步。”
而今年，朱征夫则看到了新的“契机”。
朱征夫告诉南都记者，他曾在2014年、2016年、2017年两会期间，持续呼吁废除收容教育制度。今年，他再度就此撰写提案，变化在于，除了陈述对于收容教育制度不合理之处外，他还请求对收容教育制度是否符合《宪法》和《立法法》的规定进行审查。
在提案开头，朱征夫写道：《宪法》是国家根本大法，是治国安邦的总章程。《立法法》是规范立法行为的宪法相关法和国家基本法。《宪法》第五条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。十九大报告明确提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。
他认为，这为建立符合中国国情的合宪性审查制度指明了方向。
“如果有了合宪性审查机制，那么如果制度不合理，侵犯了人身自由和其他合法权利，有关部门可以启动审查。对违宪文件的废止，就会由偶然转为必然。”朱征夫说。
来源：南方都市报