林峰：全域旅游架构下的景区体制改革建议
全域旅游发展要打破“全”的概念，着眼于市场要素的配置，有的放矢，破“全”、立“逻辑”、找“抓手”、达“目标”，并将全域旅游发展架构总结为“三网、两+、五层次”。
全域旅游发展要打破“全”的概念，着眼于市场要素的配置，有的放矢，破“全”、立“逻辑”、找“抓手”、达“目标”，并将全域旅游发展架构总结为“三网、两+、五层次”。
近日在山西省旅游景区体制机制改革创新工作座谈会上，笔者受邀出席并对景区改革建言献策，指出景区体制改革是旅游体制改革的核心点。本身不赚钱的景区，如何通过体制机制改革创新成为炙手可热的香饽饽，笔者从全域旅游思路、捍卫文物保护、找准四立足点、把握三七架构等方面阐述具体实施建议。
一、指导思路：景区体制机制改革要遵循“全域旅游”理念
国家旅游局李金早局长指出大众旅游时代，我国旅游业发展应瞄准“九大转变”目标，由景点旅游模式向全域旅游模式转变，并进行了全面解释。从单一景点景区建设管理到综合目的地统筹发展转变；从门票经济向产业经济转变；从封闭的旅游自循环向开放的“旅游+”融合发展方式转变；从旅游企业单打独享到社会共建共享转变；从景点景区围墙内的“民团式”治安管理、社会管理向全域旅游依法治理转变；从部门行为向党政统筹推进转变。我们认为景区改制首先要以全域旅游为指导思路。
全域旅游观：“三网、两+、五层次”的全域旅游架构。我们认为全域旅游发展要打破“全”的概念，着眼于市场要素的配置，有的放矢，破“全”、立“逻辑”、找“抓手”、达“目标”，并将全域旅游发展架构总结为“三网、两+、五层次”。
1、“三网”，即旅游交通网、旅游公共服务网、智慧旅游网。
旅游景区作为全域旅游发展的基础，更是引爆市场的核心，旅游交通、旅游公共服务、智慧旅游三个网的发展，构成了景区全域化发展的一个结构。三网都是基础服务设施，需要政府投资，需要开发型金融支持结构。贵州省遵义有个项目，一家名为交旅投的公司，基于某条河修建了一条一百多公里大道，该公路为政府贷款建设，建完无法盈利。我们为其提出交通投资带动旅游景区结合的思路，用交通促旅游，让旅游交通成为城市下一步发展的关键点。大量的基础设施投资，包括厕所投资、驿站投资、自驾投资等都是全域旅游思路下的旅游带动结构，都应该评估到景区价值中。
2、“两+”即旅游+、互联网+。
全域旅游不是就景点做景点，也不是就传统旅游做传统旅游，而是融合水利、农业、工业、文化等，像山西就是以做文化旅游为主。以绿维现在做的一个生态旅游项目为例，四川某县有个水库面积1.2万亩，是该县唯一的水源地。项目要求把周边1.2万居民迁出，保护水源、退耕还林200米。这个项目需花费2-10亿元，申请生态资金。我们通过与政府沟通，提出了几点建议：首先，1.2万居民的安置小区直接建成5A级景区；其次，由于该县是银杏大县，建议把退耕还林的200米区域全部变成银杏林，打造银杏湖，同样也是5A景区，然后在银杏林中间建设道路和景点。用政府的生态扶持资金直接打造5A景区，只需要很小的商业化资本就能撬动旅游发展结构。绿水青山要变为金山银山，需要金点子、需要创意、需要商业逻辑，这就是典型的“旅游+”结构，用“旅游+”包装项目，用互联网刺激和提升项目。
3、“五层次”即景区、乡村、综合体、小镇、城市五个层次。
全域旅游不仅仅是景区景点全域化，景区、乡村、综合体、小镇到城市，这五个层面都涉及到旅游发展结构。景区景点是核心和起点，要结合乡村、结合综合体、结合小镇、结合城市，形成全域旅游的发展架构。如果不能将这四方面结合，就景点做景点，那景点始终只是一个内核，它不能形成发展结构。五种架构相互融合，共同作用，互相支撑，才能形成全域旅游的良性发展。
二、前提：景区体制机制改革要处理好文物保护开发
针对山西旅游资源的特点，我们认为景区景点体制改革的前提是要坚决遵守《文物保护法》，坚决保护生态，满足风景名胜区条例的基本要求。文物保护机构及职责不能减，只能加；文物保护的范围内，不能开发，只能保护性利用；文物景点的门票收入，全部用于文物保护相关经费不能变。
以壶口景区为例，它的核心保护区面积不大，延伸区有较大发展空间。我们建议：第一、核心区不动；第二、原有门票不变的情况下附加、增加未来提升的门票价值；第三、发展休闲度假多业态；第四、拓展范围形成新的开发结构。如不在壶口核心保护区内搞开发，主要是通过扩展外围空间做衍生开发和产业链衍生开发，可以结合周边乡村城镇发展结构，跳出壶口瀑布景点核心区，跳出风景名胜区核心区，形成壶口瀑布特色小镇、形成壶口黄河文化旅游区，获得投资商青睐，找到收益模式。
另外，成立旅游管委会，市场化利用及景区营销，外围扩展旅游开发经营等，不由保护机构来操作，旅游管委会和旅游运营机构要和保护机构分离，这样职责上相对简单清晰。
全域旅游不是向门票要经济，不是向景点要经济，而是由此衍生出旅游经济发展架构。文物景点的收入原则上还是按照文物法的规定用于保护。此外，应该设大景区结构、形成大门票、开发交通及其它收益方式，从而形成对文物景区的拓展式发展。
三、立足点：景区体制机制改革的立足点
以景区提质升级为核心目标，立足存量，做大增量；立足资源，做大产品，推动产业发展；立足景区改制，带动区域经济转型突破，带动特色小镇建设和全域旅游发展。具体归为四点：
（一）立足存量，做大增量。目前山西旅游发展基础整体比较薄弱，存量很低，但是增量可以做大。
（二）立足资源，做好产品。让投资商看到产品的轮廓和产品的未来，对盈利有信心。
（三）立足景区，整合区域。这条最重要。一个5A景区可以带动一个城市，一个4A景区可以带动一个小镇，只要是能够达到30万以上游客量的区域，都有带动区域经济的能力，这个带动结构是景区扩张发展的关键。所以，景区的机制放开，让外围带动、提拉景区，即使景区不赚钱，但是周边有一系列延伸性收益结构也能形成价值。
（四）立足观光，突破休闲。
四、景区体制机制改革的“三七”架构
即“三个字，七个架构”。
“三个字”——“扩”、“管”、“营”，即扩大、管理、经营。
（一） “扩”有两个架构
1、首先是扩大范围。做景区改制首先要有景区概念性的规划，秉承设计思路、文化秉承设计，才好进行改制。“一景区一政策”非常正确，城市景区匹配城市周边结构，乡村景区匹配乡村结构，城镇结构匹配特色小镇。用产业园区的方法抓旅游，让每一个景区，都成为一个引擎，带动一个片区发展；整合散、小、乱的局面，整合景区周边乡村、小镇资源，提供片区开发空间。
2、其次是扩大结构。借力景区改制，整合区域多种旅游产业的资源与要素，打造旅游综合配套基础，从而形成旅游目的地的支持系统，构建多业态休闲度假系统，形成旅游综合开发的抓手。
（二）“管”共分成三个架构
1、具有县级行政权的管委会。跨多个建制镇的大型景区，带动力大，辐射强，资源点很多，景区与建制镇及村庄结合紧密，建议形成独立的行政建制或准县级行政权的派出机构，强力推进目的地旅游区域综合发展；打造5A景区、省级国家级度假区、特色小镇等综合区域发展结合。山西省149家景区改制是分层次的，有小寺庙有大景区，大景区原则上可以做县级机构甚至是副地市级机构来做管理。
2、景镇一体化管委会。对于主要的一个镇内，中等规模自然景区、古村古镇古城景区，应该打造景区与建设特色小镇结合，形成景区发展带动城镇化及美丽乡村的作用。
3、文保景区一体化管委会。文物保护单位面积较小，难以扩大或暂时没有规划出区域带动结构，依托文物管理机构，转型文保+景区管理。
（三）“营”分为两个架构
首先是开发建设的营，称之为投融资运营；第二个“营”是经营运作的“营”，即营销、管理、运营。这两个“营”差异很大。如果把旅游分成四个角色，即投资商、开发商、运营商和服务商。很多金融机构都是投资商，为纯财务投资，不懂开发；开发商要做规划设计、最后落地建造实施；运营商做营销、整合，形成复合化结构；服务商组织大量的营销活动等。
1、投融资运营。导入投资人主要是导入投融资结构的合作开发商，同时我们希望它既是开发商又是运营商。但这种综合类型的开发运营商，如华侨城、港中旅等机构在全国不超过30家，要价很高。所以绿维文旅参与的河北省旅游投融资大会目的就是整合全要素招商。
投融资的导入实际上是掌控资产余价值。陕西旅游资源除了晋中一批景区有对价能力，其它地区如吕梁根本没有对价的权利和能力。但是吕梁是扶贫区、红色区，这是它的优势。政府的转移支付链巨大，可以通过基础设施开发机构，形成政府长期资金导入开发旅游的支持结构。
因此，形成政府主导的区域旅游控制能力，建设旅游基础设施、旅游公共服务设施，控制景区形成与社会资本对接的景区现金流基础，推进资产增值与资本上市目标。全域旅游是政府的有效抓手，由于政府导入了长期开发性计划投入，会吸引大量民营资金进入。
2、景区运营。景区运营可以轻资产运营，可以重资产运营，可以使用轻资产运营团队与重资产合作的方式，可以导入多层次的运营结构，因此运营结构的把控也是可以分层次的。比如电瓶车运营、索道运营、演绎运营，商家运营、酒店运营、餐饮运营等多样化，政府在景区改制上要把控主动权、把控资本、把控资源。
五、景区体制机制改革的实施建议
（一）先引智后引资。用智慧吸引资本，包括投融资包装、投融资规划设计，再导入资本对接，最后有效实现。
（二）样点式，即试点推广模式。景区的大改革也是大的试点，能不能快速做几个小型试点？比如一个地市的试点选出三五个项目，通过专业的包装水平使改制到位。
（三）制定更细的导则。简要分为大、中、小、文化型、自然型和不同的属性、以及不同的资源结构、资本结构，以及涉及到保护的复杂性几个要素，大概六个维度来分类，制定导则，形成基本的准则和遵循的方向。
本文来自绿维创景公众号，已获授权。
作者：林峰，经济学博士，资深规划设计与文旅产业运营专家，旅游投行领军人物，绿维文旅控股集团董事长，北京绿维创景规划设计院院长。
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马牧青简介
北京绿维创景规划设计院总策划师；
北京青蓝文旅规划设计院院长；
文化学人，旅游学者，乡村旅居倡导者，市场“倒行逆施”法和旅游规划“四点论”首倡者；
旅游规划理念：立足资源，对接市场，演绎文化，爆制创意
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