国家公园：习近平提出“三大理念”

【牧青按语】

7月19日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议，会议指出：“建立国家公园体制，要在总结试点经验基础上，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念”。这显然遵循了世界上国家公园体制的一般性原则，具有战略性、生态性和深远性意义。

把资源留给下一代，永续利用

国家公园发源于美国，它与自然保护区的内涵不完全相同，既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区。同时，强调统筹保护、教育、游憩和富民多种功能，亦即在保护的前提下，满足人们探索自然、观赏美景、认知历史文化、体验生态环境的需求，促进当地社会经济发展，使社区受益，实现环境保护与资源开发的协调互补与良性互动。

作为美国最宝贵的历史遗产之一，国家公园成为美国人的公共财产，并得到有效的管理和永续利用。国家公园管理局的责任是通过管理这些区域，为公众提供欣赏机会，并且保证以“不损害下一代人欣赏”的方式对资源进行利用。国家公园创建的最高原则就是：把资源留给下一代，永续利用。

留下的只有脚印，带走的只有照片

我国提出的“坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性”的国家公园理念”，显然是借鉴了美国国家公园的创建模式。创建国家公园的目的其实是一种生态旅游。生态旅游是在一定自然地域中进行的有责任的旅游行为，是一种“回归大自然旅游”和“绿色旅游”，为享受和欣赏历史的和现存的自然文化景观，这种行为应该在不干扰自然地域、保护生态环境、降低旅游的负面影响和为当地人口提供有益的社会和经济活动的情况下进行。

在这一宗旨下实施的生态旅游规划，当然也是一种负责任的行为，为此，我们从“人与自然高度和谐”这一理念出发，以“留下的只有脚印，带走的只有照片”为规划终极目的，极力避免大兴土木等有损自然景观的做法，旅游交通以步行为主，旅游接待设施小巧，尽量掩影在树丛中，住宿多为帐蓬露营，等等，以让游客在旅游体验中增强环境意识，使生态旅游区成为提高人们环境意识的天然大课堂。

这一规划思路，既促进了自然生态系统的良性循环，又规避了生态保护与经济效益之间的矛盾，还使游客在心情愉悦中受到了环境伦理的教化，真正达到了生态旅游的目的。

        7月19日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议，会议指出：“建立国家公园体制，要在总结试点经验基础上，坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念”。

        国家公园是国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。党的十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”后，经过3年多的试点探索，我国的国家公园建设开始后发赶超。

一、生态保护第一

　　国家公园的建设是建设生态文明的重要组成部分。始终坚持“生态保护第一”的理念，是生态文明建设的核心宗旨，也是建立国家公园体制的宗旨。

　　保护优先。国家公园区域内的资源和生态系统通常是具有国家或国际意义的景观、生态系统及生物多样性资源，这些自然资源是经过千百年、甚至千万年的沧桑变迁形成的，是中华民族的宝贵财富，一旦遭到破坏将造成无可挽回的损失。因此，国家公园的首要功能是保护，要杜绝一切与保护目标不一致的开发利用方式和行为，更不能借国家公园之名进行开发区、旅游区建设。2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》第十二条明确要求：“国家公园实行更严格保护，除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外，禁止其他开发建设，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。”2016年1月26日，习近平总书记在主持召开的中央财经领导小组第十二次会议上明确指出：“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园，更好保护珍稀濒危动物。”

　　有效利用。坚持“生态保护第一”的理念，并不是将国家公园体制的功能仅限于生态保护，国家公园除了保护，也强调推动环境教育和游憩。不能为了保护把国家公园完全封闭起来，国家公园的核心区和生态保育区严格禁止人为活动，但是在不影响保护的前提下，可以考虑在可接受的范围内拿出极小比例的面积作为游憩展示区，进行最低限度的必要设施建设。同时也要明确，建立国家公园的目的，是加强国家自然生态保护，维护国家生态安全，而不是旅游开发。如果抱着以旅游开发为主要目的，必然适得其反，对自然生态造成无法估量无法挽回的破坏。这就需要坚持“生态保护第一”的原则，在保护好自然资源的前提下，综合考虑国家公园生态承载力，适度、有限地利用国家公园资源，努力将国家公园打造成自然资源保护、人与自然和谐的典范，探索可持续发展的新路子。

二、具有国家代表性

　　国家公园作为国家所有、全民共享、世代传承的重点生态资源，是国家生态安全的重要屏障，是国家形象的名片。

　　资源本身具有国家代表性。国家公园的资源属国家所有, 其价值具有全国意义。通常来说，国家公园是一国最具代表性的自然美景和文化遗迹，在说明和表达国家遗产的特征方面有突出的价值和质量。中国地大物博，幅员辽阔，有丰富的自然资源，5000 年的灿烂历史为我们留下了大量的物质和非物质文化遗产。目前，我国有９个国家公园体制试点正在进行，其中包括三江源、东北虎豹、大熊猫、神农架、武夷山、钱江源、湖南南山、北京长城以及香格里拉普达措。从这些试点的选择来看，它们的类型都以自然遗产为主, 兼顾人文遗产, 生态系统具有一定的典型性和代表性, 资源或景观价值较高。同时, 这些试点区域存在的诸如多类保护地交叉重叠、分散管理、自然生态系统碎片化等问题在全国范围具有代表性和典型性。

　　管理具有国家代表性。国家公园是最典型的具有国家或国际意义的重要生态系统。按照自然生态系统的完整性要求，有的国家公园会出现跨地区或跨省的情况，这就需要由国家层面来推动建设和实施管理，由中央直接管理或者委托省级人民政府代行管理权，合理界定事、人、财、物的管理权责。目前，我国“国家公园”类型多样，自然保护区、风景名胜区、世界文化自然遗产、国家森林公园、国家湿地公园等十几种不同名称的“公园”“保护区”，多块牌子的背后呈现出管理体系的混乱。建立“有国家代表性”的国家公园，必须要有中央财政的直接投入和中央政府的直接管理。中央政府应在国家公园设立与运营中起主导作用, 国家应指定相应机构对国家公园进行统一管理和监督, 依据一定的标准进行筛选和评估, 并从国家利益出发, 将国家公园建设作为社会发展建设的一部分, 通过立法、机构设置、公共政策等方式协调解决国家公园发展的各种问题。

三、具有全民公益性

　　公益性是国家公园的基本属性之一。国家公园作为一种公共产品, 设立目的是除了“生态保护”外，还应维护公众的利益, 给公众提供游憩、观赏和教育的场所，让全体公民享受国家公园的福利，更要使民众能够感受自然之美，接受环境教育，培养爱国情怀，促进社区发展。

　　确保“全民福利”。近年来，我国不少国家级风景名胜区打着“生态保护”的旗号，蓄意暴涨门票，甚至宣称以涨价控制游客人数，减少对自然资源的破坏。高涨的门票价格，使属于全体国民所有的自然生态资源成为部分地方政府的“摇钱树”，极大程度地打击了全民参与的热情，损害了公众的利益。国家公园是要让更多人接触、了解、喜爱国家的自然文化遗产，使人人都能够感受到这种最普惠的民生福祉。因此在制定票价时，既要考虑到景点的生态承载能力，既不搞粗放式的“免费旅游”，也不能不考虑到大众的心理承受能力，不能让高票价成为将公众拒之门外的人为屏障。

　　确保“全民教育”。国家公园不仅是科研和科普的重要基地，而且是进行爱国主义教育的最佳场所。通过让人们全身心地接触美丽的自然景观，感受祖国的青山、绿水，激发人们对大自然的爱护之情，让生态保护意识落地生根，让环境保护理念日益增强，从而凝聚全民生态保护的共识，汇集生态文明建设的合力。通过对祖国瑰丽的文化遗迹的深入了解，对中华文化知识的进一步感知，更好地了解中国的历史文化，进一步提升民族自豪感和国家认同感，最终体会到保护国家公园功在当代、利在千秋。

　　确保公众积极参与。公众应是国家公园的主要受益者。坚持“全民公益性”还应加快构建和完善包括家庭、学校、社会等在内的全方位生态教育体系，并通过各类媒体大力宣传国家公园和生态文明建设理念，形成全民监督机制，提高公众认知度和参与度。通过调动公众参与国家公园保护的积极性，让公众主动感受到自然所带来的服务，进而主动参与保护。同时保障公众对国家公园建设管理的知情权、监督权和参与权，这才是把国家公园体制建好的充分条件。

　    坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性的国家公园理念，建设国家公园体制，是建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要战略举措，将在我国生态文明建设史上留下光辉一页。

（本文来源：学习中国）

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马牧青简介

 

北京绿维创景规划设计院总策划师；

北京青蓝文旅规划设计院院长；

文化学人，旅游学者，乡村旅居倡导者，市场“倒行逆施”法和旅游规划“四点论”首倡者；

旅游规划理念：立足资源，对接市场，演绎文化，爆制创意

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