观察丨“一带一路”倡议与新时期中国的中亚外交
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来源：《当代世界》2019年第6期
作者：邓 浩
单位：中国上海合作组织研究中心
“一带一路”倡议是中国推出的一个系统完整的区域和全球治理方案，它的提出和实施是中国与中亚国家关系发展史上具有划时代意义的重大事件，集中体现了新时期中国对中亚外交的新理念、新举措，指明了新时期中国对中亚外交的目标和前进方向，标志着中国对中亚外交进入一个主动引领、奋发有为的新时期。
回溯中国与中亚国家建交至今的关系发展历程，以“一带一路”倡议的提出时间为界，中国对中亚地区外交可分为两大阶段。
“一带一路”倡议提出前，中国对中亚外交主要经历了从发展政治关系为主向政治、安全、经济、人文合作齐头并进，从双边合作到多边合作，从睦邻友好合作关系升级为战略伙伴关系三大转变，尤其是2001年上海合作组织成立后，中国开始双多边并重全面提升与中亚国家关系，并逐渐成为地区格局的主角之一。
到2013年中国提出“一带一路”倡议之际，中国与中亚国家均已建立起战略伙伴关系，其中与哈萨克斯坦建立全面战略伙伴关系。与此同时，中国也是中亚国家的主要经贸伙伴。其中，中国是哈萨克斯坦、土库曼斯坦第一大贸易伙伴，乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦第二大贸易伙伴，塔吉克斯坦第三大贸易伙伴。
随着中哈石油管道和中国—中亚天然气管道相继建成运营，中国在中亚能源格局中已占据重要一席。2013年中国成为土库曼斯坦天然气第一大买家，哈萨克斯坦石油第二大出口市场。经过20多年的不断耕耘，中国逐渐成为对中亚地区具有重要影响的大国，从而为与该地区国家共建“一带一路”奠定了基础。
2013年，“一带一路”倡议的提出标志着中国对中亚外交进入一个新阶段，带动中国与中亚国家合作出现新一轮高潮。这一时期，中国中亚外交有以下几个显著特征。
第一，目标远大。在“一带一路”建设的大背景下，中国的中亚外交具有三个新的使命和目标：
一是充分发挥中亚地区作为连接东西方战略通道优势，加大互联互通建设，把中亚打造成连接中国与欧洲的陆上大通道，最终打通当今国际经济活跃的东亚经济圈和欧洲经济圈，促进中国向西可持续开放，使中国在全球经济贸易格局中占据更有利位置。
同时，打通中亚各国与外界的联系，补足其无出海通道的短板，同时在此基础上促进中国与中亚国家之间政策、制度、技术、标准的“软联通”。
二是在中亚积极探索建立以合作共赢理念为核心的新的区域合作模式，秉持共商共建共享原则，充分兼顾各国多样性和差异性，努力寻找各国合作的最大公约数，加强相互之间发展战略、项目和制度对接，推动形成中亚区域大市场，开展更大范围、更高水平、更深层次的双多边合作，打造开放、包容、均衡、普惠的新型合作构架，实现与中亚国家可持续良性合作，促进共同发展。
三是在既有合作基础上进一步增进与中亚各国战略互信，加强文明对话和互学互鉴，促进文化包容，推进“民心相通”，携手打造更加紧密的利益共同体、责任共同体和命运共同体。
第二，积极主动。以共建“一带一路”为契机，中国对中亚外交进入新的活跃期，取得一系列突破性进展，表明中国对中亚外交开始向主动谋划、积极作为的方向转变。
一是积极推动“一带一路”倡议与中亚各国的发展战略实施对接，大幅提升了与地区国家的政治互信水平，促进彼此的政策沟通达到前所未有的高度。2014年，中国与塔吉克斯坦签署《关于共同推进丝绸之路经济带建设的谅解备忘录》，塔吉克斯坦成为最早与中国签署“一带一路”合作备忘录的国家。2017年，中国与哈萨克斯坦签署《“丝绸之路经济带”建设与“光明大道”新经济政策对接合作规划》，这是中国与“一带一路”沿线国家签署的第一个政府间“一带一路”对接合作规划。中国与乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、土库曼斯坦就共建“一带一路”也达成高度共识，并签署相关合作文件。
二是积极与中亚国家推进共建“一带一路”进程，掀起中国与中亚国家经贸合作新高潮。
在基础设施建设方面，中国在乌兹别克斯坦顺利建成被称为“中亚第一长隧道”的“安格连—帕普”铁路隧道，在吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦两国则陆续完成高压输变电项目以及公路、隧道、桥梁建设，与哈萨克斯坦共同实施运营中哈（连云港）物流场站项目，中国西部—西欧国际公路（中国西部—哈萨克斯坦—俄罗斯—西欧）基本建成，中国—中亚天然气管道D线开工建设，中吉乌国际公路开通运营，中国与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国的双边国际道路运输协定，以及中巴哈吉、中哈俄、中吉乌等多边国际道路运输协议或协定相继签署，中吉乌铁路项目正积极推进前期研究，中国与吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗签署了丝路光缆合作协议，实质性启动了丝路光缆项目。
同时，中哈霍尔果斯国际边境合作中心、中乌鹏盛工业园、中塔工业园、新丝路农业纺织产业加工园等一批合作园区建设取得显著成绩。中国开辟哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦农产品口岸快速通关“绿色通道”，农产品通过时间实际缩短了90%。
▲中企在吉尔吉斯斯坦投资的亚洲之星农业合作区已成为成为中亚地区产业链条最完整、基础设施最完善的农业产业合作园区之一.（图片来源：河南贵友集团）
中国与哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦签署双边本币互换协议，中国与吉尔吉斯斯坦签订边境本币结算协议，上海证券交易所与哈萨克斯坦阿斯塔纳国际金融中心管理局签署合作协议，共同投资建设阿斯塔纳国际交易所。
三是稳步推进与中亚国家的“民心相通”，积极夯实共建“一带一路”的民意和社会基础。目前，中国已在中亚地区开设了13所孔子学院和22个孔子课堂。中哈吉三国联合申报“丝绸之路：长安—天山廊道的路网”世界文化遗产获得成功。中国对乌兹别克斯坦花拉子模州希瓦古城实施修复。
中哈达成简化签证手续协定，双方人员往来已达到每年50万人次，建立了12对友好省州、城市。中国游客成为中亚各国竞相吸引的“香饽饽”，赴中亚地区国家的中国游客数量呈现大幅增长态势。
第三，敢于担当。“一带一路”倡议的提出和实施，表明中国真诚希望中亚地区走向繁荣兴盛，愿为此承担更大责任，贡献更多力量。
一是在“一带一路”框架下，中国对中亚国家的投资呈现快速增长态势。中哈已经形成了总金额达270亿美元的重点合作项目清单。哈萨克斯坦成为中国对外投资总量列第三位的对象国。中国目前已成为乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的第一大投资来源国。中国投资在吉、塔外来投资总额中占比均超过40%。
二是中国正在中亚地区投资实施一系列重大互联互通项目。中国—中亚—西亚经济走廊和新亚欧大陆桥建设正在稳步推进，中国通过新亚欧大陆桥途经哈萨克斯坦开通了中欧班列和中亚班列。截至2018年，中欧班列累计开行13000列，运送货物超过110万标箱。
三是建立亚洲基础设施投资银行（下称“亚投行”）、丝路基金，为包括中亚在内的“一带一路”沿线国家互联互通建设和产能合作提供强有力的资金支持。截至2018年底，亚投行已批准在塔吉克斯坦等13个国家实施35个项目，累计批准贷款75亿美元，撬动其他投资400亿美元。丝路基金协议投资金额110亿美元，实际出资约77亿美元，并出资20亿美元设立中哈产能合作基金。在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，丝路基金决定投资哈萨克斯坦阿斯塔纳国际交易所、乌兹别克斯坦撒马尔罕国际会展文旅项目和油气合作项目。
自“一带一路”倡议提出和实施以来，中国的中亚外交快速推进，取得了前所未有的飞跃式进展，主要有以下几个动因。
首先，中国中亚外交的重心是与中亚国家共建“一带一路”，聚焦发展问题，而这是当前中亚各国普遍关心的当务之急和施政重点，也是各国民众的殷切期盼，与各国政局的稳定息息相关。
2008年世界金融危机爆发后，受全球经济总体低迷影响，中亚国家经济普遍陷入低速缓慢增长，尤其是走在地区经济前列的哈萨克斯坦、土库曼斯坦受国际油价暴跌冲击，经济出现剧烈下滑。如何止跌回稳、走出困境成为中亚各国的“燃眉之急”。
为此，各国纷纷推出新的国家发展战略和规划，如哈萨克斯坦的《哈萨克斯坦—2050》战略、“光明之路”新经济政策，乌兹别克斯坦的《2015—2019年近期和长期发展纲要》，吉尔吉斯斯坦的《2013—2017年稳定发展战略》，塔吉克斯坦的“能源交通粮食”三大兴国战略以及土库曼斯坦的“强盛幸福时代”等，意在稳定民心、提振信心，标本兼治、寻找出路。
在此背景下，中国推出顺应时代潮流、秉持共商共建共享原则的“一带一路”倡议，为解决中亚发展问题提供了中国方案，为中亚各国走出经济困境提供了新机遇。
其次，中国中亚外交新理念强调合作共赢、命运与共，更易为倍加珍视自身独立主权的中亚国家所接受。中国提出与中亚国家共建“一带一路”，突出经济合作，不带地缘政治目的，不是排他的，是真正的不结盟、不对抗、不针对第三方，具有最大的包容性。
同时，“一带一路”倡议充分尊重各国的多样性、差异性，不搞强制，求同存异，并积极主动对接中亚各国发展战略，寻求最大合作公约数，从而大大减轻了地区各国“选边站队”的压力，充分照顾了各方舒适度。
第三，互联互通是中国中亚外交的重要目标和任务所在，这也与中亚各国致力于突破交通困境的愿望不谋而合。
身处内陆、无出海口一直是困扰中亚国家经济发展的拦路虎，加之独立后各国忙于稳定政局和经济，无暇也无力改善交通基础设施，导致欠账多，交通设施老化，严重制约各国经济发展和对外联系。在此背景下，中国把互联互通作为与中亚各国开展合作的突破口和着力点，深受欢迎并得到广泛响应。
中亚国家独立后，外部势力竞相介入，纷纷推出并实施各自的地区治理方案，导致中亚地区多种治理机制和方案并存，始终缺乏有序高效的地区治理，严重影响中亚区域合作。美国倡导的“新丝绸之路计划”及其“C5+1”机制和俄罗斯主导的欧亚经济联盟之间竞争色彩浓厚，存在明显的对抗性和排他性，更使中亚区域治理陷入“碎片化”。
与之相反，中国提出的“一带一路”倡议强调包容性、合作性和开放性，致力于建立以合作共赢为核心理念的新型区域合作模式，最大限度地兼顾各方需求和利益，积极回应中亚国家“求发展、谋合作”的迫切愿望，为中亚区域治理走出困境提供了新的选择和希望。
与此同时，当前中亚的区域合作机制正面临瓶颈期，亟需新的推动力。上海合作组织和欧亚经济联盟是目前中亚地区最为活跃的两个区域合作机制，但二者都未涵盖所有中亚国家，土库曼斯坦未参加上合组织，乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和塔吉克斯坦不是欧亚经济联盟成员，加之两大机制各有各的问题，因此区域治理成效有限。在此背景下，“一带一路”倡议正当其时，通过联通地区各国发展战略，有望使地区各国形成合力，走出一条新的区域合作之路，从而为破解这一难题提供了对症药方。
不论从历史文化、传统影响，还是从现实作用、实际影响来看，俄罗斯无疑在中亚地区占有无可比拟的优势地位，任何绕开或排除俄罗斯的中亚地区治理方案都难以成功。
中国一直尊重俄罗斯在中亚地区的利益，始终与俄罗斯保持良好的合作，从共同合作解决中、俄、哈、吉、塔五国边界问题，到建立“上海五国”机制直至成立上海合作组织，中俄在中亚地区的合作逐步实现机制化、制度化。
中国提出“一带一路”倡议后，主动与俄罗斯沟通协调如何在中亚地区实施这一倡议，积极增信释疑，切实打消俄方疑虑和担心，最终赢得俄方理解和支持。2015年中俄签署《中华人民共和国与俄罗斯联邦关于丝绸之路经济带建设和欧亚经济联盟建设对接合作的联合声明》，开辟了中俄在中亚地区和平相处、合作共赢的新时期，也为中国实施对中亚外交铺平了道路。2018年5月，中国与欧亚经济联盟成员国以及欧亚经济委员会签署了《中国与欧亚经济联盟经贸合作协定》，标志着“一带一盟”对接进入制度对接的新境界，为中俄在中亚地区开展合作提供了基本的制度保障。
与此同时，中国积极回应俄罗斯提出的大欧亚伙伴关系计划，2018年6月，中国商务部和俄罗斯联邦经济发展部签署《关于完成欧亚经济伙伴关系协定联合可行性研究的联合声明》，进一步拓展了中俄在中亚地区的合作空间，夯实了双方在中亚地区的合作根基，为中国中亚外交的持续推进创造了更为有利的条件。美国特朗普执政后出台国家安全战略，首次同时把中俄定性为战略竞争对手并竭力打压，也在客观上加速中俄进一步走近，促使双方在中亚开展更加深入的合作。
中国中亚外交总体上开局良好，与各国共建“一带一路”进展顺利，未来中国对中亚外交仍具有巨大发展潜力和施展空间。
从中亚国家来看，如何尽快摆脱经济困境是各国普遍面临的“燃眉之急”，各国都把发展作为执政兴国的第一要务，都在主动求变，积极改善投资环境，健全法制经济，加大对外开放和合作，这为中国推进对中亚外交提供了不竭的需求来源。
从地区层面看，尽管中亚仍面临诸如“三股势力”、阿富汗问题、毒品制贩、跨国犯罪等多重安全挑战，但总体看，未来有利于中亚地区保持稳定的积极因素仍明显大于动荡因素，地区安全局势总体可控并有望继续保持基本稳定局面。这为中国中亚外交的实施提供了不可缺少的安全稳定环境。
从大国博弈看，美俄目前在中亚争夺处于战略相持阶段，双方各有优劣、互有长短，谁都无法吃掉对方，双方将不得不长期竞争共存，多极化将是未来中亚大国竞争的基本格局，这为中国中亚外交提供了回旋运行空间。
从中国自身看，推进“一带一路”建设、建设新型国际关系和构建人类命运共同体已成为新时代中国特色大国外交的奋斗目标，这为中国中亚外交提供了坚实有力的政策支持。同时，党的十九大报告描绘了中国从现在到2020年乃至本世纪中叶的宏伟蓝图，即到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这表明未来中国经济将进入一个新的大发展时期，国力会进一步大幅提升，这为中国实施对中亚外交提供了雄厚的实力和信心保障。
中国中亚外交未来主要面临三大考验和挑战：
一是中国与中亚国家在政治制度、经济发展水平和文明认同上存在明显差异，中亚国家之间的多样化、差异性也呈现加大之势，同时也存在不少政治、经济和安全隐患，如何在这样一个多元异质且具风险的地区有效推进新的区域合作对中国而言是一个全新尝试。“一带一路”倡议在宏观上提出了解决之道，但如何对症下药，化解中亚地区内部的各种阻力、干扰和风险，仍存在诸多未知和不确定性因素，还需要艰苦的探索。
二是中亚是一个多种外部势力竞争共存的地区，目前在中亚存在多种区域合作方案，有俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”，美国倡导的“新丝绸之路”计划，欧盟的“新中亚战略”，土耳其力推的“突厥语国家联盟”等，如何处理好与诸大国在中亚的竞合关系，对中国来说也是一个严峻考验，需要大智慧。
三是软实力偏弱是中国在中亚的一个明显短板，中国在中亚的形象建设也存在诸多亟待改进提升之处。如何切实消除在中亚的“中国威胁论”“中国扩张论”等谬论，增信释疑，构建互信，营造出共建“一带一路”的良好氛围，是一个必须重视和要解决好的现实问题。
未来中国中亚外交将步入攻坚期。中国应该立足中亚、放眼欧亚，以更加宽广的视野和更加进取的姿态，积极作为，主动引领，攻坚克难，努力和中亚国家一道开创国家关系新局面，积极将中亚打造成共建“一带一路”和构建人类命运共同体的样板。
第一，以“一带一路”倡议为重点，以上合组织为平台，推动与中亚国家关系转型升级。进一步加强与中亚国家在涉及双边、地区和国际重大问题上的战略沟通，切实尊重和照顾彼此的核心利益和重大关切，通过强化双边和多边合作，不断充实彼此关系的战略内涵。在继续开展战略对接、项目对接的同时，着力向制度对接升级，形成双多边并重、项目对接和制度对接并行的合作格局，推动中国与中亚利益共同体、责任共同体逐步向命运共同体迈进。
第二，加大互联互通，打造区域大市场，稳步推进地区经济合作。把中亚置于欧亚空间拓展跨区域合作，形成以中亚为中心的区域大市场。建立更为快捷便利高效的联通网络，在继续推进“硬联通”的同时，加大“软联通”步伐；循序渐进、由易到难，积极稳妥推进地区贸易投资便利化和自由化。
第三，践行新安全观，树立大安全、大外交观念，结成更加紧密的安全利益共同体。贯彻正确义利观，以发展促安全，通过扶助中亚经济发展，切实改善各国民生，促进中亚实现长治久安。积极做各国非政府组织和社会力量及广大民众工作，夯实中国与中亚国家友好的社会民意基础。从国家安全高度切实重视维护中国在中亚的利益与公民安全，采取坚决有力手段加大安保力度。
第四，坚持不结盟、不对抗、不针对第三方原则，进一步加大中俄战略协作。加强“一带一路”与各种区域合作方案的对接，积极寻求大国在中亚的利益汇合点，推进相互合作。着力加大与俄罗斯战略协作，以“一带一盟”对接合作为抓手，以共建欧亚经济伙伴关系为动力，共同塑造公正合理的地区新秩序。
第五，深化“民心相通”，加强互学互鉴，携手推进建设命运共同体。大力办好孔子学院，发挥中资企业和华人华侨社团作用，加强公共外交和民间外交，积极传播中华文化，切实提升中国在中亚的“软实力”。积极学习了解中亚文化，全面加强人文交流沟通，与中亚国家建立长期稳定的人文交流合作机制，为打造命运共同体提供坚实保证。
来源/《当代世界》2019年第6期
责编/张广琳 审校/刘梦 监制/李雨思
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