张千帆丨共和国体的四大支柱
立宪是一门科学，其要点就是理性分配国家权力，让权力不再是一只呼风唤雨、充满诱惑的“魔戒”。
文丨张千帆（北京大学宪法学教授）
如果说人性中的尊贵是承载宪政大厦的地基，那么人的尊严也只有依托宪政才能得以保全。没有宪政，国家权力不受约束，不仅国民被统治成为无限权力的奴隶，掌权者自己也沦为权力欲望的奴隶。全体国民一齐向权看、向钱看，成为只知争权夺利、没有道德底线、逃避公民义务的纯粹自私小人，最后每个人都生活在一个连基本安全都得不到法律保护的丛林社会。
立宪是一门科学，其要点就是理性分配国家权力，让权力不再是一只呼风唤雨、充满诱惑的“魔戒”，让掌权者不会因为自身不受约束而产生滥用公权的冲动，让权力的竞逐者不会为了获取权力而陷入疯狂，让全体国民能恢复正常的理智、运用自己的才能，过有尊严的生活。
世界上所有共和政体建立宪法，都是为了实现这个目的，而各国宪法虽然千姿百态，成功的宪法均分享以下四个基本特征，它们构成维系共和国体的四大支柱。
首先，宪政的目的无疑是保护国民的权利与自由。这不仅是因为我们每个人都有内在的尊严，都需要也值得宪法的保护，而且我们因为有尊严而懂得自律、值得信任：我们在社会交往中相信彼此会遵守基本的道德与法律底线，而这种信任一般不会受到滥用。在多数情况下，这些底线已被国民内化于心，道德规范自觉约束和调整国民的日常行为，法律只是高悬不用的“达摩克利斯之剑”。
当然，我们之所以看似自律，部分是因为法律威慑的存在。个别人难免会突破底线、以身试法，而法律的制裁会提醒每个人国法的存在。这是为什么我们需要国家，而国家不仅需要立法，而且需要执法和司法。然而，在一个正常国家，自由仍然是规则，法律限制是例外。国民可以自由地创造财富、追求幸福、实现自我，而法律限制的目的正是为了保证每个人更好地享受自由。正如1789年法国《人权宣言》第四、五条宣示的那样：“自由在于能够做不损害他人的任何事”，“法律只能禁止对社会有害的行为，任何未被法律禁止的事情都不得受到阻碍。”
尤其重要的是，我们一定要重视与呵护自己的思想、信仰、言论、新闻、集会和结社等“务虚”的自由。和务实的行为自由不同，务虚自由不仅一般不会直接产生严重的社会危害，而且也是人类知识得以发展、信息得以传递、社会得以治理的惟一手段。思想、信仰与言论的能力是区分人与一般动物的基本标志，思想、信仰和言论的自由程度直接决定了人类知识发展和文明进步的阶段。
当然，思想的自由市场必定鱼龙混杂，香花毒草并存，但思想的“消费者”——也就是人民——是有道德、有理性的，完全有能力辨别是非。相反，政府对待言论则往往动机不纯，尤其是对待批评自己的言论。法治基本常识告诉我们，“任何人不得做自己案件的法官”，因而不能把判断政治言论对错的权力交给政府。我们一定要形成一个宪法共识，那就是只要言论没有产生“清楚与现存”的危险，只要我们还可以讨论下去，那么无论我们如何讨厌对方的观点，我们都应当继续讨论下去，而不是让政府叫我们统统闭嘴。
更何况这里没有上帝，政府不是上帝，我们也不是上帝。无论我们如何自信，我们都不能自封一贯正确。事实上，在自由辩论过程中，我们经常发现对方有道理。这一点不奇怪，因为你我都是有理智、有德性的人，都有认知真理的能力，也都会犯错误。我们在行使言论自由的同时，也要慢慢学会尊重他人的自由和尊严。
要妥善保护权利，就要谨慎设计权力。我们建立国家的目的是让我们的自由受到法律的界定和约束，而不是成为国家权力的奴隶。如果我们不小心任由国家权力失控，国家就从保护者异化为压迫者。
要保证“民有、民治、民享”，我们要做的第一件事情就是要保证“主权在民”，也就是国家权力最终掌握在我们自己手里，通过周期性选举使立法者和决策者对我们负责。民主靠选举是不够的，但没有真正的选举则是万万不行的，除了选举，人类迄今为止没有发现别的办法让一个政权对人民负责。
中国人百年前就试验过选举、试验过制定省宪，甚至在民国初年曾领各国风气之先试验过相当复杂的双元首脑体制，最后只是在恶劣的国际政治环境下失败了。今天，宪政民主已是国际社会的主旋律，我们没有理由对自己的民主能力缺乏自信。
其实，民主对人民素质的要求并不高。作为利益交换的理性机制，它甚至没有什么道德要求。只要我们还关心自己的切身利益，并有基本的认知能力，能辨别谁代表自己的利益，我们就是合格的选民，就能把真正的人民代表选出来，这个国家也就实现了官民关系的正常化。
民主只是人民实现控制权力的第一步。人民不可能天天“出场”，每天都来一次选举。要避免卢梭所说的“英国人只有在选举那一天是自由的，选举之后又成了奴隶”，除了周期性选举之外，还要让政府自己“以雄心制雄心”，让不同权力部门在日常政治实践中相互监督、相互约束。
正如孟德斯鸠在《论法的精神》中精辟阐述的，分权是自由的保障，也是法治的前提。如果权力高度集中，一个机构、一个部门乃至一个人说一不二，这种状态显然只能是人治而非法治。那么多人的命运都受制于个别统治者的喜怒无常，官民全部战战兢兢地匍匐在最高权力之下，这样的民族显然没有什么尊严。
要让这个民族有尊严，就必须实行立法、行政和司法的适度分权，在人事和财政等方面保持相对独立。只有这样，当一个部门违法侵越其它部门职权的时候，受到冒犯的部门才有能力和动力遏制违法；当某个部门侵犯人民的基本权利时，人民才能诉诸其它部门给予救济。只有各个部门各司其职、相互制衡，各自都在其它部门监督下在宪法设定的权力边界内运行，自由和法治才能得到保障。
虽然立法和行政之间的分权模式各国不同，但所有法治国家都遵循一条共同规律，那就是司法独立。没有司法独立，就没有司法公正，人民和政府之间发生的纠纷就失去了值得信赖的仲裁者。出于现实需要，法院还得设在政府内部，但是要获得人民的信任，法院必须和立法与行政彻底分开，成为政府内部的“独立王国”。如果说法律要“让人民满意”，立法者和行政首脑需要通过选举对人民负责，那么只对法律负责的法官必须被隔离于利益、人情、压力的九霄云外，既不能受制于政治命令，也不能受到民意的胁迫。
当然，法官也会犯错；如果法官犯法，也同样要接受公正审判。但是如果法官的独立性、职业待遇、社会威望得到充分保障，我们可以预期法官违法只是个别事件，因为在一个法治严明的国家，即便是偶尔犯法也会使之失去一切。一个素质良好的法官群体则不只是社会公正的最后一道关口，也是人类良知的最后屏障，因为法官的独立人格是坚守道德底线、拒绝攀附权贵的最好榜样。
最后，对于一个人口众多的泱泱大国来说，只有立法、行政、司法的横向分权是不够的，还有必要借鉴联邦模式，实行中央与地方的纵向分权和高度的地方自治。
大一统的中央集权是极为简单原始的治理方式，远不能适应现代民主和多元社会的需要。大国民主要充分代表广大选民的利益，中央议会必然相当庞大，运行效率势必受到很大制约。如果我们事无巨细都让中央立法决定一切，不仅会让中央层次的代议民主不堪重负，而且由此造成的“一刀切”也会抹杀地方多元化和积极性，甚至助长地方不满和分离主义势力。许多国家正是因为采用联邦制才得以立国并维持统一，否则无法说服利益、习惯、宗教、语言各不相同的地方加入同一个大家庭，美国、瑞士、印度乃至小国尼泊尔都是如此。
央地之间的合理分权也有助于保护自由、促进法治，因为央地关系不再是简单的命令—服从；央地发生权限纠纷，必须对簿公堂，在宪法地位平等的基础上由法官公正裁决，由此向人民昭示“法比权大”的道理。
地方自治不仅缩短了人民和政府的距离，也为不同的生活方式和治理模式提供了更大的自由选择和试验空间；你在一个地方用手投票失败了，你的价值偏好被那个地方的多数人否定了，至少还可以“用脚投票”。在五彩缤纷的地方立法之上，联邦宪法为全体人民规定了基本权利的统一底线，有效遏制了地方民主的“多数人暴政”倾向。
自由、民主、法治、联邦是共和政体缺一不可的国之四维。它们建立在尊严人性的牢固地基上，其所建构的宪政大厦则为人的尊严提供了安全居所。
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张千帆 1964年生，著名宪法学家
剑客会丨ijiankehui
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