王才亮｜司法改革与行政诉讼的进退
作者：王才亮( 全国律协行政法委员会副主任、北京市才良律师事务所主任 )；律道湾湾经王才亮律师授权发表(原文发表于2017年4月1日，杭州市海华大酒店“司法改革：回顾与展望"学术研讨会)；声明：本文仅供大家交流学习，若来源标注错误或侵犯到您的权利，烦请告知，我们将立即删除！
诉讼制度改革是司法制度改革的重要内容，而司法改革作为政治改革的探索者，受到全局性的政治改革的制约。估计过高与全盘否定都不符合实际。今天，我仅从行政诉讼制度改革的角度来思考这个问题。
2015年5月1日，修改后的《行政诉讼法》开始实施，转眼快两年了。如今是船在江中，不进则退。作为执业律师感受到该法推动社会进步的的同时，更深的体会是这点进步来之不易，更多的思考是担心该法的实施是否面对困难而倒退？对此，我们的思考归纳起来为以下四个方面。
中国的法院与同级政府、检察院依宪法规定是受人大领导下的“一府两院”。国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责，受它监督。最高人民法院是中华人民共和国最高审判机关，负责审理各类案件，制定司法解释，监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，并依照法律确定的职责范围，管理全国法院的司法行政工作。
从理论与法律规定上，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
然而，法律规定往往与实际情况相反。许多行政案件特别是征地拆迁纠纷的裁判让人看看拍案称奇，皆源于不当干预致使法官的立足点是不让被告败诉。
说句实话，时下中国，我不能说最高法院和所有的省高院就是国务院及省政府的所属部门，但我可以负责任的说大多数基层法院是自觉或不自觉的扮演着当地政府下属部门的角色。这个问题不解决，依法行政与司法公正就难得很。有的通天案件，各级法院包括省高院至最高法院异口同声抱团维护明显违法的行政行为，只能是激化矛盾。这类事情中，法律规定不存在争议，法官也心知肚明，但法院受到党政领导的干预而不得已为之。
例如， 近年来各地在推进的棚户区改造、重大工程项目、开发区建设等方面有时间点要求,而当地法院也主动或被动地配合，这就与公民享有的复议权利和诉权存在冲突。而且，政府一方面需要快速推进项目要求法院给予支持;另一方面政府又想少花钱多办事,这为行政审判工作公正公平解决问题带来巨大的阻力。
还如，行政赔偿类案件往往不是久拖不决，就是一波三折。鲜有及时下判与执行的。 对此，我们深切体会到体制设计是重要的，但法院和法官作为空间巨大。
2016年，社会矛盾激化的势头仍然强盛，历史遗留矛盾与新生矛盾交织在一起，因房屋拆迁、土地征收、行政执法等引起的行政诉讼和信访数量居高不下。在诉讼领域，行政案件“立案难”基本解决，但大量案件涌入法院不仅超审限的问题严重存在，质量更有待努力提高。
2015年5月1日，全国人大常委会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定正式实施，为行政审判工作在解决中国房屋拆迁问题中发挥作用创造了历史性机遇，从而使这一领域有了明显变化即：行政案件增多，但实质性解决问题有待推进。
2016年，行政相对人希望通过人民法院来维护自己的合法权益的热情不减，致使行政诉讼案件继续增长，仅2016年1月至8月,全国法院新收一审行政案件156430件,加上旧存,已经突破了201729件，全年达到22.5万件。其中以县级以上政府为被告而由中级人民法院所受理的第一审案件增长尤为明显,进而导致高级法院和最高法院受理的案件数量创了历史新高，最高人民法院新收的行政案件到9月份已经突破了2000件，而且目前对解决超期问题尚未见有效办法。
这一现象的出现，与新的行政诉讼法提高级别管辖和《国有土地上房屋征收与补偿条件例》明确县级政府为征收人有关。审级提高之后的第一个效果是行政机关的败诉率也在提高。虽然最高人民法院2016年的数据尚未出台,但是2015年全国法院一审行政案件中,判决行政机关总体败诉的比例达到13.78%,特别是以判决方式结案的一审行政案件中,行政机关败诉达到33.45%，其中信息公开和征收拆迁引起的案件占了前两位。然而，还有许多应判被告败诉的案件因为行政干预未公正判决。
2016年7月，国务院发出《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，一个月后最高人民法院印发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》，在此前后，各地纷纷出台相应的规范性文件，拆迁行政诉讼中官民平等对话被大大推动。
2016年，复议机关做共同被告的案件大幅增加,拆迁行政案件的管辖有了较大变化。例如,住建部、国土资源部因为是复议机关而做共同被告的案件显著上升，而且案件的一审由征收行政行为所在地改变为住建部、国土部所在地的北京法院管辖，原告对解决问题的期望值有明显增加。
然而，行政复议机关当被告的数量增加，从另一个角度反映各级行政复议机关仍然没有尽全力在复议阶段纠正下级的违法行政行为、化解矛盾。
2016年拆迁纠纷处理中十分严重的问题是由于行政行为被法院确认违法后，一些地方藐视司法判决效力拒不主动纠正错误，不及时给予赔偿原告损失的现象十分普遍。特别是对非法强拆中滥用职权的官员网开一面，司法权威被大打折扣。
2016年，副省级高官仇和、吴天君因腐败被查，但其拆迁中滥用职权的问题未被追究。至于基层官员中对发生拆迁命案的应负有刑事责任者亦无一人被追究刑事责任。在实质性化解拆迁矛盾的工作中，法院的协调工作由于政府官员不买帐而造成成功率大大下降。
案件进了法院，矛盾就能解决吗？一年多过去，公众的期待很美好，但现实差强人意，因此也引起了诸多矛盾，新的问题。从两年来的实践来看，错判率还是太高，没有实现当初改革的目标。这里面除了行政干预外，还有法院的习惯性思维、法官水平等原因。目前行政案件的错判，实体与程序性错误交织在一起，严重影响了行政审判的意义。
目前浮在面上的问题主要表现如下：
第一，行政诉讼超期严重
无论是最高人民法院还是地方各级法院，能够按照规定期限结案的比例实在不高。虽然法院方面没有公开数据，但作为专业从事拆迁行政诉讼的律师都有切身体会并心里有数。
行政诉讼超期问题的原因主要是法院行政庭法官无论是数量还是质量都无法按时依法完成数量多而复杂的拆迁行政纠纷之裁判。特别是最高法院受理的行政再审案件积压严重，当事人无正常途径可以催问，社会也无监督，致不少民众产生怨言而频繁进京上访。这个问题的解决靠法院自己显然是难以完成，需要在司法体制的改革中获得支持。
第二、共同诉讼被拆分立案增加原告负担
行政诉讼法第二十七条、第二十八条设立了共同诉讼制度有利减轻双方当事人诉累。然而在实践中，一些地方法院将一个征收决定范围之内多位被征收人按人头受案，虽然是增加了行政案件数量，却增加了原告的负担。尤其是可以由当事人推选代表人进行的诉讼，也因为法院分开立案导致虽绝大多数是合并审理，但各个当事人都要出庭或委托人出庭，集团诉讼的代表人制度被搁置。
第三，法官专业知识的短缺
一些法院调整充实行政审判庭时，专业人才不足。一些过去没有从事过行政审判工作的不了解行政诉讼的特点，也影响到程序的质量。比如举证责任的分配和审查、采信，有的法官仍习惯了“谁主张谁举证”。
第四，行政审判的专业性也面临新的挑战
这一挑战源自于行政纠纷始终面对公共利益与私有财产保护相冲突的问题,而这个方面的立法滞后,无法满足行政审判工作的要求。 2016年，最高院行政庭在涉及到立案登记制、原告起诉期限、政府履行职责范围等方面作出的示范性判决存在倒退趋势，而引起实务界的争议。
如何在现有法律框架内平衡二者关系,切实化解矛盾，是当前行政审判面临的主要问题。其中，新行政诉讼法法在案件管辖、起诉受理、证明资料分配、行政附带民事、规范性文件的审查,公益诉讼、行政协议、行政赔偿等方面留给了最高法院较大的解释空间,具体实施中也给法官们留下了较大的自由裁量权。
中共十八届四中全会提出以立案登记制取代立案审查制，以解决“立案难”的问题。全国人大迅速在立法中落实，《行政诉讼法》率先修改相关条文。最高人民法院亦是在发文和司法解释中作了进一步的规定。然而，阻力总是有的，少数地方比如上海就在坚持立案审查制并渐行渐远，从对一审起诉立案审查发展到对二审上诉的审查。
例如画家杨伟明诉徐汇区政府违法拆迁案，起诉到一中院后，法院收了材料不予立案却不依法下裁定，来了个不立案《告知书》，完全无视行政诉讼法的不予立案下裁定书的规定。这样发《告知书》的恶果是让当事人既无起诉权又无上诉权。在我用自媒体公开后，引起社会关注，上海市一中院即电话通知起诉人立案，尔后裁定驳回起诉。上海市高院配合默契，在杨上诉后迅速维持原裁定，驳回上诉。目前，该案正在向最高法院申请再审中。
在法律已经确立登记制的形势下，仍然制造“立案难”问题的本质 是堵死化解社会矛盾的最后一条通道，激化本来有可能解决的行政争议，将当事人逼上要么等死、要么拼命的绝路。从这个角度上看，那些制造立案难的行为就涉嫌犯罪。
为什么会出现一些法院在立案登记制上与党中央、全国人大对着干的情况？我想 “政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。除了当事法官的水平与品质问题外，庞大的权力无边的立案庭体系是重要原因。设了衙门，便要扩权是客观规律。既然法律已经取消了立案审查制度，就应该认真落实。
解决上述四个方面的问题，关键在坚持走法治的道路。一是要大为推进司法体制改革，设立跨行政区划的各级行政法院；二是开放舆论监督，让行政诉讼在阳光下进行，从而促进法院提高司法水平；三是扼制最高法院以司法解释来创制或曲解法律的倾向，以保证法律的倾向；四是法院内部也要改革。我呼吁法院撤销立案庭，设立由书记员组成的立案登记处，而将原立案庭的法官分到业务庭去，也可以一定程度上缓解去年以来出现的人手不够问题，尤其是行政审判庭法官“白加黑”、“五加二”的困境。
据媒体报导，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱29日在京主持召开中央司法体制改革领导小组会议，传达学习习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十三次会议上的重要讲话精神，研究贯彻落实意见。他强调，政法单位主要负责人要坚持问题导向，强化责任担当，狠抓工作落实，确保改革政策措施落地见效，努力实现党的十九大召开前基本完成司法体制改革任务的目标。
孟建柱指出，当前，司法体制改革的大幕已经拉开，各项改革正积极推进，一些改革成效已经显现，但与预定目标还有差距，遇到的问题比预想的要复杂。随着改革的全面铺开、不断深入，各种问题也将不断暴露。
孟建柱说，当前一些司改政策在执行过程中，遇到一些实际困难，导致难以落实。各改革主体单位要深入调查研究，全面掌握实际情况，搞清问题所在、症结所在，从基层和群众中寻找解决问题的办法，更好地把中央精神与基层实际结合起来。要加强同相关部门的协调、衔接，提出完善和规范相关改革措施的意见，对于改革的方向、原则已经明确，但实施中存在不好操作问题的项目，有关部门要加强研究，开动脑筋，出台切合实际、简单易行的实施细则和具体措施，增强可操作性。总的一条，要在坚持改革方向和原则的前提下，一切从实际出发，切实有利于解决存在的问题、推动改革落实，充分调动广大司法人员积极性。对一些涉及干警切身利益、基层高度关注的改革政策，要深入调研，科学论证，提出方案。
然而，这一轮司法改革的具体的目标在开始至今并没有公开，以致要走到哪一步社会不了解，从而缺少社会公众的监督与理解、支持。一个缺少公众参与的改革，效果必然大打折扣，这是我们不能不担心的。
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