最高人民法院、司法部关于认真贯彻实施《中华人民共和国人民调解法》加强和创新社会管理的意见
司发〔2011〕8号
各省、自治区、直辖市高级人民法院、司法厅（局），新疆维吾尔自治区高级人民法院新疆生产建设兵团分院，新疆生产建设兵团司法局：
近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各级党委、政府的重视支持和人民法院、司法行政机关的精心指导下，人民调解工作紧紧围绕党和国家工作大局，充分发挥维护社会和谐稳定“第一道防线”作用，积极预防、有效化解了大量矛盾纠纷，为维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展做出了积极贡献。2011年1月1日，《中华人民共和国人民调解法》（以下简称人民调解法）正式施行，对于完善人民调解制度、推动人民调解工作的改革与发展、充分发挥人民调解工作的职能作用具有十分重要的作用。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上作了重要讲话，深刻阐述了加强和创新社会管理的重要性和紧迫性，科学分析了当前我国社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确提出了新形势下加强和创新社会管理、做好群众工作的总体思路和重点任务，为人民调解工作的发展指明了方向。为认真贯彻实施人民调解法，切实加强和创新社会管理，更好地维护社会稳定，现提出如下意见：
一、充分认识贯彻实施人民调解法加强和创新社会管理的重要意义
当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在不少薄弱环节和问题。只有加强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面利益关系，才能最大限度激发社会创造力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，保持社会和谐稳定。社会管理，主要是对人的服务和管理，说到底是做群众的工作，涉及广大人民群众切身利益。新的形势下，与时俱进地做好联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众、团结群众的各项工作，把群众工作渗透社会管理的各个环节、各个方面，就可以从源头上化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐。人民调解是基层群众民主自治的重要形式，人民调解委员会是群众性组织，人民调解员来自群众、代表群众、服务群众，人民调解工作是党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带，是群众工作的重要组成部分。做好人民调解工作，在党委政府的主导下，让人民群众组织起来，自己管理自己的事情，对于进一步做好群众工作，加强和创新社会管理，维护社会和谐稳定具有十分重要的意义。同时，人民调解法的正式实施，为进一步做好新形势下的人民调解工作，加强和创新社会管理提供了有力的法律保障，奠定了坚实的法制基础。各级人民法院、司法行政机关和广大人民调解组织、人民调解员要从政治和全局的高度，深刻认识学习贯彻实施人民调解法、加强和创新社会管理的重要意义，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持党的群众路线，努力提高人民调解工作水平，全力预防化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，使人民调解这项具有中国特色的社会主义法律制度发挥新的更大的作用，为实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作出积极的贡献。
二、认真做好矛盾纠纷排查工作
要在党委、政府统一领导下，认真做好矛盾纠纷排查工作。要建立完善矛盾纠纷排查机制，充分发挥人民调解组织遍布城乡、网络健全，人民调解员扎根基层、面向群众的优势，积极开展矛盾纠纷大排查，做到底数清、情况明，为有效化解矛盾纠纷奠定基础。要动员广大人民调解组织和人民调解员充分发挥人民调解群众性、民间性、自治性的制度优势，深入村组、社区、厂矿、企业，定期开展矛盾纠纷排查；对于特定行业或专业领域具有行业性、专业性特点的矛盾纠纷，要经常组织专项排查；在重大活动、重要节日、社会敏感期，要集中力量组织开展重点排查。通过排查摸底，掌握社情民意，及时发现纠纷苗头，做到早发现、早处置、早解决。对于排查出来的矛盾纠纷要进行认真统计、梳理和分析，按照纠纷性质、难易程度和轻重缓急，分门别类进行登记，制定有针对性的调解预案，为开展调解做好准备。要紧紧围绕开展重大活动、完成重大任务、应对重大事件，开展矛盾纠纷预防化解活动，切实提高对社会热点、敏感问题的预知、预判和预防能力。要进一步健全完善矛盾纠纷情报信息网络，完善信息收集、报送分析制度和矛盾纠纷信息反馈机制，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素，变被动调解为主动化解，变事后调处为事先预防，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。
三、大力做好矛盾纠纷化解工作
要按照人民调解法的要求，认真做好矛盾纠纷化解工作。要坚持抓早、抓小、抓苗头，对排查出来的矛盾纠纷，应当及时、就地调解，防止矛盾激化。人民调解员调解民间纠纷，要坚持原则，明法析理，主持公道，根据纠纷的不同情况，采取多种方式进行调解，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。对有可能激化的矛盾纠纷，人民调解员要采取有针对性的预防措施，对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。人民调解员调解民间纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。人民调解委员会要对其主持下达成的调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。要进一步加强人民调解的法制宣传教育功能，在调解中开展法制宣传教育，做深入细致的思想工作，提高群众的法律意识，教育群众遵纪守法，依法合理反映诉求，维护自身合法权益。要围绕党委、政府关注和人民群众关心的社会热点、难点纠纷，努力预防化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。要认真研究分析矛盾纠纷的新特点新规律，努力把握新形势下化解矛盾纠纷的新需求，不断拓展工作领域，积极参与企业改制、征地拆迁、劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等领域矛盾纠纷的调解工作，及时化解社会矛盾。
四、大力加强人民调解组织建设
要按照人民调解法的规定，加强各类人民调解组织建设，健全完善人民调解组织网络，扩大覆盖面。要依法全面建立村（居）人民调解组织，对村（居）人民调解委员会建设情况进行调查摸底，没有建立的要尽快建立，已经建立的要加以巩固、调整、充实，确保每一个村（居）都有人民调解委员会，实现村（居）人民调解组织全覆盖。要积极推进企（事）业单位人民调解组织建设，加强与企（事）业单位的沟通联系，结合企（事）业单位的特点和实际，积极稳妥地推进人民调解组织建设。要进一步巩固乡镇（街道）人民调解委员会，充分发挥其化解疑难复杂纠纷的作用。要积极发展社会团体或者其他组织设立的人民调解组织，按照人民调解法以及与相关部门联合制定的意见要求，加强与有关行业主管部门、社会团体和其他组织的沟通、协调，相互支持、密切配合，共同指导和推动在医疗卫生、道路交通、劳动人事、物业管理、环境保护、征地拆迁、城乡建设及大型集贸市场、流动人口聚居区、行政接边地区、旅游区等行业或领域建立行业性、专业性人民调解组织。
五、大力加强人民调解员队伍建设
要按照人民调解法关于人民调解员选任方式、选任条件、行为规范、教育培训、优待抚恤的规定，采取有力措施，大力加强人民调解员队伍建设。要发展壮大人民调解员队伍，努力建设一支善于做人民调解工作、有奉献精神、年龄和知识结构合理、专兼职相结合的调解员队伍。认真做好人民调解员选任工作，严格按照选任条件，采取推选、聘任等方式，把那些公道正派、热心人民调解工作并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的人员吸收到调解员队伍中来。要充分利用社会资源，吸纳热心公益事业的离退休法官、检察官、警官和律师、公证员等法律工作者以及不同行业的社会志愿者参与人民调解工作，不断完善人民调解员队伍结构。要积极发展专业化、社会化的人民调解员队伍，争取有关部门支持，在相关领域和行业建立一支具有相应职业背景和专业知识的调解员队伍。各级司法行政机关特别是县级司法行政机关、司法所要加强对人民调解员的日常管理，教育他们自觉遵守法律、法规、政策和行为规范，定期进行督促检查。要进一步加大人民调解员培训力度，按照人民调解法的要求，有计划、有组织地定期开展人民调解员的普遍轮训，对他们进行思想政治教育、行为规范教育，以及与调解相关的法律法规培训、调解实务培训，提高他们的政治法律素质、业务能力和调解技巧。
六、依法确认人民调解协议的法律效力
人民调解协议是当事人在人民调解委员会的主持下，在平等协商的基础上自愿达成的纠纷解决方案，具有法律约束力。人民法院要通过依法确认人民调解协议的法律效力，加大对人民调解工作的司法保障。经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要并按照人民调解法的规定自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认的，人民法院应当及时受理；只有一方当事人申请或者双方当事人在人民调解协议生效后三十日之后提出申请等不符合司法确认申请条件的，人民法院应当告知当事人可以按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，向人民法院提起诉讼或者另寻法律途径解决。人民法院在对当事人提出的确认申请及其调解协议进行审查时，应当按照最高人民法院《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》规定，着重审查调解协议是否违反法律、行政法规强制性规定，是否损害国家利益、社会公共利益、社会公序良俗以及第三人合法权益，是否存在人民调解委员会、人民调解员强迫调解或者其他违背当事人意愿的行为；着重审查调解协议是否具有可执行的民事权利义务内容等情形。经审查符合司法确认条件的，人民法院应当及时以决定书的形式依法确认调解协议的效力；不符合司法确认条件的，应当及时作出不予确认的决定。人民法院依法确认人民调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。人民法院办理人民调解协议司法确认案件，不得收取费用。人民法院依法确认调解协议无效或者不予确认的，当事人可以通过人民调解变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。
七、大力加强人民调解工作法制化、规范化、制度化建设
要按照人民调解法的规定，大力推进人民调解法制化、规范化、制度化建设。各级司法行政机关要结合实际，依据人民调解法立法原则和精神，对现有规章、制度、规范性文件进行清理，建立、修改、完善相关的法规规章和规范性文件。要根据司法部印发的人民调解文书格式，规范人民调解登记、记录、调解协议书制作和档案管理工作，及时将调解纠纷登记、调解工作记录、调解协议等材料立卷归档。要规范人民调解工作程序和工作流程，规范名称、组织机构、人员组成，做到名称、印章、场所标识、徽章、工作程序、文书格式六统一。要加强人民调解化解矛盾纠纷的统计报送工作，人民调解委员会主持下达成的书面协议和口头协议都要进行统计，定期报送县级司法行政机关。要加强人民调解工作制度化建设，建立健全各项调解工作制度，听取群众意见，接受群众监督。要建立完善人民调解组织建设，人民调解员选任、聘任，队伍培训，统计分析，检查督导等各项规章制度。指导人民调解组织建立健全社情民意分析研判制度、重大纠纷集体讨论制度、重大疑难纠纷报告制度、矛盾纠纷调处跟踪反馈机制、群体性事件快速反应机制等，逐步形成一整套有效预防和化解矛盾纠纷的人民调解工作制度体系。要及时总结推广各地人民调解工作中行之有效、群众普遍认可的好经验好做法，并用制度的形式固定下来，形成长效机制。
八、依法推进人民调解方式方法和工作机制创新
要在人民调解法的框架内大力推进人民调解工作方式方法和工作机制的创新，充分发挥人民调解工作的特色和优势，增强人民调解工作的生机与活力。要在坚持人民调解工作本质属性和基本原则的基础上，根据纠纷的不同情况，采用灵活多样的方式化解矛盾纠纷。要整合司法行政系统资源搞好调解，发挥律师、基层法律服务工作者、法律援助工作者的专业优势，积极参与人民调解，帮助解决疑难复杂的矛盾纠纷。要善于借助社会力量和专业力量参与调解，对于专业性、法律性、政策性较强的矛盾纠纷，积极引导专家学者和有关部门负责人员参与调处。要顺应信息化时代的要求，积极探索运用互联网、通讯等现代科技手段开展人民调解工作，方便人民群众，提高工作效率。要进一步健全完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷预防化解工作机制，注重发挥好人民调解“第一道防线”作用，巩固和强化人民调解在社会矛盾纠纷调解工作体系中的基础作用，形成调解矛盾纠纷的合力，共同做好社会矛盾化解。
要加强人民调解与诉讼的有机衔接，强化人民调解协议效力，提高协议履行率。基层人民法院应当按照人民调解法规定，对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。对于人民调解员调解不成，终止调解后当事人提起民事诉讼的，基层人民法院应当及时受理。
九、落实人民调解工作的保障政策
人民调解法规定，国家鼓励和支持人民调解工作。县级以上地方政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。人民调解员因从事调解工作致伤致残，生活发生困难的，当地人民政府应当提供必要的医疗、生活救助。在人民调解工作岗位上牺牲的人民调解员，其配偶、子女按照国家规定享受抚恤和优待。此外，人民调解法还明确规定，村（居）民委员会和企（事）业单位应当为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费。人民调解法关于国家支持和保障人民调解工作的规定，对于调动广大人民调解员的积极性，推动人民调解工作的发展具有重要意义。各级司法行政机关要认真落实人民调解法的规定，切实把司法行政机关指导人民调解工作经费、人民调解委员会工作补助经费、人民调解员补贴经费落实到位，不留缺口。要积极争取党委、政府和有关部门支持，制定出台有关政策措施，加大投入，努力解决好人民调解场所、办公设施等问题。要健全制度、加强监督，管好用好人民调解经费。
十、进一步加强对人民调解工作的指导
人民调解法规定，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域内的人民调解工作；基层人民法院对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导。司法行政机关、基层人民法院要认真履行职责，进一步加强对人民调解工作的指导，推动人民调解工作深入发展。司法行政机关要把指导人民调解工作列入重要议事日程，切实加强领导。要根据人民调解法的规定，结合本地实际，研究制定人民调解工作发展规划、规章制度和政策措施，并认真贯彻落实。要加强对人民调解委员会组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设的指导，从实际出发，根据不同地域、不同层次、不同行业、不同领域人民调解组织的不同情况，有针对性地提出工作要求，作出工作部署，加强督促检查，努力提高人民调解工作水平。要加强调查研究，认真分析研究本地区民间纠纷的特点和规律，指导人民调解委员会改进工作。要认真总结人民调解实践中的好做法、好经验，大力加以推广，充分发挥典型示范作用。县级司法行政机关要定期开展对人民调解员的业务培训工作，依法对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院。乡镇（街道）司法所要加强对辖区内人民调解委员会工作的日常指导，切实提高指导工作的水平，规范人民调解委员会的业务台账、调解文书和工作档案，督促建立和落实各项规章制度，定期组织评比考核，确保调解工作依法、规范进行。
基层人民法院按照人民调解法规定对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导时，应当坚持“不缺位、不错位、不越位”原则，既不能以审判权取代人民调解自治权，也不能混淆人民调解和司法调解的界限，做到指导方式合法灵活，指导深度合理到位。人民法院应当尊重和支持司法行政机关对人民调解组织的机构设置、工作安排、人员培训、发展规划和职责分工的统筹安排。基层人民法院与司法行政机关应当加强协调与配合，在指导人民调解工作中实现优势互补，共同推动人民调解事业发展。
加强对人民调解工作的指导应当坚持常态指导和动态指导相结合。基层人民法院可以通过参与司法行政机关举办的人民调解员培训班、组织人民调解员旁听法庭审理、依法确认经人民调解委员会调解达成的调解协议具有法律效力、聘任有经验的人民调解员为人民陪审员等常态措施指导人民调解工作。基层人民法院还可根据客观情势，针对民间纠纷在不同地区、不同行业的不同情形和人民调解组织形式、工作模式的发展变化，适时加强指导，确保在第一时间将民间纠纷，特别是可能激化的民间纠纷，化解在第一现场。基层人民法院根据工作需要可以实行巡回指导的工作方式。实行巡回指导，要着眼于方便群众，坚持以人为本，真正解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。实行巡回指导，还应当注意因地制宜、因时制宜，妥善采取专项指导、就地指导等动态、多元的指导措施，确保指导工作取得明显实效。基层人民法院应当设立专（兼）职人民调解指导员，对因企业改制、征地拆迁、劳动争议、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、知识产权、交通事故等可能引发的群体性民间纠纷，配合司法行政机关实施专项指导，及时沟通信息，专题研究，制定对策，及时化解矛盾。基层人民法院要积极引导当事人向人民调解组织申请调解，依法审理涉及人民调解协议的民事案件，依法开展司法确认等与审判职能相关的工作。
要积极争取党委、政府对人民调解工作的重视和支持，推动把人民调解工作纳入党委、政府加强和创新社会管理的总体部署，纳入党和政府主导的维护群众权益机制，积极争取政策、经费支持，解决人民调解工作遇到的困难和问题，大力宣传表彰奖励在人民调解工作中涌现出来的先进集体和先进个人，为人民调解工作的发展创造良好条件。各级司法行政机关要进一步加强与人民法院的协调配合，进一步健全完善统计通报、沟通信息、研究工作制度，加强在调解业务指导等方面的配合，形成工作合力，共同做好指导人民调解的工作，更加深入地贯彻实施人民调解法，加强和创新社会管理，促进社会和谐稳定，努力为经济社会发展、为实现全面建设小康社会宏伟目标创造更加良好的社会条件。
最高人民法院
司法部
2011年5月3日
（ID：LUDAOWANWAN）
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