【边疆时空】王荣华 | 国民政府时期西北开发的历史反思

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王荣华

 历史学博士、副教授，现任职于浙江师范大学人文学院，主要从事中国近代经济史、社会史的教学与研究。发表多篇论文，出版专著1部，主持国家社科基金项目3项、省级课题2项。

摘要：国民政府时期进行的西北开发对面积广阔、发展相对滞后的西北地区来说是一件影响深远的大事，国民政府所采取的一系列举措对当时西北社会经济的发展起到了一定的推动作用。限于当时的国际、国内环境，人力、物力、财力等因素，西北开发的成绩并不可观。但仍有许多经验教训对今天的西部大开发有借鉴意义。

关键词：国民政府时期；西北开发；历史反思

国民政府完成北伐，统一全国后，“楬橥‘开发西北’之口号，复先后派遣西北科学考察团、西北学术考察团、西北实业考察团等，前往实地考察，以为开发之准备”。1931年，九一八事变发生后，西北进一步成为国人瞩目的焦点。“自东北沦陷后，国人对于西北之开发倍加注意，前往考察者日多。”国民政府接连通过了《由中央及地方建设机关合资开发黄、洮、泾、渭、汾、洛、颍等河水利以救济西北民食案》《开发西北案》《限期完成西疆铁路案》《关于开发西北之各种决议应急速实行案》等决议案，达18条之多，在国人和舆论界的一致呼吁和国民政府的迎合下，出现了国民政府时期西北开发的第一次热潮。1937年7月7日，抗战全面爆发，西北的地位也随着全国局势的变化而变化，先是被视为“抗战的根据地”，后则又被宣告是“建国的根据地”。在国民政府的大力倡导及其他因素的作用下，掀起了国民政府时期西北开发的第二次热潮。然而，遗憾的是，这两次开发都因故未能继续下去。

以往史学界对这一问题总的看法是“高唱入云”“雷声大，雨点小”，或谓“开发之声盈于朝野，而实际效果渺若神山”。如张嘉选认为：“在三四十年代所掀起的‘开发西北’一阵高过一阵的声浪，其愿望也许是美好的。但是种种原因决定了它只能是一场甜蜜的梦……在那个时代，在那种政权的统治下，面临着强敌入侵的危急形势及其一穷二白的国家现状，‘开发西北’是决无可能的。”“一句话，忽视了主观愿望与客观存在这一矛盾双方会导致的必然结局……抑或，他们所谓的‘开发’，仅仅是能修起某一条交通道，能开垦出一块土地，能种植出若干亩庄稼，能挖出几吨煤，如此而已。而真正含义的‘开发’则是无从谈起的。”葛飞指出，“国民政府对西北的重视首先是基于军事的、政治的考虑，是一时的权宜之计”。笔者则认为，这两次西北开发是特定时代的产物，我们应当与当时的社会历史背景结合起来，从挽救民族危亡和实际开发的角度去审视这一历史现象。众所周知，近代以来，中国几乎一直处于列强的包围之下，到了20世纪30年代中期，一场人类浩劫正在酝酿之中，中华民族到了最危险的时候，此时，摆在国人面前最重要的问题是如何救亡图存，而不是其他。而此时民众和政府喊出的开发西北的口号程度不同地体现着一种爱国主义的情绪，并且在这方面也取得了一定的效果，尤其是在解决西北边疆问题、粉碎帝国主义对中国的野心、保证中国领土完整方面有深远意义。从开发的效果看，这两次开发也取得了一定成效，尤其是抗战时期，西北的社会经济更是历史上发展最快的时期，只不过它所取得的成果没有达到人们预想的（甚至是理想的）要求而已。

对于开发成果的不能令人满意，笔者认为有两个最根本的原因。

首先，缺少一个民主、高效的政府以及和平稳定的政治社会环境来保证开发活动有序、顺利地进行。近代以来，在资本主义列强的压迫下，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，国家主权逐步丧失，在这种情况下，要发展经济，实现经济的飞跃殊不可能。正如毛泽东所说：“就整个来说，没有一个独立、自由、民主和统一的中国，不可能发展工业。……不可能建设真正大规模的工业。”当时即有人认为：“西北问题与中国整个的问题，有连带关系，所谓根本解决，如果整个的问题不解决，这西北的局部问题，实在也难彻底解决。”“所以真正的原因不除，民生日渐破产，无论如何杀头，都是不行的。”所以说，一个民主、高效的政府是保证开发活动得以进行的先决条件。同样，和平稳定的政治社会环境也是经济发展、社会进步不可或缺的要素之一，然而在当时却不具备这样的条件。在国际方面，以德、意、日为首的法西斯在30年代策划并发动了第二次世界大战，把包括中国在内的许多国家拖进了战争的深渊，在延续数年的战争中，各参战国国无宁日、家无全人，中国更是备受摧残，从而激起了中国人民长达八年的伟大的抗日战争。此外，其他列强则时刻觊觎着中国的边疆，妄想趁火打劫，中国的西北边疆也不太平。从国内看，中国社会几乎一直处于动荡不安的内忧外患之中，及至国民政府完成北伐，建立起统一的政权后，这种情况虽有所好转，但并没有彻底改观，军阀混战、国内战争以及由此而产生的一系列盗匪横行等社会问题，使中国根本不可能从容有序地进行大规模的开发建设活动，即使像抗战前和抗战时期所进行的西北开发活动，也只是战时经济的一个反映，也可以说是因为民众爱国热情的高涨而鼓吹起来的泡沫，这一点从抗战胜利后，由于专家、设备、资金等的抽调一空而导致西北经济顿陷困顿上可以得到很好的明证。所以，和平稳定的国际、国内环境（特别是国内环境）是发展经济、进行全面建设不可或缺的保证。

其次，国民政府及西北各地方政府无力投巨资进行这一需巨大人力、财力、物力的全方位活动。民国以来，西北各省的财政经常处于入不敷出的境地。陕西“自民国改元以后，干戈扰攘，迄无宁岁，兼以旱灾频仍，元气大伤，致地方财政毫无基础可言，省库枯竭，负债且达千万以上”；甘肃省“辛亥以还，协饷断绝，收支相抵，顿形不敷；逮民国十四年，国民军入主甘政，军费骤形膨胀，重以青、宁分省，收入锐减，省库收支益感不敷”；青海“原系甘肃西宁道之区域，地仅七县，农村既无丰富出产，市镇又乏大商营业，究之财力有限……二十年实行裁厘，每年收入又减去五六十万元，兼以东北发生战争，青省商运绥张一带皮毛，价值跌落，积滞不销，税项日形短绌，致历年积亏数达四百二十九万余元”。宁夏“自建省以后，以一道供一省之开支，财政自形局促，如该省二十年度概算，岁出超过岁入二百一十五万余元”，“民间对于军队及地方机关的供给，实已疲于奔命”。新疆的财政状况也是支出大大超出收入，从1933年起，几乎连年处于财政赤字状态。由于种种原因，尤其30年代，西北各省的财政状况更形恶化，下表尽管在年代上未能一致，但它基本反映了30年代前期西北各省的财政收支情况。

 资料来源：（一）本表多取材于《岁计年鉴》及各省财政厅之报告，唯以材料所限，故排列年代参差不齐。（二）表中所列岁入数字，已除去该省国家岁入矿税942元，岁出数字亦除去该省军务费4，793，140元。其中甘肃省二十四年度概算，岁出入相较似盈余2，270，107元，实则该省国地收支尚未划分，若综合计算，收支互抵共不敷洋2，522，111元。（三）新疆的内容转引自《新疆简史》第3册，第219页。

 观上表可知，西北陕、甘、宁、青、新五省财政，其岁入数额虽逐年递增，但岁出数额也呈递增趋势，且增速更快，故多数年景收不抵支，入不敷出，出现亏损的情况，在这种情况下，各省政府怎么可能投巨资去进行西北开发?

既然各省的财政收支呈历年递增之势，那这些钱款都用到哪去了呢?在当时，一省之财政支出，按其实际用途，大致可分为两大类，一为政务费，一为事业费。前者包括党务费、行政费、司法费、公安费、财务费等，后者则包括教育文化费、实业费、交通费、卫生费、建设费等，与开发投入有关的主要是后者。从30年代起，陕、甘、青、宁四省的事业费支出，最高者为1931年度的宁夏省，占全年支出总额的38.52%，甘肃省最低的年份只有7.29%，平均事业费支出仅占财政总支出的21.82%，与国民政府规定的事业费支出“在省区或市县不得少于其总预算总额百分之六十”的比例相差甚远，“且其中行政费与事业费多混合不分”，难免发生事业费被占用的情况。退一步说，即使“承认事业费一项全系用诸教育文化经济建设者”，其所占比例亦甚小。实际上，行政费的支出远远大于事业费的支出，而这其中军费开支即占其十之七八。这是抗战前的大致情形。

抗战时期，由于军费、保安费等项费用支出数额的增长，各省用于开发建设的投资则有减无增。以战前投资较多的宁夏省为例，1937年，宁夏省用于教育、经济建设（指交通、实业等）、社会（指卫生、保育、救济、抚恤等社会行政事业）等方面的支出占财政总支出的13.5%，1938年占14.71%，1939年占16.19%，1940年占17.23%，虽逐年增长，但年均只有15.41%，比抗战前的年均21.82%下降了6.41个百分点，款额之少，“实无裨助于该省经建事业之推进。既不能发展经济以培养财源，财政终难脱于窘境”，对需资巨大的西北开发建设来说也是杯水车薪。其他各省的投入情况亦可想见。

另外，抗战时期国民政府的财政收支状况常常是赤字高悬，根本无力投资于西北开发，战时对西北的投资，“除个别行业（如纺织业）有一定规划外，多数都为应付战时急需，起伏性很大”，且具有投资态度前后遽变、比后方其他地区垄断性更强、腐朽程度也较其他地区严重的特点。投资少必然影响各项建设事业的进行，这一点在西北农田水利、资源矿山等领域表现尤为显著。如战时甘肃水利各渠工程的概况：前期大约完成了工程量的30%到100%，而到了后期，除肃丰渠外，其他各渠都基本停工。资源矿山的情况也不容乐观。以资源委员会历年政府拨款占国家总预算比例分析：1938年为1%，1940年为2.8%，1942年为1.6%，1943年就下跌至0.9%，1945年则更降到0.7%。而实际金额（折合战前币值数），1937年为1698.4万元，1941年为1106.2万元，1944年仅为173.9万元。所以，在国困民穷的情况下提出开发西北、建设西北的口号只能是在战争（或准战争）情况下的被动之举，国家和地方根本不可能也无力去大规模投资，进行全面的开发和建设。难怪当时有人偏激地说：“提出开发西北的口号，正在九一八事变后困难期间，尤其是当榆关事变的时候呼声最高。中国的财政空虚，并非一日，需要开源，非从今日始，何以正值困难，国家日不保夕的当儿，政府要人，隐在车中往来办公的时候，忽而妙想天开的反提出这么一个口号?”

再次，各种专门人才十分缺乏，也大大影响了开发、建设西北的步伐。以抗战时期的新疆水利建设为例。此一时期，新疆共兴修大型水利工程15处，总灌溉面积达1487400亩，但仍有许多工程无法实施，因为“新省目前之水利技术人才缺乏，建设厅所有各级水利技术人员不过五十一位……因此每县欲派一技术人员督导水利工程，每个水文站欲派一技术人员负责管理，各处之水利工程欲派队查勘测量，均为事实之不可能。人才不敷应用，水利建设工作无法进展，亦其最大原因也”。

虽然国民政府时期的西北开发是不能令人满意的，但它在取得一定成果的同时，也给我们积累了许多宝贵的经验。

一是能够因地制宜，注意发挥西北地区的区位优势。综观20世纪三四十年代的开发言论及活动，有一个共同的特点就是前后两次人们的着眼点大都放在了与西北经济生产有密切关系的一些开发领域，如农田水利、畜牧业、交通运输、工矿业、移民垦殖等都是人们讨论的热点，这绝不是偶然的巧合，更不是凭空产生的，而是有其必然性，“这许多见仁见智的主张，当然也都是由于西北客观条件所要求而发生的”，这“客观条件所要求”就是西北地区的独特地理位置和经济产业结构决定了当时开发西北的言论和活动。至于经济产业结构方面，从《十年来之经济建设》中《陕西省之经济建设》和《甘肃省之经济建设》所列建设项目可以看出，当时陕西省和甘肃省的经济结构主要是农业（狭义的）、林业、渔牧业、矿业、工业、交通运输业和金融业（所占篇幅很小），其他产业很少涉及或几乎没有，这反映出在当时的西北，其产业结构比较单一，从总体上说，西北在当时仍是一个农业占主体的社会，地方政府收入的大宗还是田赋而不是其他。这就启示我们，开发西北必须走因地制宜、发挥西北地区优势的路子，即所谓“若是地形、土质、雨量、气候等宜于造林，那块土地就应该造林。若是宜于牧畜，就应当作牧场。宜于耕种的，就应当作农田”。

二是重视和搞好基础建设，为更深层的开发作准备。综观这两次开发，有一个大的特点就是从基础设施入手，基础性的建设成就很大，像公路、铁路的修建，水利设施的改善，等等。基础建设则为工农业的发展创造了条件，工业方面如纺织、面粉加工、皮革加工、电气工业等与人民生活密切相关的产业有了相当大的发展，农业方面如良种推广、新式农具的应用等则直接促进了农业的进一步发展。综观这些基础性产业的兴起和发展，一方面切实解决了西北人民的生存、生活问题，另一方面对以后的进一步综合开发打下了一定的物质基础。

三是舆论宣传起了很大的促进作用。三四十年代的西北开发之所以引起国人的广泛关注和参与，是与新闻舆论媒体的大力宣传分不开的，当时北平的《晨报》、南京的《中央日报》、上海的《时事新报》和《申报》、天津的《大公报》等皆是报道的先锋。时人也争相前往西北作实地考察，归来后纷纷著书立说，在陈述开发西北的重要性、唤起国人对西北的重视和为开发西北献计献策等方面起到了不可低估的作用。在当今交通仍不甚发达的西北地区，利用现代传播手段，实事求是地大力宣传、介绍西北，使更多的人包括外国人了解和关注西北，这一点也至关重要。这些经验对我们今天实施西部大开发战略不无借鉴之处。

在看到成功经验的同时，也有许多深刻的教训值得我们汲取。一是缺乏完整周详的开发计划，或虽有计划却欠周详缜密，从而使开发活动难以有序进行。古人云：“凡事预则立，不预则废。”充分说明了制订计划的重要性。然而，国民政府时期的经济开发活动之所以成果不能令人满意，其中缺乏完整周详的计划是其一大原因。正如时人所言：“群谋开发西北，以树富强之基业，以杜外人之窥觎，而苦无真详周审之计划。”二是要将西北乃至西部开发当作一个长时段的系统工程，实施综合开发。所谓开发，“凡是人们为自身生存和改善生存条件对自然和社会所进行的一切斗争或改造活动均属于开发性活动”。这就是说，开发不仅仅是经济开发，更不是只局限于农业开发，而是既包括物质文明层面的开发，也包括精神文明层面的开发，两者是并行不悖的，恰如车之两轮鸟之两翼，缺一不可。正如薛桂轮在《开发西北的原则》一文中指出的，西北开发虽然“物质建设，刻不容缓”，但是“心理建设之重要，亦不亚于物质建设”。所谓心理建设，即“变贪懒苟安之心理，为发愤自强之心理也。变故步自封之心理，为通力合作之心理也。变汉回交回之心理，为汉回共和之心理也”。他认为，“此三者皆心理建设之大端。心理建设与物质建设同时并举，斯建设可称完备，而开发二字思过半矣”。洪瑞涛亦说：“我认为西北的开发，是一个整个的问题，开发的计划亦要包罗一切政治经济教育的计划，然后才容易得效果。”三是开发西北不能只靠国家和地方投资，而要与引进外商外资相结合，更要增强西北的自身造血机能。西北开发是一项长期、系统、艰巨而又需资巨大的工程，这两次开发活动之所以没有取得显著的效果，与投资不足有直接的关系，不长期投入巨资是难有成效可言的。在国民政府及西北地方政府财穷力竭之时，仅靠自己的力量是难有建树的。目前，我国正在进行的西部大开发，虽有几十年的建设为前提，但仍然存在诸多困难，要想比前几次有更大的建树，引进外资和增强西北自身的造血机能不失为一种积极有效的途径。

（为方便手机阅读注释从略。）

【注】文章原载于《宁夏社会科学》2004年第4期。

责编：李静

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