【边疆时空】夏立平 | 双层博弈理论视阈下特朗普政府的朝核政策 | 自由微信

夏立平 2018-05-25

美国国内层面的博弈

双层博弈理论认为国内层面博弈对政府对外政策决策和国际互动有重要的影响。目前来看，美国国内层面在特朗普政府朝核政策决策方面的博弈主要包括以下几个方面：

(一)特朗普总统主导政府朝核政策决策，但其主要顾问起着一定的纠偏和危机时把关作用

双层博弈理论强调政府首脑在双层博弈中的位置和作用。美国总统作为国家元首、政府首脑和武装部队总司令在美国解决朝核问题的双层博弈中起着主导和关键作用。特朗普总统可谓是强势总统，但在出任总统前从未有从政经历。他个性张扬，习惯于发推特表达对许多重大问题，包括朝核问题的感受，其中不免有情绪化的东西，同时也经常不按惯例出牌。这种情况下，他身边主要顾问的作用非常重要。

特朗普总统国家安全和涉朝核问题的主要顾问包括白宫办公厅主任约翰·凯利(John Kelly)、总统国家安全事务助理麦克马斯特(H.R.McMaster)、国防部长马蒂斯和国务卿蒂勒森。其中，约翰·凯利、麦克马斯特和马蒂斯都是军人出身。通常军人了解战争的残酷性，因此对做出发动战争的决定比较谨慎。但另一方面，军人熟悉军事手段，在遭遇危机时因对其他手段不熟悉，会优先考虑使用军事手段。特朗普总统这些主要顾问们对特朗普政府朝核政策决策起了一定的纠偏作用。例如，2017年8月10日，特朗普又一次向朝鲜发出挑衅性的警告，表示此前发出的要向朝鲜倾泻“烈焰与怒火”的威胁还不够狠。美国防部长马蒂斯随后提出，平壤可能受到毁灭性的军事打击，但强调美国“倾向于外交努力”，并表示存在“一些外交成果，我愿意继续推动”，他提醒人们注意和朝鲜发生武装冲突的“灾难性”情景。美国务卿蒂勒森说：“我认为美国人晚上应当睡个好觉，不必为最近的言辞而担心”。当时美欧股市担心美朝对峙的不确定性，连续第二天下跌。马蒂斯和蒂勒森的言辞是为了淡化媒体对此时平壤和华盛顿之间威胁和反威胁交锋的大肆宣传。然而，特朗普总统与其主要顾问们对外表态立场的不同，也可能会向朝鲜发出错误信号，使朝鲜认为美国的威胁是虚张声势。

特朗普总统及其主要顾问们与国际社会之间实际上已经形成一种双层博弈的新模式。过去的模式通常是由美国总统在国内即第二层次博弈中进行整合，然后以一个政策立场对外，在国际上即第一层次进行博弈。但这种新模式与过去不同，特朗普总统与他的主要顾问们在进行国际博弈(第一层次)的同时，将他们在国内博弈(第二层次)中的一些内部分歧暴露了出来。例如，美国与朝鲜之间有两三个直接的对话渠道。2017年9月30日，美国务卿蒂勒森说，美国就朝核问题和导弹试射，与朝鲜进行了直接沟通。沟通目的很简单，就是要直接问清楚朝鲜是否愿意谈判。而朝鲜没有表现出对展开谈判有兴趣。2017年10月1日，特朗普总统在推特上发文说：“我告诉蒂勒森，跟朝鲜谈判是浪费时间”，“省点劲吧雷克斯，我们得做必须做的事”。2017年10月13日，蒂勒森国务卿说，特朗普总统指令他“继续外交努力直到第一颗炸弹落下”。这些表明，特朗普政府在第二层次中很难达到“获胜集合”，也使其在第一层次容易为朝鲜所利用。

特朗普政府内部还存在信息沟通不畅的问题。2017年4月8日，在朝鲜将进行第六次核试验传闻在国际上传得沸沸扬扬之际，媒体援引美军太平洋司令部的声明，报道称“卡尔·文森”号航母战斗群将离开新加坡，前往西太平洋。4月11日，美国防长马蒂斯表示，“卡尔·文森”号取消了在澳大利亚附近海域的军事演习计划，直接驶向西太平洋。此后，特朗普及其高级顾问均强调这种部署是对平壤导弹试射的回应。13日，特朗普在接受福克斯电视台采访时说：“我可以告诉你，我们正派出一支无敌舰队，非常强大。我们有潜艇，非常强大，比航母还强大”。一时间，有关美国可能对朝鲜“动手”的猜测甚嚣尘上，朝鲜半岛局势骤然紧张。但4月19日媒体又报道，“卡尔·文森”号仍在5000多公里外的印度洋，尚未开赴半岛海域。4月26日，美军太平洋司令部司令哈里斯(Harry Harris)上将为这一事件担责，表示自己未能准确地将航母动向传达给媒体。这表明美国军方与特朗普总统之间有些重要信息沟通不畅。而这种重要信息沟通不畅的情况将有可能导致各方对局势的误判和冲突。

特朗普总统从政经验不足、脾气急躁，有可能在发生朝核重大危机事件时仓促做出对朝发动先发制人打击决策。2017年8月1日，美国共和党国会参议员林赛·格雷厄姆(Lindsey Graham)表示，特朗普总统亲口告诉他，宁愿发动战争摧毁朝鲜，也不让其发展远程核导弹。格雷厄姆补充道：“特朗普曾直接向我说过，如果数千人死亡的话，那将会是那一方(朝鲜半岛)的死亡，这儿(美国本土)将不会发生死亡”。特朗普强调称，“如果朝鲜继续(挑衅)的话，(军事选项)将不可避免”。而特朗普的这些主要顾问在发生重大危机时，也许可以对他对朝动武决策做出一些劝告和建议，从而起到某种劝阻作用。例如，尽管特朗普总统一再对朝鲜发出强硬言语，但美国防部长马蒂斯于2017年10月27日访问韩国时再次强调：“美国将寻求和平方式解决朝核问题，尽管我们保留应对攻击的军事选项，但仍希望以和平方式解决问题，谁也不会打算走向战争。”总统国家安全事务助理麦克马斯特9月15日也说：“我们有军事方案。但现在这不是我们愿意去做的。我们现在是号召所有国家做任何可能的事在不打仗的情况下解决这个影响全球的问题”。

(二) 美国国会对特朗普政府朝核政策决策的影响

在双层博弈理论中，政治制度是“获胜集合”大小所取决的三个决定因素之一。在美国政治制度中，国会对总统的外交权和战争权有一定的制约。但由于国会参众两院议员对如何解决朝核问题有较大分歧，因此这种制约又是相当有限的。美国国会影响或限制特朗普政府朝核政策决策的权力主要有：立法权、财政权、提名官员的批准权、宣战权、与外国签订条约的批准权等。

特朗普总统对国会在朝核问题上的作用很重视。2017年4月26日，特朗普邀请国会参议院全体议员到白宫，听取对于朝鲜问题的通报，表示美国寻求朝鲜半岛的稳定，以及和平实现半岛无核化，并表示为实现这一目标对与朝鲜对话保持开放态度。

国会对特朗普政府朝核政策决策在某些方面有限制性的影响。例如，特朗普2017年1月20日宣誓就任美国总统后4天，马萨诸塞州的国会参议员爱德华·马基(Edward Markey)和加利福尼亚州的国会众议员刘云平(Ted Lieu)就向国会两院分别提出《2017年限制首先使用核武器法案》(Restricting First Use of Nuclear Weapons Act 2017)，其主要内容是禁止总统在美国国会未批准宣战的情况下，实施先发制人的首轮核打击；当然，在美国侦测到敌方对美发动核打击时，总统可以在国会批准前组织核反击。这一议案是直接针对特朗普总统的。因为特朗普在当选总统后回答是否会使用大规模杀伤性武器对付敌人的问题时表示，这是最后手段，但他希望自己是“不可预测的”。他还反问道，既然美国拥有核武器，那为何不用?希拉里·克林顿当时就抓住这一点抨击特朗普：“一个能被别人推特激怒的人不应该接触核武密码”。该法案得到前国防部长威廉·佩里(William Perry)和五个主张核裁军团体的支持。由于共和党已经控制了国会参众两院，民主党议员提出的这个法案获得通过的机会渺茫，但对特朗普政府对朝政策有某种舆论影响。

2017年8月10日，在特朗普总统对朝鲜放出引发国际社会和美国公众对核战争担忧的激烈言辞后，美国国会64名民主党议员联名致信国务卿蒂勒森，敦促后者为特朗普的言论降调。在这封信中，美国国会众议院司法委员会前主席、民主党人约翰·科尼尔斯(John James Conyers Jr．)和其他63名民主党议员写道：“我们恭敬但坚定地敦促您，尽职权所能确保特朗普总统和其他政府官员了解到这一点，即在(朝鲜半岛核问题)这一敏感议题上，保持最大谨慎和克制的言行的重要性。”该联名信还声称，美国的“报复性军事打击”可能让3万美国现役军人和10万在韩国的美国公民置于危险境地，导致韩国三分之一的人口死于战火。10月初，美国会参议院外交委员会主席鲍勃·科克(Bob Corker)在接受媒体采访时称，特朗普对其他国家的威胁可能迫使美国走上“通往第三次世界大战之路”，并说：“他( 特朗普)令我担忧，也让每一个关心美国的人担忧。”美国国会的以上努力有助于牵制特朗普总统做出对朝鲜进行先发制人打击的决定。但其影响又是很有限的。

另一方面，国会对特朗普政府朝核政策决策也有消极影响。首先，美国国会在特朗普总统因朝鲜发展核武器而对中国公司进行制裁方面有极为负面的作用。201年9月12日，美国众议院外交委员会主席爱德华·罗伊斯(Edward Royce，共和党)在外交委员会听证会上表示“美国财政部针对中国丹东银行展开制裁，就是一个好的开始”，“中国如果继续与朝鲜进行非法交易，我们还应该将中国的招商银行乃至农业银行等大型国有银行全部列入制裁范围”。他说“美国国会正考虑对中国大型银行采取2005年针对澳门汇业银行的制裁方式”，并表示“之所以这样做，是因为美国国会认为，包括9月11日通过的联合国安理会2375号决议在内，安理会迄今通过的所有对朝制裁决议都不值得信任”。罗伊斯还说，2005年制裁澳门汇业银行时，美国国会已经锁定了12家涉嫌与朝鲜进行非法交易的中国大型银行，其中不仅包括中国招商银行和农业银行，还包括中国建设银行、丹东银行、大连银行、交通银行、锦州银行等。罗伊斯表示，“我们已经以委员会的名义将写有中国招商银行和农业银行等可能成为制裁对象的中国机构名单交到政府手中，现在是时候进行最大程度的施压了”。罗伊斯认为“政府此前发布的一系列对朝制裁都没有作用，应该切断与中国金融机构的交易”。2017年9月初，罗伊斯在国务卿蒂勒森和国防部长马蒂斯向国会报告政府的对朝政策时，就向他们提出针对中国金融机构展开单边制裁的要求。

美国国会的这一举动旨在对联合国安理会针对9月3日朝鲜第六轮核试验通过的制裁决议表达强烈不满。认为制裁决议仅限制部分对朝原油供应，根本无法阻止朝鲜进行导弹开发。因此，国会内部要求政府在联合国制裁之外单独针对中国采取次级制裁措施(Secondary Sanction Measures) 。

特朗普总统也对包含新的对朝制裁措施的联合国第2375号决议表示不满。他在9月13日与访问美国的马来西亚总理纳吉布·拉扎克(Najib Tun Razak)会谈前表示“( 新的安理会制裁决议) 只是迈出了极小一步，不是一个大动作(not a big deal) ”，暗示将根据情况采取更加强硬的对朝制裁措施。美国媒体认为，“对特朗普总统的对朝政策感到失望的情绪正在国会蔓延，能够在多大程度上满足国会的要求，这将成为决定特朗普总统在朝鲜问题乃至整个国内外政策问题上能否得到支持的一大变数”。美国财政部部长史蒂夫·姆努钦(Steve Mnuchin)声称，“中国如果不切实履行联合国决议，我们将针对中国采取新的制裁措施，将把中国排除在美国和国际美元化制度之外”。姆努钦在国会作证时说：“我已经为特朗普总统准备好对与朝鲜有贸易往来的国家进行制裁的行政命令”。

其次，美国国会一些议员要求特朗普政府在韩国重新部署战术核武器。例如，美国国会参议院武装力量委员会主席约翰·麦凯恩(John Sidney McCain III)认为，美国应该认真考虑在韩国部署战术核武器。

第三，美国国会向特朗普政府批准巨额军费，也有可能在实际上鼓励特朗普做出对朝采取极端行动的决策。2017年9月18日美国参议院通过的总额为7000亿美元的《2018财年国防授权法案》(The Defense Authorization Bill 2018)，大幅度提高了美国的军费。这一数额不仅超过了特朗普总统6030亿美元的国防预算要求，也超出了《预算控制法案》设定的5490亿美元军费上限和众议院通过的6965亿美元军费。美参议院武装部队(Senate Armed Services Committee)委员会主席约翰·麦凯恩解释道，增加国防预算得到了两党的一致支持，这表明了大家对美军如今所处的军事环境感到不安。《2018财年国防授权法案》在参众两院大会最终通过后还需要经过特朗普总统批准。在朝鲜核导危机之际，该法案批准了85亿美元用于加强美国的导弹防御系统，购买24架F-35 战机和更多F-18舰载机和舰船，增派6000名陆军士兵及1000名海军陆战队员，并强调加强美国在东亚的联盟体系。国会的这些动作都有利于特朗普政府做出对朝采取极端军事行动的决策。

(三) 美国媒体和智库的影响

根据双层博弈理论，美国媒体、智库在美国对朝核问题的双层博弈中有一定的影响。但特朗普在大选期间就与美国主流媒体关系不好，当选总统之后状况并未改善。特朗普政府对朝核政策的决策圈子较小，与智库联系也不多。这些导致美国媒体和智库对特朗普政府决策的影响减弱。

现在美国媒体和智库关于美国对朝核的政策主张主要有三种：

一是主张与朝鲜谈判，分步骤实现朝鲜弃核。例如，美国马萨诸塞州州长前高级助手约翰·B.史蒂姆伯森(John B.Stimpson)认为，想用制裁迫使朝鲜弃核是愚蠢的。他主张美国公开宣布不会入侵朝鲜，至少是暂时停止与韩国的联合军演，要求朝鲜作为回报暂时停止所有弹道导弹试验和核武器生产及试验，并接受独立核查；然后美中韩日应该用经济刺激和其他外交措施作为手段将朝鲜拉入国际社会，促使朝鲜弃核。最后美国总统特朗普应该访问朝鲜，与金正恩进行当面谈判，与朝鲜签署和平条约。又如，布鲁金斯学会外交政策研究员瑞安·哈斯(Ryan Hass)和外交政策研究主任麦克·奥海隆(Michael E.O'Hanlon)指出，朝鲜全面弃核是一个有价值的目标，但不应该是美国近期的主要要求; 美国近期外交政策的主要目标应该是冻结朝鲜试验核武器和远程导弹，以及冻结可用于核武器的钚和浓缩铀的生产，这种冻结必须可以核查。

二是主张对朝鲜长期施加压力、实行威慑和进行遏制，但不得不与拥核朝鲜并存。例如，美国前负责武器不扩散事务助理国务卿、布鲁金斯学会高级研究员罗伯特·埃因霍恩(Robert Einhorn)认为，由于朝鲜将核武器作为维持其政权的支柱，因此通过施加压力迫使朝鲜在近期弃核几乎是不可能的。可行的办法之一是制定和实行一个对朝鲜长期施加压力、实行威慑和进行遏制的长期战略。又如，美国军控与不扩散中心董事理查德·克拉斯(Richard Klass)认为，朝鲜在核导方面最近取得的进展表明，美国可能不得不与作为核国家的朝鲜共存。

三是主张全力施压中国解决朝核问题。例如，美国战略与国际研究中心资深朝鲜问题专家维克托·查(Victor Cha)与奥巴马政府时期美国副总统拜登的国家安全顾问和国务院政策计划司司长杰克·苏利文(Jake Sullivan)提出，如果美国对朝鲜实行“大棒加胡萝卜”政策，美国应一面要求中国切断或至少大幅度减少与朝鲜的贸易，因为中朝贸易占到朝鲜外贸的85~90%，另一方面中国而不是美国应该向朝鲜提供朝弃核的经济补偿和安全保证。美国国家利益研究中心防务研究主任哈利·卡赞尼斯(Harry Kazianis)主张，美国需要“脱下手套对付中国”，用制裁中国的银行、加强在南海“自由航行行动”和武装台湾等手段逼迫中国向朝鲜施加最大压力。

特朗普政府还有很多官员位置空缺，已经或将有一些智库专家经过“旋转门”路径出任政府职务。例如，维克托·查被特朗普政府提名为美国驻韩国大使，他是朝鲜问题专家，在小布什政府时期曾任美国国家安全委员会亚洲事务主任、美国参加六方会谈代表团副团长。又如，新美国安全研究中心研究员艾尔布瑞吉·科尔比(Elbridge A.Colby)被提名为美国负责战略与力量发展副助理国防部长。这些出任官员的学者也许对特朗普政府的朝鲜政策产生某些理性的或不正确的影响。

结论

特朗普总统在美国解决朝核问题的双层博弈中起着关键作用，主导政府朝核政策决策，其主要顾问纠偏和危机时劝阻作用很有限。美国国会与特朗普在朝核问题博弈中消极影响大于积极影响，虽然一部分议员反对特朗普政府对朝进行先发制人打击，但一些议员主张通过对华施压来迫使中国向朝鲜施加最大压力和主张美国在韩国重新部署战术核武器。美国媒体和智库与特朗普政府在朝核问题博弈中影响力极为有限。

美朝之间在朝核问题上立场存在巨大差异。美国与朝鲜对话的条件是朝鲜停止核试验与导弹试射。但朝鲜将拥有能够打到美国的核导弹，作为核导发展的目标，企图迫使美国接受朝鲜作为拥核国家的地位，并以此威慑美国，使其不敢对它使用武力。这里的重大矛盾是难以调和的。

这种情况加上朝鲜继续进行核试验和远程导弹试验，导致当前朝核问题日益恶化。正如中国外长王毅所说，美朝双方“就像两组不断加速的列车，互不相让”，迎头相撞的危险性正在不断加剧。

如果朝鲜拥有能够打到美国的核导弹，将会出现三种可能的结果。第一种是美朝形成类似冷战时期美苏之间的相互核威慑；第二种是通过谈判实现朝鲜弃核；第三种是美国认为这威胁到美国的核心国家利益而对朝鲜进行先发制人的打击。这很可能导致朝鲜半岛发生高烈度战争甚至核冲突。“朝鲜半岛发生战争将致使超过100万人丧生”，并产生大批难民，严重威胁中国重大安全利益。而且，朝鲜核试验的地点离中朝边境只有一百多公里，核试验如果发生核事故或核泄漏，将给中国和朝鲜半岛人民带来灾难性影响。

在这种情况下，中国必须采取更加积极和更加建设性的方法应对和解决朝核问题。2017年3月，中国外交部长王毅外长指出：“为应对半岛的危机，中方的建议是，作为第一步，朝鲜暂停核导活动，美韩也暂停大规模军演，通过‘双暂停’摆脱目前的安全困境，并且使各方重新回到谈判桌前。之后，按照‘双轨并进’思路，将实现半岛无核化和建立半岛和平机制结合起来，同步对等地解决各方关切，最终找到半岛长治久安的根本之策。”中方提出的“双暂停”是并行不悖、相辅相成、缺一不可的，也是在当前形势下比较可行的步骤。“双轨并进”也是必不可少的。现在的关键是如何将“双暂停”和“双轨并进”落到实处，即如何使美国和朝鲜都接受“双暂停”和“双轨并进”的思路。

【注】本文经作者授权，文章刊登于《美国研究》2017年06期