志澄观察 | 特朗普是否会让美国退出《开放天空条约》
远望智库高级研究员 黄志澄
俄罗斯在《开放天空条约》中使用的图154飞机
据美国有线电视新闻网（CNN）2019年10月8日报道，一位不具名的美国官员透露称，特朗普政府预计将在近期退出《开放天空条约》。在撕毁《中导条约》之后，特朗普的想法再次引起乌克兰以及欧洲的不安，俄罗斯方面也对此提出批评。那么，什么是《开放天空条约》？美国欲退出《开放天空条约》背后的考量是什么？美国如果退出该条约将引发什么后果？特朗普是否会让美国退出《开放天空条约》？本文试图来回答这些问题。
《开放天空条约》（the Open Skies Treaty），是北约和前华约成员国之间于1992年3月签署的一个条约，它允许缔约方国家对其他缔约方国家的整个领土，进行非武装侦察飞行，以搜集其军事活动和武器情况的数据。1955年7月，为缓和美苏之间的紧张关系，艾森豪威尔在日内瓦举行的美、苏、英、法四国政府首脑会议上，提出了“开放天空”的建议。但在当时，苏联认为这一建议将被美国用来进行间谍活动，因而断然拒绝。1989年5月，在冷战即将结束之际，老布什政府再次呼吁美苏就“开放天空”展开谈判，将之作为美苏当时举行的《欧洲常规军事力量条约》（the Conventional Armed Forces in Europe ，CFE）谈判的一个核查措施，并以此检验苏联在“新思维”下是否真心改善与西方的关系。与艾森豪威尔建议不同的是，老布什建议把飞越侦察范围，扩大到所有北约和华约成员国。在《欧洲常规军事力量条约》谈判达成协议后，北约和华约于1990年2月开始就《开放天空条约》进行谈判。苏联解体后，独立后的俄罗斯为增强与美国的互信，同意开放整个领土用于观察和飞越。1992年3月24日，24个国家在芬兰赫尔辛基签署了《开放天空条约》。美国于1993年12月批准了这一条约，俄罗斯也于2001年5月批准该条约。在所有签约国的议会陆续批准后，该条约从2002年1月1日起开始正式生效。之后，波黑、克罗地亚、爱沙尼亚、芬兰、拉脱维亚、立陶宛、斯洛文尼亚和瑞典等国也加入了该条约，目前共有34个缔约方国家、大部分是北约国家都加入了该条约。
根据《开放天空条约》规定，每个国家缔约方有义务每年接受其他缔约国家，在其领土上空进行的一定数量的侦察飞行，允许飞行的次数视其国土面积的大小而定，同时它也拥有在其他缔约国家领土上，进行相同数量侦察飞行的权利。进行侦察飞行的国家必须在抵达被观察国领空之前72小时发出通知，并在开始飞行前至少24小时之前向被观察国提交飞行计划。执行观察飞行任务的飞机允许加装足以使观察方识别重要军事装备的摄像设备。
《条约》规定, 观察飞机可以装备4类传感设备：地面分辨率为30厘米的光学全景式和框幅式照相机、地面分辨率为30厘米的实时显示摄像机、地面分辨率为60厘米的红外单条扫描装置以及地面分辨率为300厘来的合成孔径雷达。另外，进行观察飞行的缔约国在制定飞行计划时还必须确定飞行高度。这样规定的目的，是使观察飞行中所获得图像的清晰程度，只能够识别各种军事装备的类型，但不足以详察装备的技术信息和型号。
此外，观察飞行中不得搜集对方的电磁波电子信号。被观察国可派2名观察员、1名测量员、1名翻译，搭乘飞机进行监督。飞机及其传感器在被用于开放天空飞行前必须先经过鉴定，以确认它们没有超出允许的分辨率。从飞行侦察中搜集的所有影像数据，要复制一份给被侦察国，其他缔约国家也有权分享。
此外，缔约国还成立了由成员国代表组成的“开放天空协商委员会”（the OpenSkies Consultative Commission），负责监督条约的执行，并举行定期检查会议，处理可能出现的问题。2010年6月7-9日，该条约缔约国家在维也纳举行了第二次审议会，会议通过的《最后文件》规定：侦察飞机在未来可使用数字相机和传感器，并提出扩大成员国的范围，特别是接纳欧洲安全与合作组织国家为成员。
从上述规定可看出，缔结《开放天空条约》的主要目的，是希望通过增加缔约国的军事透明和信息共享，来加强缔约国之间的相互了解和降低军事紧张，增进安全和合作。此外，由于该条约允许缔约国家，通过侦察飞行了解其他缔约国家的军力及其活动情况，因此它也可作为其他军控条约的核查措施，在军控方面发挥一定的作用。根据条约的规定，美国和俄罗斯作为世界上的领土面积大国，每年接受的被动配额是42次，而小的国家每年只有4次。俄罗斯于2002年8月根据条约进行了首次侦察飞行，美国则于2002年12月进行了首次侦察飞行。自条约生效到2018年底，美国、俄罗斯和其他32个国家共在其他国家领土上空飞行了1426次，其中，美国及其盟国在俄罗斯领土上空进行了500多次侦察飞行。
2017年8月俄罗斯飞机在华盛顿上空的飞行轨迹
近年来，随着美俄关系的紧张，俄罗斯侦察机在美国境内的飞行行动，早已引发美方质疑。2016年，时任美国国防情报局局长的文森特·斯图尔特曾表示，“从我的角度来看，这给了俄罗斯一个显著的优势。” 2019财年美国国防授权法案提出，准备冻结与俄罗斯在《开放天空条约》框架内的合作，在美国总统向国会相关委员会提交证明以前，2019财年任何基金不得为《开放天空条约》框架内的发展和试验提供资金。2019年 10月8日，美国参议院共和党参议员汤姆·科顿再次联名呼吁，俄罗斯多年来一直违反《开放天空条约》，同时继续从美国上空的监视飞行中获益，美国应该退出该条约。
美国对《开放天空条约》的执行过程也非常不满。事实上，在《开放天空条约》规定的标准化作业程序的背后，缔约国都不遗余力地做各种“小动作”，对此各方也都心知肚明。比如，对方观察飞机飞经地区的军事基地均会保持通信静默，地面基地和军事设施也会“乔装改扮”一番，同时还会采取烟雾和反红外保护措施进行秘密干扰。特别是乌克兰危机以来，随着美俄关系持续紧张，双方围绕《开放天空条约》的争议不断。美国前任国防部长马蒂斯称，2017年美国没有能够完成对俄罗斯侦察飞行计划的约1/3。此外，美俄在俄罗斯和格鲁吉亚边界飞行问题上的长期分歧，也使双方未能在2018年对该地的侦察飞行计划达成一致。2018年8月，美国国会通过决议，要求特朗普政府阻止条约协商委员会批准俄罗斯使用新飞机及其搭载的数字传感器执行任务。2019年10月8日，美国国务院发言人在回答记者有关特朗普政府是否考虑退出《开放天空条约》问题时，指责俄罗斯违反了该条约，而声称美国一直遵守该条约。
其次，经过近30年的发展，目前美俄早已具备比空中侦察更先进的卫星侦察与监视手段。如美侦察卫星的地面分辨率据称已达到10厘米，而且近年来发展的商业卫星和小卫星遥感星座，也大大提高了时间分辨率，而且卫星图像比空中侦察飞行得到的图像会更清晰更详尽。因此即使美国真的退出《开放天空条约》，美对俄的情报收集能力也不会削弱。因此美国军方认为没必要在这种空中侦察上花冤枉钱。美军完全可以将这笔钱用到其他地方。
再次，目前《开放天空条约》已成为美俄战略博弈的工具。2018年11月25日，俄罗斯在靠近刻赤海峡的黑海与乌克兰海军发生对峙事件，引起了国际社会的高度关注。为重申美国对乌克兰和其他伙伴国的安全义务，美国和盟国根据《开放天空条约》在东乌克兰地区进行了一次“特殊飞行”。由此可见，美国考虑退出《开放天空条约》，是美俄战略竞争加剧的一种表现。如果俄罗斯不肯作出妥协，美国退出《开放天空条约》也有利于美国摆脱该条约对其开发新的核武器系统的束缚和国际监督。
最后，退出《开放天空条约》契合特朗普政府倡导的“美国优先”的政治理念和摆脱对美国权力产生制约的国际协定的一贯做法。特朗普就任以来，把重建美国军力、壮大美国实力，作为实施大国竞争战略的主要支柱。美国在推进现有核武器现代化的同时，还大力加强低当量核武器或战术核武器的研发。特朗普政府如果退出该条约，则可以摆脱该条约对美国开发新的核武器系统的监督和束缚，实现对俄的战略优势。
美国在《开放天空条约》中使用的波音OC-135B飞机
特朗普政府如果真的退出《开放天空条约》，将是继退出《中导条约》后美国退出的第二个军控条约，是特朗普就任以来退出的又一个多边国际条约，将对美俄关系和国际安全产生十分不利的影响。
首先，美国退出《中导条约》后，又计划退出《开放天空条约》，从而抛弃了美俄军控条约和世界战略稳定的基本框架，从而使国际安全体系和秩序受到持续冲击，导致国际安全治理难以形成协调一致的持久合力。以美俄军控条约为核心的世界军控体系一旦失控，必将破坏世界的战略稳定。《开放天空条约》是一项增加缔约方国家军事透明和信任的措施，为实施更广泛的核查方式提供了重要框架，它与其他核查制度一起，有助于加强国际社会发现条约缔约国秘密、非法开发核武器或武器级材料的能力。因此，若美国退出该条约，对防止核武器和核材料扩散的国际核不扩散体制，也将产生十分不利的影响。
其次，美国退出《开放天空条约》，将加剧自乌克兰危机以来日趋紧张的美俄关系。特朗普政府的这一考虑，必然遭到俄罗斯的坚决反对。俄罗斯驻美大使馆在消息透露的当天就发推特称：主张保留《开放天空条约》，但不会做出单方面的让步。12月27日，俄罗斯副外长亚历山大·格鲁什科接受采访时表示，“我们将根据国家利益做出决定。任何情况下都可以说，美国退出条约将再次冲击欧洲安全。”格鲁什科强调，美国暂时还没有通报俄罗斯关美国放弃《开放天空条约》的意向，“但我们从美国政府各个角落都听到条约不符合美国利益的说法，而且美国已经宣布几乎所有军控措施都不符合本国利益。”
最后，美国退出《开放天空条约》将进一步破坏欧洲的和平与稳定。《开放天空条约》是欧洲建立多边信任与安全措施的一个重大步骤。尽管时过境迁，开放天空的许多出发点已经消失，但该机制仍有助于核查缔约国对《1990年欧洲常规武装力量条约》和《1999年维也纳建立信任与安全措施文件》的遵守情况。尽管卫星技术有了很大进展，但空中侦察仍具有容易进行多角度和变轨迹拍摄的优点，对于没有高分辨率卫星的许多欧洲国家，仍有重要价值。特别是通过相互开放侦察的过程，可以加强军人之间的交流，从而增进相互信任和增加透明度。从美欧关系的角度看，乌克兰危机彰显了《开放天空条约》对北约欧洲盟国安全的重要性。2014年乌克兰危机前后，美国及其盟国在乌克兰和俄罗斯数千公里领空，进行了十多次观察飞行，搜集俄罗斯部队和军事调动的照片。在目前美国与欧洲盟国在双边关系的许多问题上分歧增大的情况下，美国退出该条约，必将进一步损害美国在欧洲盟友心目中的形象，疏远与欧洲盟友的关系。
美国总统特朗普宣布有意退出《开放天空条约》的意向后，乌克兰外交部随后发布声明，称《开放天空条约》是欧洲安全和军控方面的基本国际条约之一，乌克兰有意维护和实施这一条约。德国外交部长海科马斯于10月18日写给美国国务卿蓬佩奥的信中，表达了德国与俄罗斯维持《开放天空条约》的意愿。信中，马斯马斯写道:“《开放天空条约》必须继续维持下去，它是最后几个还在为欧洲与俄罗斯建立互信发挥作用的机制之一。”
目前，特朗普政府退出《开放天空条约》的想法，得到了美国国会防务鹰派和一些共和党人的支持，但民主党人对此颇有异议。他们认为，放弃该条约将影响美国对俄罗斯和其他成员国进行空中侦察的军事能力，使美国失去实际的国家利益。美国民主党籍众议院外交委员会主席恩格尔表示，退出《开放天空条约》恐将再次给跨大西洋联盟造成裂痕，进一步削弱美国作为稳定和可信赖伙伴的信誉。他在给国家安全顾问罗伯特·奥布赖恩的信中就指出，美国退出该条约，不仅损害美国安全利益，还将对盟国造成伤害。
未来，特朗普政府是否退出以及何时退出该条约，将取决于国际形势的变化，美俄之间相关协商谈判，以及美国国内支持和反对两派斗争的结果。对于特朗普来说，2020年将是多事之年，既面临弹劾又面临大选，他在外交上又面临伊朗和朝鲜的难题。特别是近日美军打死伊朗的苏莱曼尼将军之后，中东已密布战争乌云，此时，美国更需欧洲盟国的支持。因此作者认为在特朗普在并未连任成功之前，他未必会很快决定退出《开放天空条约》条约，以进一步恶化美俄关系和损害与欧洲的同盟关系。如果美国现在退出《开放天空条约》，意味着美俄军事紧张关系将会达到史上之最，美俄之间的战略互信降到了最低点。假若特朗普连任或功，而在2021年2月，美俄的《新削减战略武器条约》又将到期，到时，若美俄无法续签这个协定，估计特朗普也会决定退出《开放天空条约》条约。
结束语
由于我国不是《开放天空条约》的缔约国，美国退出《开放天空条约》对我国并无直接影响，也不会产生类似美国退出《中导条约》后产生的关联影响。但若美国退出《开放天空条约》，必将进一步破坏世界的战略稳定，从而对国际安全增加了许多不确定定性，从而对我国也会有所影响。为此，我们仍需继续关注。
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