柯映红：美国政府会如何对待去中心化金融（DeFi）？

当地时间3月9日，美国总统乔·拜登正式签署了首份关于加密货币的行政命令，白宫指出该行政命令概述了“有史以来第一个解决风险和利用数字资产及其基础技术的潜在利益的整体政府方法”。该命令要求联邦贸易委员会、SEC 和 CFTC 等联邦机构一起协调对加密行业的监督，并要求财政部“制作一份关于货币和支付系统未来的报告”。此外，拜登希望美联储继续评估央行数字货币， 将研发工作置于数字美元设计和部署紧迫性中的“最高级”。

纽约KGA联合创始人柯映红在《北大金融评论》上撰文指出，要从根本上解决美国去中心化金融行业的问题，必须走立法的途径。通过立法，一是对去中心化金融及其底层技术作清晰的定义；二是明确行业监管者的责权利以及分工；三是为这个新兴行业制定安全港规则，建立一个缓冲地带，而不是照搬监管传统大银行和金融机构的方法。

去中心化金融行业涵盖面可大可小，本文指与加密货币、稳定币，与DeFi相关的金融产品与服务，不包括央行数字货币。我从2016年起，参与了多家服务于加密货币与数字资产的区块链技术金融科技初创企业，密切关注美国这个行业的监管动态。

行业概况

2008年10月31日，中本聪发表了比特币白皮书。不到15年时间，2022年3月5日比特币市值已近7,500亿美元，加密货币全球总市值达到1.76万亿美元，2021年11月，总市值曾一度超过3万亿。而在2016年初，市值还仅只是140亿美元。用今年3月份的加密货币市值与美国最大市值公司比较，加密货币位居第三，紧随苹果、微软之后，已经超过谷歌。另外，稳定币USDC市值已达到500亿美元。根据Pew Research Center去年底公布的数据，16%的美国成年人曾经交易、投资或使用过加密货币。加密货币的发展进入加速通道的时间点大约在2021年初。与此相对应，美国各监管机构对行业加大了监管力度，大有遍地开花之势，2021年堪称监管分水岭。

监管特点

先从一个最基本的问题入手。美国的去中心化金融行业是否受监管，受谁监管？答案是，这个行业不受单一的监管机构管辖，但各种政府机构都想管，各行其是。举几个例子。

美国国税局 IRS早在2014年，就从税收角度对加密货币进行界定：在联邦政府税收这一层面，加密货币按照财产相关规定报税。加密货币不属于货币。每个纳税人年终税务申报表上方，要求说明在过去一年是否涉及加密货币的交易活动。提供加密货币产品与服务的机构，例如交易所，年终需同时向IRS以及客户提供1099纳税申报文件，上面明确列出客户的收入明细。

今年三月初，IRS的官员在一个公开场合提醒行业注意，IRS去年申请了经费，准备用于扩充加密货币税收方面的职能部门，对人员进行培训，并将采取更多举措打击偷税漏税现象。可以看出，IRS对该行业抱着实用的态度，努力挖掘其纳税潜能。

美国证监会SEC负责证券相关行业的监管。由于缺乏最新的工具，判定加密货币相关产品是否属于证券，SEC只能沿用上个世纪40年代的豪威测试 （Howey Test）。2021年下半年走马上任的SEC主席Gary Gensler， 在公开场合多次警告业内人士，绝大多数加密货币和应用场景经不起豪威测试，都应该划归证券类。

美国财政部一改以往的沉默，近一两年频频出手。最大的一个动作，是通过一些国会议员把对加密货币的税收申报监督条款，“悄悄塞进” 2021年11月拜登签署生效的1万亿美元的“基础设施投资和就业法案”里。这些条款包括如何加强对加密货币税收申报的监督与执行条款，以及违规惩罚措施。有人估算，这些条款有望从加密货币行业获得280亿美元的税收收入。

去年，“总统金融市场工作组” 围绕稳定币（Stable Coins）展开调查与研究，了解稳定币是否对美国金融体系构成系统性风险，并发表了研究报告。耶伦凭借与总统的老关系，动用这个工作组来进行这个调研。1988年3月18日，里根签署了12631总统令，建立了“总统金融市场工作组”，设立该工作组的初衷是，在金融市场动荡时期，由该工作小组负责提供经济、金融及财政等方面的建议。这个工作组由美国财政部长或指定代表担任主席，美联储主席、美国证监会SEC主席、商品期货交易委员会CFTC主席共同组成，直接向总统汇报。去年的调研工作，还邀请了财政部下的货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司参加。

去年10月，司法部宣布成立全国加密货币执法团队(NCET)，今年初任命了第一位负责人。该部门集中处理数字资产犯罪案件，虚拟货币交易所、加密货币混合服务商，基础设施提供商以及那些滥用加密货币和相关技术来从事或帮助从事犯罪活动的实体，都属于他们注意的对象。

第二个特点，不同监管机构相互质疑对方的权威性，即使在同一监管机构中，高层人员也常常各持己见，并将自己的观点见诸媒体。他们似乎不介意让业内人士看到，监管机构之间、监管机构内部缺乏统一认识。

美国期货与交易监管委员会（CFTC）前主席Chris Giancalo，被行业尊称为“加密爸爸”。他针对Gensler领导下的SEC想成为该行业主导监管者的意图，公开表示异议：“CFTC是美国唯一有经验监管比特币和加密货币的监管机构”。CFTC通过这个退下来的老领导，表达对SEC的不满。

CFTC监管金融衍生品，已经批准比特币和以太坊期货产品的交易，目前大部分加密货币是按照CFTC的相关规定运作，另外，他们对行业的态度也比SEC相对包容与宽松。

即便在同一监管机构内部，对于什么样的监管政策与措施更为行之有效，也是各持己见。SEC的内部分歧尤为明显。享有“加密妈妈”昵称的SEC专员Hearst Peirce，与SEC主席Gensler 经常公开唱反调，批评他的政策。例如，今年一月份，她在媒体指责Gensler对加密货币的态度过于激进，把什么都贴上证券的标签，要所有人都来谈话，在SEC注册。她指出，SEC应该致力于提高监管清晰度，而不是将企业置于动辄得咎的处境。她指出，美国证券法赋予SEC豁免权，在必要时候，可以行使豁免权对一些企业网开一面，而不是无情打压。

第三个特点，监管机构并非至高无上，他们的决定并非不容置疑。企业或个人，如果不同意监管机构的制裁，可以向法院提出起诉。

广为人知的案例要数Ripple 与SEC的官司。2020年底，SEC向Ripple Labs以及两个主管提起诉讼，指控他们出售的13亿美元XRP属于未经注册的证券，违反了证券法。Ripple Labs决定与SEC打官司。到目前为止，双方都还在收集证据，短时间内不会有什么结果，恐怕会是一场旷日持久的官司。

再举个鲜为人知的案例。2021年，一对夫妇起诉IRS，要求IRS退还他们POS质压挖矿（Staking）收入税。IRS提出和解，退还4000美元的税。但这对夫妇拒绝接受和解提议，想推动法院就如何对Staking 征税进行法律裁决，使其他纳税人今后有据可循。

第四个特点，对行业的监管，不光是自上而下的单向监管，还有自下而上的推动与影响。

2021年11月拜登签署生效的1万亿美元的“基础设施投资和就业法案”，是这个行业的分水岭事件。当时，业内人士发现美国财政部“悄悄塞进”这个法案的一些条款，对行业的发展极为不利。在参议院讨论时，业内人士在很短时间内进行总动员，通过各种渠道，包括向自己选区的议员提出对这些条款的反对意见，敦促他们拦截这些条款。

虽然这次努力没有成功，却改变了不少人的态度。在此之前，这个行业的大多数人，是去中心化理念的信仰者，不屑于与监管者或立法者打交道。他们对政府与监管者持怀疑态度。这次经历告诉他们，行业要生存和发展，必须与立法者多接触，只有通过立法，才有可能让监管政策更为清晰，更有利于行业的发展。

今年11月美国将举行中期选举，参众两院的一些议员将退下来，或被改选。业内人士正在加大力度，帮助那些对行业持支持或宽容态度的候选人进入国会。他们中不少人，正在变成“单一问题投票人”，就是只关心候选人是否支持行业的态度，不关心他们隶属的党派和其它执政纲领。美国两党都注意到这个新的动向，并正在做出反应。例如，有些候选人在行业人士高度关注的播客上明确表态支持这个行业。

这不禁让人想起美国独立战争的口号“无代表，不纳税”。这个行业已经成长为重要的纳税大户，面对来自监管者的压力，它必然会寻求在立法机构中更多的话语权，从而改善自己的经营处境。

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文章来源：《北大金融评论》2022年第2期（总第11期）

编辑：鞠諃諃