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论我国看守所的中立化

2016-12-06 陈琳 律师观察

近年来,我国看守所中被羁押人员非正常死亡的现象频繁出现,这在一定程度上反映出我国现行看守所体制的诸多弊端,如超期羁押、刑讯逼供、牢头狱霸、监管不善等等。导致这些现象的原因有很多,但是究其根源,看守所地位的不中立才是其根本。学界对刑事诉讼中看守所制度的指责颇多,有一点达成了共识:现行的看守所制度是我国刑事诉讼侦查阶段犯罪嫌疑人权利保障不力的“始作俑者”之一。改变现行的看守所体制,实现羁押场所与公安机关在体制上的分离,犯罪嫌疑人的合法权益才能真正得到维护。改革我国侦押合一的体制,应当以保证刑事诉讼活动的顺利进行与保障被追诉者的人权为终极目标,在两者之间找到一个最佳的契合点。


一、捕押分离


要实现羁押的执行机关独立于侦查机关,首先拘留、逮捕与羁押实现分离应当是个大前提。拘留、逮捕与羁押的分离,严格了剥夺犯罪嫌疑人人身自由的程序,为遭受权力侵害的权利增加了一层保护伞。从我国现行的司法体制出发,可以从以下方面着手:


(一)  调整拘捕制度。


我国刑事诉讼法规定的刑事诉讼强制措施有五种:拘传、拘留、逮捕、取保候审、监视居住。徐静村教授所著的刑事诉讼法第二修正案学者建议稿中将强制措施设定为四种:拘传、取保候审、逮捕、羁押候审。[1]拘留在我国作为一种紧急性的强制措施,类似于国外的无证逮捕。拘留这一强制措施有效地弥补了逮捕在紧急情况下不能有效发挥作用的缺陷,因此,可以考虑在调整强制措施时,把拘留的性质重新进行界定,可以考虑界定为无证逮捕。这样,在特定条件下,公安机关也可以自行决定逮捕,但是事后要立即报请检察机关予以确认,否则应当及时释放犯罪嫌疑人。而在一般情况下,公安机关逮捕犯罪嫌疑人仍然应当经过检察机关的批准,由检察机关签发逮捕证,公安机关执行逮捕。在我国,检察机关与公安机关都是控诉机关,他们在刑事诉讼中的目标与任务是一致的,都是打击犯罪,检察机关的控诉职能决定了其享有批捕权的正当性与合理性。而且,检察机关通过享有的批捕权能够实现对公安机关的控制,有利于侦查与起诉更好地衔接,监督公安机关的侦查行为是否合法,提高侦查的质量。


(二)  构建羁押程序,建立对羁押制度的司法审查程序。


羁押权的适用涉及到处分犯罪嫌疑人的实体权利,应当属于司法权的范畴,所以羁押的决定必须由中立的、超然的法官作出,并且作出羁押决定的法官应当与审理案件的法官相分离,防止庭审法官的先入为主。根据我国的司法现状,可以考虑在基层法院和中级法院设立预审庭,由预审法官专门负责对逮捕的合法性进行审查并决定是否羁押,以及证据开示、强制性侦查行为的令状签发等程序性裁判和审前准备活动。公安机关提请批准羁押,应当经过检察机关批准,并由检察机关向预审法庭提出,法院也不能自行决定对犯罪嫌疑人实施羁押。检察机关应当提供羁押的理由和证据。预审法官在控辩双方在场的情况下,进行听证,决定是否实施羁押。预审法官在受理检察机关提出的羁押申请的同时,应当对检察机关决定的逮捕是否合法予以一并审查,对于错误逮捕的,撤销逮捕决定。这种由法官对逮捕和羁押的双重审查机制,可以有效地保障犯罪嫌疑人不受非法羁押。对于批准羁押的决定,预审法官应当发布羁押证,而且赋予辩护方提出上诉的权利;如果预审法官不批准对犯罪嫌疑人实行羁押,应当同时决定变更强制措施或者立即释放。当有新的证据证明犯罪嫌疑人符合羁押的条件时,检察官可以再次提请批准羁押。


由于实行捕押合一的体制,我国现行的逮捕条件也即是羁押的条件:对有证据证明有犯罪事实,可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人,采取取保候审、监视居住等方法,尚不足以防止发生社会危险胜,而有逮捕必要的,应当依法逮捕。逮捕与羁押分离之后,为了使逮捕在实践中具有可操作性,适应侦查的需要,逮捕的条件就应当予以适当降低。一般来说,实行捕押分离的国家对逮捕的条件规定的都比较原则化,这样以便适应检察机关针对不同案件的特点决定是否批捕。比如日本刑事诉讼法第199条规定了有证逮捕的条件:“检察官、检察事务官或者司法警察职员,在有相当的理由足以怀疑被疑人已经犯罪时,依据法官预先签发的逮捕证,可以逮捕被疑人。”[2]参考国外的逮捕条件,在我国实行捕押分离后,逮捕条件可以认定为:有相当的理由足以怀疑犯罪嫌疑人实行了犯罪行为,并且认为其可能无法到案时,可以适用逮捕。那么,羁押的条件又该如何界定呢?审前羁押是对犯罪嫌疑人较长时间的人身监禁,因此,羁押的适用条件应当比逮捕的适用条件要严格得多。龙宗智教授认为:参照现行逮捕的条件,规定为“有确实证据足以怀疑某一犯罪已经发生和犯罪嫌疑人实施了这一犯罪,并且没有任何其他措施能够防止犯罪嫌疑人逃避侦查、审判,或者妨碍证人、被害人、鉴定人依法作证,或者继续危害社会,因而有羁押必要的”。[3]这种规定强调了羁押的“必要性原则”,但是可以考虑进一步细化适用羁押的情形,可以借鉴国外立法关于羁押条件的规定,使其在实践中更加具有操作性。


既然已经实现了捕押程序的分离,那么逮捕与羁押的期限也应当相应的分离。现阶段我国的羁押是逮捕的延续状态,并不是一种单独的强制措施,实现捕押分离之后,逮捕仅仅是强制到案的一种手段,逮捕的时间当然要缩短。根据日本刑事诉讼法第204条的规定,检察官在逮捕犯罪嫌疑人之后,认为有留置必要的,应当在48小时以内请求法院羁押嫌疑人。德国刑事诉讼法第115条第1项规定应最迟于次日解送于主管之法官之处。因此,我们可以借鉴其他国家的规定,把逮捕的期限缩短,如果需要继续羁押,必须向预审法官申请羁押证,否则,期满必须释放犯罪嫌疑人。对于羁押的期限,应当控制在法律规定之内。如果需要延长羁押期限,必须具备充分的理由,申请预审法官做出延长的决定,实现通过司法程序对延长羁押期限的控制。这种对羁押延长程序的限制,在很大程度上弥补了羁押期限不够明确、固定的实体性不足。[4]


二、侦押分离


根据《中华人民共和国立法法》第8条所规定的精神,对公民实施羁押应当由法律予以规定。[5]《看守所条例》以行政法规的形式规范看守所的羁押监管活动显然不存在合理性,况且在实践中已经施行了二十年的《条例》在运作中产生了很多的现实问题,羁绊了我国司法改革的步伐。因此,全国人大应当尽快制定《看守所法》,使看守所监管活动的实施有法可依。


还有一种说法是在不制定《看守所法》的前提下,修改《监狱法》或者制定《刑事执行法》。我国现行的行刑权体系过于分散,由司法行政机关统一行使行刑权是刑事执行一体化的要求,将看守所纳入司法行政机关的管辖能够使刑事执行和刑罚执行更加有效地衔接起来,逐步建立起专门、统一的刑事执行体系。根据《条例》,看守所负责执行一年以下有期徒刑和余刑在一年以下的已决犯,由此可以推论出我国公安机关实际上也享有着一部分的刑事执行权。此外,公安机关还负责对缓刑、假释予以监督以及管制、拘役、剥夺政治权利的执行。人民法院负责对判处死刑立即执行和罚金、没收财产的执行。然而,国外通行的做法是司法行政机构负责刑事执行,其下属部门监狱负责关押已决犯与未决犯,这种刑事执行体系有利于形成统一的刑事执行系统,同时也是为了防止审前阶段犯罪嫌疑人的权利遭受侦查机关的任意侵害。


刑事执行一体化是我国刑事执行改革的方向,但是,基于我国现行的公、检、法、司之间的权力分配体系,要实现刑事执行一体化不是一时可以实现的,所以,修改《监狱法》或者制定《刑事执行法》来改变看守所的归属从现在来看不太实际,可以考虑先在《条例》的基础上制定《看守所法》,先把看守所划归由司法部管辖。


1.明确规定看守所在行政上隶属于司法部,并重新定位看守所的职能。


之所以把看守所划归为司法部,上文已经详细阐述过,原因主要有:首先,司法部负责监狱管理工作,监督管理刑罚的执行并改造罪犯。在刑罚执行方面监狱已经累积了丰富的经验,由于未决羁押的执行工作越来越专业化,因此由司法部管理未决犯的羁押工作百利而无一害;其次,将看守所的人员编制、财政预算纳入到司法行政系统,只是政府职能部门之间的调整,并不涉及其他立法、司法机构,不需另设专门机关,并且降低了司法改革的成本,节约了司法资源。


具体来讲,将看守所作为司法行政机构的一个部门,它在行政上与监狱机构平行,负责对未决犯的羁押。加上负责刑罚的执行,司法行政部门正好成为一个集司法羁押执行、劳动教养执行、刑罚执行的统一执行机构,构成了我国刑事执行的体系。但是,看守所的体制与监狱应当有所不同,监狱集中对已决犯进行教育改造,而看守所的羁押活动要考虑到刑事诉讼活动的顺利进行和侦查、起诉、审判的有效衔接,所以看守所有必要保留现在这种比较分散的体制形式,以便改革不会影响到诉讼效率。看守所的体制参照监狱来设置,人事、财政均归司法行政部门管理。但是,看守所的人员配备需做调整。现行的看守所主要是公安代管、武警警戒看押、驻所检察监督,调整之后公安机关人员应当被替换,由司法行政机构统一任命与管辖,通过设立统一的资格考试以及公开招考来确保他们具有监管的业务技能,由此以来保证他们的社会公信力以及独立性。


对于看守所羁押的余刑在一年以下的已决犯,由监狱部门负责监管,并且随着刑罚执行的文明化发展,应当发展一些替代刑,这部分刑罚的适用应当逐步削减。


此外,在制定《看守所法》时,应当明确规定看守所的职责:安全羁押犯罪嫌疑人、被告人,保障刑事诉讼活动顺利进行;保障在押的犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。


2.进一步细化相关的羁押执行程序。


首先,犯罪嫌疑人被逮捕以后可以羁押在公安机关控制之下的拘留所内,在预审法官决定对犯罪嫌疑人实行羁押后,犯罪嫌疑人应当被毫不迟延地送到看守所实行羁押。在看守所实行羁押,并不重新设置执行羁押的机构,这样做考虑到了公检法机关办案的方便,也注意到了与公检法机关在办案上的协作。


看守所的监管人员对于被移送羁押的犯罪嫌疑人、被告人应当查验羁押证并进行收押登记。看守所在收押时,监管人员应当告知被羁押者所享有的诉讼权利和行使方式,口头告知的,把告知情况记录下来并由被羁押人签字。告知的内容应当包括他有权委托律师,而且,看守所有义务为被羁押者委托律师提供联络条件。如果被羁押者符合指定辩护的情形的,看守所要及时联系律师协会指定辩护律师。“监狱管理人员有义务为候审囚犯与其律师的接触和交流提供便利,允许律师探视囚犯为其咨询,提供确保囚犯和律师间书信或电信联系的物质条件。”[6]


在羁押过程中,监管人员对被羁押者的活动也要进行羁押登记,对被羁押者的身体、心理状态,与律师会见情况,与亲属会见情况、与办案机关接触情况等都应予以详细记载,并报检察机关。


其次,看守所对于法定羁押期限即将到期的,应当提前通知申请批准羁押的检察机关,由检察机关决定是否向预审法官提出延长羁押期限的申请,羁押期限届满检察机关不予答复的,看守所应当立即释放被羁押者,并通知检察机关。检察机关申请延长羁押期限的,由预审法庭决定是否对被羁押者继续实行羁押。如果预审法庭拒绝了检察机关的申请,看守所应当立即释放被羁押者,而无论检察机关是否进行抗诉。这种设计能起到督促控诉机关提高办案效率的作用,减少超期羁押现象的发生。


完善看守所对被非法羁押的犯罪嫌疑人、被告人的救济程序,被羁押者在羁押执行中对监管人员的违法行为进行申诉、控告的程序。看守所的中立,为羁押的动态监控创造了有利的条件。对于羁押条件已经不复存在的被羁押者,看守所应当协助被羁押者向人民法院预审法庭提出申请,要求解除羁押。由于看守所的监管人员与办案人员并不产生联系,对于监管的人员在监管中的违法侵害行为,被羁押者可以毫无顾忌的向有关机关提出申诉、控告。


再次,看守所应当确立被羁押者的身体健康检查权。身体健康检查权是指允许被拘留或逮捕的犯罪嫌疑人或被告人,根据自己的意愿选择医生对其进行身体检查的权利。[7]看守所收押犯罪嫌疑人时,应当进行一次身体检查,看守所对被羁押人员分别建立健康信息档案并记录每次的检查结果。对于检查结果,犯罪嫌疑人可以提出异议,申请重新进行检查。在整个羁押期间,医务人员应当定期为被羁押者进行身体健康检查,每次讯问前后,也应当进行检查。[8]被羁押者或者其近亲属、辩护律师要求检查被羁押者的身体的,看守所原则上不得拒绝,检查费用由申请人自行支付。被羁押者或者其近亲属、辩护律师可以自费获得检查结果和有关记录的复印件。


3.明确看守所监管人员对于违法行为和事故的责任。


新《国家赔偿法》规定了看守所及其工作人员在行使监管职责时,刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的,受害人有权获得赔偿。同时,对这种特殊情况的证明责任分配实行举证责任倒置:赔偿义务机关对其行为与被限制人身自由人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系进行举证。这种特殊的证明责任分配原则保护了处于弱势地位的受害人,督促监管机关和工作人员依法履行职责,正确看待被限制人身自由的犯罪嫌疑人、被告人。


制定的《看守所法》应当对发生在看守所里的违法行为和事故明确规定相关的处理程序和责任的认定。对于看守所内发生的违法行为和事故,看守所有义务予以披露、说明,相关的披露义务人隐瞒重大信息不报或者谎报的,应当追究其行政甚至刑事责任。


4.加强看守所监管队伍的建设


首先,要转变看守所执法人员的“重打击、轻保护”的执法观念。所谓执法观念,是指执法人员在执法实践中逐渐积累形成的,对执法人员的执法行为具有指导作用的思想、观点和心理状态的总和,是一个执法群体独特的工作经历、工作作风、受教育程度、职业感情等综合因素在思维中抽象、概况和定型。[9]看守所归司法行政部门管理之后,监管人员如果仍不能彻底地转变执法观念,监管人员同样会放纵侦查人员的刑讯逼供以及其他违法行为,那么一切的改革都将是徒劳。在我国刑事诉讼中羁押已经普遍化并且已经成为了一种侦查手段的现状下,监管人员的确很难摆脱有罪推定的思维模式,所以必须重视转变监管人员的执法观念,加强“重保护、重程序、重保障人权”的思想教育。


此外,还应当加强监管人员的业务素质。由于看守所羁押对象主要是未决犯,未决犯的心理状况比已决犯要复杂,因而对未决犯的监管需要监管人员具有更加专业的业务水平才能胜任。看守所应当定期组织与监管人员岗位相适应的职业技能培训,提高监管人员的业务水平。可以说,看守所如果能够为被羁押者创造一个良好的环境,也就相当于给被羁押的未决犯带来了接受教育和改造的良好契机。此时的在押人员心理矛盾重重,看守所的监管人员应当在把握其心理的同时,对其进行教育感化,促使他们认罪悔过、改过自新,为以后在监狱服刑、改造、重新回归社会打好坚实的基础。

[1] 徐静村主编:《21世纪中国刑事程序改革研究》,北京:法律出版社,2003年版,第79页。


[2] 参见宋英辉译:《日本刑事诉讼法》,北京:中国政法大学出版社,2000年版,第50页。


[3] 龙宗智主编:《徘徊于传统与现代之间——中国刑事诉讼法再修改研究》,北京:法律出版社,2005年版,第168页。


[4] 陈瑞华:“审前羁押的法律控制——比较法角度的分析”,《政法论坛》,2001(4)。


[5] 《中华人民共和国立法法》第8条规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律予以规定。


[6] 国际刑罚改革协会:《让标准发挥作用——监狱实务国际手册》,张青译,北京:法律出版社,2009年版,第25页。


[7] 张传伟:《刑讯逼供及遏制对策研究》,济南:山东大学出版社2009年版,第126页。


[8] 此观点参见谢佑平:“被羁押者人身危险的制度防范”,《法学》,2010(7)。


[9] 陈凤超、丁占生:“论羁押制度与检察改革”,陈卫东主编:《羁押制度与人权保障》,北京:中国检察出版社,2005年版,第207页。


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