国际金融安全治理中的金砖路径
本文作者： 李巍 孙忆
本文刊登于《国际安全研究》实体期刊2015年第6期
随着世界经济发展格局与国际政治权力结构之间的错位日益严重，在“新兴国家”的共同身份与追求金融安全保障的共同利益的双重基础上，金砖机制以国家组合的形式积极参与国际金融安全治理，向当前西方主导的金融安全治理格局发起了强有力的冲击。在全球层次，金砖国家以二十国集团、国际货币基金组织等国际多边组织机构为框架参与国际金融安全治理并谋求更高的权力地位；在区域层次，金砖国家成立了金砖国家新开发银行、构建金砖外汇储备库等新的金融机构和金融机制以深化成员国内部的金融安全合作；在双边层次，金砖国家通过本币互换等形式提升货币安全。金砖国家金融安全治理合作的顺利开展，需要一个更有效的国际机制作为保障。然而，金砖机制中存在着成员特质差异、政治嫌隙明显、议题实施艰难、国际风险巨大等诸多障碍，使其在内部难以避免制度性缺陷，在外部难以保障金融安全，这就需要金砖国家采取更加积极的作为加以克服。作为金砖机制的主导国，中国一方面在经济外交新发展的历史阶段，需要借助金砖平台以展示实力、阐明诉求；另一方面，中国也能为构建治理水平更高的金砖金融机制做出贡献。
引言
2008年全球金融危机暴露出当前国际金融治理体系中的重大缺陷。所谓国际金融治理，一方面意味着通过建立合作机制以提升国际金融运作效率，另一方面则意味着要为国际金融活动的开展提供制度化的安全保障，效率与安全是国际金融治理的两大核心目标。2008年的金融危机在很大程度上表明，当前的国际金融体系在安全上缺乏有效保障。现有的金融安全网络既没有在危机爆发前做足未雨绸缪的准备，在危机爆发后也难以采取及时的措施防止危机进一步蔓延。危机昭示着变革，以金砖国家为首的新兴国家作为一支强大的变革力量，登上国际金融安全治理舞台。
在新兴国家群体性崛起的时代背景下，全球治理的主体结构与运作方式发生变化。西方发达国家的八国集团/七国集团（G8/G7）机制在应对全球金融安全威胁方面力不从心，这意味着全球治理主体范围需横向扩展，将新兴大国等非西方的新兴治理力量纳入其中。而新兴国家与西方发达国家在国家利益与诉求上的差异性，使得后者意图对前者单向输出治理方案及理念的传统模式不再可行。尽管自诞生之日起，金砖国家作为新兴国家的代表，其治理能力遭遇了一定的质疑，但金砖国家仍然在全球金融安全治理平台上积极活动。在当前政治经济权力发生转移的大背景下，金砖国家除了努力推动既有国际金融安全治理进行必要的制度改革外，更在创建区域金融安全治理机制、加强内部金融合作等方面有所突破。这些举措带有鲜明的“金砖特色”，为国际金融安全治理实践开辟了新路径。
全球层次的金融安全治理不力，直接导致更多国家向区域层次寻求更为稳定的金融安全保障。在这次金融安全治理层次的回落过程中，金砖国家的作为无疑成为时下广泛关注的焦点。那么，金砖国家参与构建金融安全网络的凝聚力来源是什么？它们在国际金融安全治理的全球层次和区域层次分别采取了哪些具体的合作措施？妨碍金砖国家构建更有效的金融安全治理机制的阻力是什么？在进一步提升金砖机制的安全治理能力方面，中国如何发挥应有的主导性作用？本文将结合金砖国家近年来在国际金融安全治理领域的实践状况，试图对上述问题做出回答。
一、金砖机制及其金融安全治理基础
“金砖国家”一词最早出现于2001年11月高盛公司首席经济学家吉姆·奥尼尔的文章《全球需要更好的经济之砖》，他认为由巴西、俄罗斯、印度和中国这四个主要新兴国家组成的国家集团将很快成为世界经济发展的支柱。随后的四年间，高盛公司又接连发布了两篇关于金砖国家的研究报告，再次强调金砖国家所代表的巨大投资价值。
随着“金砖国家”一词的广泛流行，这一概念逐渐超越了单纯的经济含义，更包含了政治意味。金砖国家在彼此身份认同的基础上逐步提升政治接触的水平，其中包括政府官员在联合国大会、二十国集团（G20）峰会等场合的聚首与交流，会议级别也从部长级接触逐渐升级为元首级非正式会谈。金砖国家在召开首次国家领导人峰会前进行了一系列频繁接触与交往。早在2006年9月，金砖四国外长利用联合国大会间隙首次进行了短暂的会晤，此后每年依例举行。2008年5月，四国外长在联合国等国际会议之外首次举行专门会晤，被外界视为其正式登上国际舞台的开始。同年9月，金砖四国外长在俄罗斯叶卡捷琳堡举行会议并讨论千年发展目标、南南合作、气候变化、能源及粮食安全等问题。2008年11月和2009年3月，四国财长分别在两次G20峰会前夕举行会晤，呼吁改革国际金融体系以反映世界经济格局变化，特别是在2009年3月，金砖四国发布的要求推动国际金融体系改革的首份联合公报，得到G20财长积极回应。这些初期的对话与立场协调表明了金砖四国在国际舞台上地位的上升。最终，2009年6月，金砖四国领导人在俄罗斯叶卡捷琳堡召开了首届金砖峰会，从此“金砖国家”以国家集团的力量在国际金融治理中发挥作用。
正是2008年金融危机的爆发与恶化促使金砖国家寻求更高水平的合作以共同应对危机。金融危机强大的破坏性与传染性使各国意识到保障并加强本国金融安全的重要性。作为一国经济安全的核心，金融安全指在金融全球化条件下，一国的金融发展具备抵御国内外各种威胁、侵袭的能力，能确保其金融体系、金融主权不受侵害，保持金融体系正常运行与发展的一种态势；从国际政治经济学的角度出发，金融安全尤其强调一国金融体系的正常运行不受外来人为力量的干扰和破坏。在此基础上，国际金融安全治理指的是国家通过某种制度化的国际金融合作机制，为一国金融体系运转及发展不受或少受内外金融风险威胁提供安全保障。这不仅涉及一国国内金融体系的完善，也涉及治理层次的国际间合作。
对于金砖国家而言，金砖机制的建立就是各成员国借助集体力量合作参与金融安全治理的尝试与努力。在此过程中，金砖国家逐渐深化了自身在构建共同身份认同、寻求经济安全利益等方面的共识，为其治理实践奠定了更坚实的基础。
金砖国家在“新兴大国”的集体认同框架下，形成了金融安全治理的共同伙伴意识。由于在自身定位、利益诉求等方面的观念趋于一致，金砖国家形成了一种共同的身份认同，即集体身份；且这种集体身份从最初的“发展中国家”逐步演变成“新兴大国”，“新兴大国”指的是 21世纪以来，经济增长迅速，在地区事务和国际事务中发挥着重大影响力，致力于国际体系变革和国际社会发展的崛起国家。后者不仅包括经济内涵和历史内涵，更主要凸显新兴国家崛起的政治内涵。简言之，金砖国家当前在国际政治经济地位等方面的相近或相似性，与金融安全治理这一政治经济的交叉概念相契合，为治理的开展奠定了共同的身份基础，从而形成了一种“金砖国家伙伴关系”金砖国家“伙伴关系”一词正式出现于2011年第三次金砖国家领导人会晤《三亚宣言》中，此后在每一届峰会宣言中均有所提及。特别是在2015年第七次金砖峰会上，“金砖国家伙伴关系——全球发展的强有力因素”更是成为峰会主题，中国国家主席习近平也发表了题为《共建伙伴关系共创美好未来》的演讲，提出四大伙伴关系以打造金砖国家利益及认同的共同体。的构建与深化。这种共同的身份认同体现在如下几个方面。
首先，金砖国家都是在经济上快速发展的新兴经济体。快速发展的经济意味着金砖国家在开展金融安全治理的过程中具备更强的能力。世界银行数据显示，金砖国家经受住国际金融危机的考验，国内生产总值（GDP）增长率总体处于世界中上水平，已超越欧美等发达国家，成为带动世界经济增长的强劲马达。此外，全球金融危机后，金砖国家GDP占世界的比重不断上升，到2014年已达到21.81%，与比重趋于下降的美国（22.37%）、欧盟（23.71%）相近，几乎呈“三足鼎立”的态势。
其次，金砖国家都是在政治上有着共同立场与诉求的新兴国家。经济发展实力的增强使金砖国家提出了更多国际政治权利诉求，要求国际政治地位提高也是金砖国家开展国际金融安全治理的一个前提。从本质上看，正是世界经济失衡反映到了国际政治领域，才表现出了金砖国家与新兴经济体在国际社会中的群体性崛起。事实上，自2008年5月以来，金砖国家在联合国千年发展目标、南南合作、能源与粮食安全、恐怖主义等一系列国际重大政治问题上逐步形成一致立场与态度，支持多边外交的发展，在历届公报中都阐明要支持联合国中心作用的发挥，近年来还涉及对具体国际问题的观点与倡议。自金砖国家第四次会晤《德里宣言》以来，历届公报中都具体提及中东问题、叙利亚问题、伊朗问题、阿富汗问题等。此外，在第五次会晤《德班宣言》中还提及马里问题、中非动荡；在第六次会晤《福塔莱萨宣言》中则提及乌克兰局势，并关注几内亚比绍、尼日利亚、南苏丹等非洲国家的政治与人道主义危机。可以说，金砖国家寻求并正在形成一个“政治俱乐部”，致力于将其不断增长的经济力量转化为更大的政治影响力。
再次，金砖国家都是具有区域代表性的地区大国。金砖国家的地区代表性使国际金融安全治理真正实现了跨洲际合作。中国强大的经济总量及独特的国际政治影响力，使其能在亚太地区特别是东亚地区发挥较大的战略作用。俄罗斯与独联体国家保持着特殊的历史联系，在中亚和东欧地区能发挥出巨大影响力。印度重视高科技创新发展，在南亚地区的影响力日益上升。巴西是拉美地区的第一大经济体，是金砖机制向拉丁美洲国家扩展影响力的重要战略支点国家。南非作为非洲大陆的代表扩展了金砖集团的全球网络，更凸显了金砖机制的战略目的。因此，每个金砖国家都是一个地区政治经济发展的典型，与本地区的发展息息相关，对本地区事务发挥着战略影响力。
可见，金砖国家作为地区大国代表，都在新时期抓住了历史机遇实现经济快速发展，并在此基础上共享了国际政治诉求。“新兴大国”这一身份定位贴切地描述出金砖国家的实力与意图，实际上成为金砖国家打造新型国家集团、开拓金融安全治理新路径的起点。
如果说“新兴大国”的共同身份是促使金砖国家走到一起的观念动力，那么，追求共同的金融安全保障则是金砖国家产生合作凝聚力的利益纽带。这主要体现在金砖国家均大力呼吁改革既有的全球金融制度，要求在金融安全方面展开更深入的合作。具体说来，金砖国家在国际金融安全治理的共同利益诉求可分为提高金融权力地位、推动多元国际货币、构筑金融安全网络、融集基建资金四个组成部分。
首先，改革既有国际金融机构，提高自身在国际金融治理中的权力地位。随着国际金融治理机制实现了从“G7时代”向“G20时代”的转变，新兴国家已成为国际金融事务中重要的治理力量，其金融地位应有所提升，应能从国际金融机构中分享更多权利，特别是参与制度设计的权利，并能获得更多资金资源以保障本国金融安全。然而，当前金融治理格局中既得利益国家的消极应对，使得金砖国家等新兴国家意欲分享治理权力的诉求难以实现。美国和欧盟国家在国际货币基金组织（IMF）等国际金融机构中的份额均高于金砖国家份额的加总，且相关的份额改革方案也迟迟得不到实施。当前国际金融机构内部结构的治理僵局，使得金砖国家谋求与自身经济实力相匹配的权力地位这一共同诉求变得更加迫切、必要。
其次，打破美元霸权，推动国际货币体系多元化。由于国际货币市场存在严重的路径依赖，美元至今仍维持主导性国际货币的特殊地位。然而，在一元国际货币体系下，国际货币发行国易在超额经济利益和特殊政治权力的诱使下滥用国际货币特权，加剧经济相互依赖状态下大国与小国之间的不平等关系，并恶化国际金融安全环境；而在多元国际货币体系下，货币间的相互竞争强化了货币本身的自我约束，一定程度上能稳定国际货币体系并降低货币风险。当前美元独霸的不合理性使得构建多元化国际货币体系成为金砖国家的共同安全利益选择。
再次，构建金融安全网，防范短期流动性不足。始于信用泛滥与无节制金融投机的金融危机让人们愈发认识到强化金融安全的重要性。在全球治理层面上，全球金融安全网的概念已经提出并得到众多新兴发展中国家的支持；全球金融安全网制度建设最初由时任韩国总统李明博在2009年二十国集团匹兹堡峰会上提出，主要是通过国际合作，迅速向面临暂时性流动性危机的国家提供资金。但IMF等国际金融机构受制于其治理结构和贷款条件未必能提供及时的资金援助，中央银行间双边货币合作则在资金实力上可能较为单薄。因此，金砖国家除了推动全球层面国际金融监管体系的完善以外，更着力为构筑区域层面强有力的金融安全网，以在危机时获得援助资金支持，同时又不至于丧失金融自主权。总体而言，构造并完善金融安全网是当前金砖国家建立金融“防御工事”的共同利益交汇点，是金砖国家创造性地参与全球金融治理的重要举措。
最后，加大融资力度以服务于基础设施建设。国际金融安全治理离不开实体经济的支持，但在金砖国家内部，各项金融基础设施建设仍不够完善。一方面，金砖国家的资源禀赋、产业优势、经济发展模式差别较大，经贸金融的互补性合作具有较大的发展空间；另一方面，金砖国家的基建资金缺口明显，亟需相关金融机制帮助弥补。因此，金砖国家走向了抱团取暖的道路，构建金砖金融机制以实现基建资金的流动与汇聚，这也就构成了金砖各国共同利益的焦点所在。
由此可见，金砖金融安全治理机制的形成兼具了观念与利益的双重基础。在观念层面上，“新兴大国”这一共同的身份认同使得金砖国家产生惺惺相惜的伙伴感情；在利益层面上，金砖国家具有构筑金融安全保障的强大诉求。这成为金砖国家在国际金融安全治理领域采取集体行动的基础。
二、金砖机制下的金融安全治理实践
金融安全的重要性不断提升，如何治理国际金融安全也成为关注热点。主流观点认为，国际金融安全网的不健全，是造成历次金融危机的最突出的原因。作为一种保障金融体系安全的制度安排，金融安全网既可以在事前发挥预防作用，又能在事中发挥控制危机蔓延的功能。关于金融安全网的概念，诸多学者已有所探讨并给出了相关定义。因此，国际金融安全治理在其主要意义上指的是金融安全网的构建，包括审慎的金融监管机制、存款保险制度、最后贷款人功能等要素。其中，最后贷款人功能是最核心的环节，可分为自我保险、双边协议、区域融资安排和全球融资安排四个层次。作为国际金融体系的新生力量，金砖机制的意义既体现在全球层次，即呼吁并施压于全球金融安全治理体系改革；又体现在区域层次，即构建机制以满足区域内各国金融安全发展的需要；还体现在双边层次，即加强双边货币合作以维护金融安全。
（一）全球层次的体系改革
在全球层次上，金砖国家以既有国际多边组织机构为框架参与金融安全治理，通过要求国际金融制度改革以强化其在金融安全治理中的地位与作用。这主要表现为在G20机制中的对话协商以及在IMF等国际金融治理机构中进行的改革努力。
金砖国家积极推动G20协调全球宏观经济战略，并以此为核心平台与发达国家进行金融安全共治。在各国经济相互依赖不断深化的背景下，经济实力的相对快速增长使得金砖国家在G20框架下与发达国家对话具有了更强的实力基础。当前，金砖国家等新兴经济体已通过G20机制打破了发达经济体在国际金融安全治理中的垄断地位，需要进一步巩固业已取得的治理权力，避免西方发达国家再次“重G7、轻G20”的制度转向，因而金砖国家在历年公报上都强调要强化G20在国际金融安全治理中的核心领导作用。此外，金砖机制是新兴大国参与G20框架下的全球治理所借助的主要路径，是一种通过相对平行的制度结构实现的治理权共享。因此，金砖机制与G20二者间以相互促进、相互加强的方式开展互动，金砖国家在G20框架下寻求非对抗式的金融安全治理新进展。
金砖国家努力推动既有国际金融机构中的份额与投票权结构改革，提升自身在金融安全治理中的地位及话语分量。在IMF与世行中，美国、日本、德国、法国和英国始终是拥有最大投票权的前五名国家，这种垄断格局无法体现新兴市场和发展中国家在世界经济中不断增加的权重，因而金砖国家在历届公报中都呼吁要尽快打破这种不合理的格局，但改革的进展依然相对艰难。世行已于2010年4月通过了发达国家向发展中国家转移投票权的方案，中国在此次改革中提高了投票权，达4.42%，成为世行第三大股东国；但南非、巴西等其他金砖国家的投票权仍相对较小。而在IMF，早在2010年，份额和治理改革方案就已制定，但因美国国会的干扰，该改革方案至今尚未能实施。美国仍享有近17%的份额和投票权，欧盟国家的份额加起来也具有“否决权”意义。即使改革方案能够成功实施，金砖国家在IMF的份额也仅为14.799%，投票权为14.132%。为此，金砖国家对IMF改革方案无法落实从“关切”变为“失望和严重关切”，强烈呼吁IMF能尽快就份额总检查等情况达成最终协议。参见历届金砖国家峰会公报。
金砖国家致力于打破国际金融机构高级决策领导层中的欧美“垄断血统”，力求在金融安全治理过程中体现出非西方的治理理念。金砖国家的努力也迫使国际金融机构做出了一定的调整：2008年，林毅夫出任世行高级副行长，这是发展中国家人士首次出任这一要职；2011年，朱民被任命为IMF副总裁；2012年世行行长选拔时，金砖国家等新兴经济体和发展中国家更是对行长一职发起了直接挑战，巴西等国提名的哥伦比亚前财政部长何塞·安东尼奥·奥坎波位列行长候选人之中。尽管美国提名的韩裔美籍医学专家金墉最终当选了世行行长，但金砖国家等国的重大决心已然显现，金墉随后也发表声明称将“扩大发展中国家声音”。金砖国家多次在金砖峰会上呼吁，IMF、世行高官职位的遴选应公开、择优，无需考虑人选的国籍，因为这不仅仅意味着机构决策结构与流程的革新，还意味着机构政策制定过程中要体现非西方治理理念，突出新兴国家对金融安全治理的贡献，平衡发达经济体与新兴经济体的利益。
金砖国家意图提升“特别提款权”（SDR）的国际货币地位并推动其“一篮子货币”组成的改革，强化货币安全。中国央行行长周小川早于2009年3月就提议要创建“超主权国际储备货币”以取代美元。这引发了国际社会对国际货币问题的广泛关注和激烈探讨。诸多新兴国家也在提升SDR的国际货币地位方面做出了努力：2009年3月，G20各国达成协议使IMF增发2 500亿美元SDR，使其总额达到2 040亿单位，约合3 160亿美元；同年9月，中国从IMF购买约500亿美元的SDR债券，其他金砖国家也表达出购买意愿，部分地调整其外汇储备结构，使部分美元资产转化为SDR。将金砖国家货币纳入SDR，是金砖国家的兴趣所在，2010年，巴西财政部长曾力荐巴西货币雷亚尔和中国人民币加入SDR一揽子货币中。时任俄罗斯总统梅德韦杰夫曾在2011年达沃斯世界经济论坛上建议要将“金砖国家”货币纳入SDR。中国央行副行长易纲也曾表示，金砖国家货币应纳入SDR货币篮子以客观反映全球经济格局，建议IMF开始就“影子SDR”进行讨论和模拟测算，由此进行评估并调整。这甚至被称为“易纲倡议”。但这却无法一蹴而就。要想真正提高SDR在储备货币中的地位，还应建立SDR流动性市场，赋予IMF管理层以真正的独立性与权威，这将是金砖国家下一步的行动方向。
随着金砖国家等新兴国家被正式接纳为国际金融治理的平等参与者，其与发达国家的安全共治格局也逐渐形成。金砖机制积极寻求G20、IMF等框架下的国际金融体系变革，事实上却是以“包容性改进”的态度应对全球金融安全的困境与挑战，发挥了补充、完善、激励的良性制度竞争作用。
（二）区域层次的联合共建
全球层次的金融安全治理僵局，促使金砖国家转向在其他层次构建金融安全。在区域层次上，金砖国家成立新的区域金融机构与机制，积极推进金砖国家新开发银行、外汇储备库等项目，构建区域金融安全网。
始于2012年的新德里峰会对金砖国家开发银行和金砖应急储备库的探讨最终于2015年成为现实。在2014年福塔莱萨峰会上，金砖国家宣布签署成立金砖国家开发银行协议和应急储备安排协议，该银行在机构设立、人事安排和初始资本等方面都对五国权力地位作了权衡。在机构设立上，银行总部设在上海，同时在南非设立非洲区域中心；在人事安排上，首任理事会主席来自俄罗斯，首任董事会主席来自巴西，首任行长来自印度；在初始资本上，500亿美元的启动资金由五国均摊。这无不体现了金砖国家内部成员平等、平衡兼顾的思想。另外，金砖国家还建立了1 000亿美元应急外汇储备基金，其中中国提供410亿美元，俄罗斯、巴西和印度分别提供180亿美元，南非提供50亿美元。各国投票权与承诺出资额挂钩，但为兼顾各方诉求，设5%的基本票由五国均分。综合计算后，中国投票权为39.95%，印、巴、俄各为18.10%，南非是5.75%。2015年7月，金砖国家新开发银行（又称金砖银行）开业，应急储备安排也开始生效。
作为“第一个反映金砖国家特殊利益的国际金融机构”，金砖国家新开发银行不仅彰显了金砖国家合作最重要的制度化成果，还标志着金砖国家经济合作已迈入务实新阶段，其设立也得到了世行的支持。金砖应急储备安排则与金砖银行相互独立，是以多边货币互换为基础的货币合作框架，借鉴了《清迈倡议》等区域性货币合作机制在金融安全上的成功治理经验。事实上，这二者相辅相成：金砖应急储备安排对金砖国家短期国际收支失衡的保障作用维护国家经济发展基本面，进而维持金砖银行的正常运转；而金砖银行对金砖国家提供的基础设施建设和可持续发展的资金支持，能切实为实现金砖应急储备安排构建良好的环境。
金砖机制在区域金融安全的“建制”，实际上是与全球层次的“改制”相互联系的。首先，全球层次的金融治理经验教训，被区域层次的金砖金融机制借鉴：在治理结构的权力分享上，利益相关方遵循平等原则，贡献等额资金而拥有相等的投票权；在领导层遴选上，金砖银行行长将实行五年轮换制，由各国轮流派员担任，不存在“垄断血统”。其次，区域层次的金砖金融机制也对全球层次中美元主导下的国际金融货币体系构成巨大冲击：作为“全球金融体系的新参与者”，金砖机制不仅向新兴经济体提供经济安全发展资金，还提供不同于西方传统的金融治理理念，由此倒逼IMF、世行等多边金融机构完善自身、提高效率。总体而言，金砖国家在区域层次的“建制”努力，既积累了金融安全治理经验，又弥补了国际金融治理在区域层次的空白。
（三）双边层次的合作推进
金砖国家在双边层次也取得了一定的金融安全治理成果，主要体现在金砖国家的货币合作上。
从国际背景上看，美元正处于霸权衰退的历史时期：支撑起美元强势霸权的经济、军事和思想力量都遭受挑战，美元衰弱之势明显；即使美元霸权没有衰弱，将全球金融命脉仅仅系于单一货币上也存在巨大的安全隐患，因为这使世界经济实际上成为了货币霸权国国内经济的外延，货币霸权国可能在利益驱动下做出利己而不利于世界经济稳定的决定。因此，金砖国家更多地偏重对本国货币的使用。
金砖国家在经济往来中产生了迫切的去美元化需求。首先，庞大的国际贸易量及其较高的GDP占比使金砖国家对稳定安全的外汇市场环境有着客观要求。2014年，除巴西（19.78%）外，其他四个金砖国家的贸易占比均超过37%。由于对金融危机中美元的表现依然心有余悸，金砖国家在贸易结算中更可能减少使用美元、减轻对美元的依赖，以维护其国际贸易利益与安全。其次，在贸易中加大对本币的使用，有利于提升本国货币地位，进而有利于构筑更强大的国家金融实力。
自2010年巴西利亚峰会提出要研究区域货币机制以来，2011年三亚峰会的《金砖国家银行合作机制金融合作框架协议》又实质性地加速了各方本币合作进程。在此基础上，为规避美元风险，金砖国家采取了切实行动。如在2012年3月，金砖五国进出口银行签署了《金砖国家银行合作机制多边本币授信总协议》和《多边信用证保兑服务协议》，旨在向彼此提供本币信贷安排，通过推进金砖国家间本币结算与贷款业务来为各国间贸易投资便利化提供安全保障。
金砖各国在双边层次上就本币结算与互换展开了一定的接触与协商，但受技术条件的制约与影响，目前金砖国家在这一问题上的成果仍处于起步阶段。金砖国家内部的本币结算与互换，大多发生于中国与其他国家之间，其他金砖国家之间的本币合作接触还在萌芽起步阶段。五国货币之中人民币更稳定、使用范围更广，因此，金砖国家在去美元化进程中使用人民币的可能性更大。当前，金砖国家在人民币跨境贸易结算试点上取得较大进展。
这种国际货币区域化的路径可能预示着一个未来“人民币区”的兴起，它意欲克服现行国际货币金融体系的不对称性，为经济发展提供更高效、更安全的货币金融制度环境，也将意味着全球治理权力从“华盛顿共识”向中国等新兴经济体的转向与再平衡。
金砖国家在全球层次、区域层次、双边层次三管齐下，不断深化金融安全治理合作，其协调与构建的治理思路清晰，集中反映了成员国的利益诉求。然而，金砖国家要在国际金融安全治理中有更深入的行动与发展，还需要更切实的努力，那就是向建立更有效率的金砖机制方向迈进，但这显然面临着重重困难。
目前，金砖机制仍是一个松散的合作共识行为体。与IMF、世行等全球性国际金融治理机构的成员结构与资格准入规定不同，金砖机制目前成员国只有巴西、俄罗斯、印度、中国和南非五国，未来若有新成员加入，也需经过这五国首肯。成员国数量上的有限性与行动决策的灵活性，使得机制内达成共识的成本较低，这是金砖机制的优势所在。此外，金砖国家开辟了多层次、多领域的领导人及部门协调渠道，对例行事务和突发事件进行协商并采取相对灵活的方式处理与回应，更大程度上体现各国的共识与意志；况且，金砖国家中实力相对更强的中国也反复强调金砖机制内部平等协商的重要性，并在新机构设置上主动约束自身的实力权重，这意味着金砖机制内部的大国政治色彩有所削弱。
然而，这种机制的松散性也存在一些巨大缺陷，它不利于金砖国家在金融安全治理中采取集中程度更高的集体行动。尽管自2011年三亚峰会起，金砖国家开始制订合作行动计划，使金砖合作由论坛的性质向制度化建设转变，但该制度化进程却并没有突破性进展，这极大地阻碍了金砖国家以制度化手段强化金融安全的治理。
金砖机制内部面临着难以回避的制度性缺陷。首先，目前金砖机制内部未成立集中性机构，而缺乏集中性机构统筹协调的制度不符合制度演化的路径趋势，也不利于金融安全治理的集中施行。尽管在第六次会晤福塔莱萨宣言中，金砖国家强调确立金砖国家经济合作路线图的重要性，欢迎制定“金砖国家更紧密经济伙伴关系框架”及“金砖国家经济合作战略”，将制度化进程中对共同目标与指导方针的设立正式提上日程，但这还远远不够。具体运作中，在缺乏集中性机构进行信息整合、资源统筹、政策协调的情况下，当前金砖国家的协商合作机制是以领导人会晤为主渠道，以安全事务代表、各部部长（包括外长、财长与央行行长、农业部长、统计局长、卫生部长等）、协调人、常驻国际组织代表等的会议为辅助，以智库、工商、银行、人口、城市化等各领域合作为支撑的多层次合作架构。这些多层级的会议在不同的时间、地点举行，造成了巨大的会议成本，也会带来一定的资源浪费。而在金砖国家新开发银行中，相应的制度安排也尚不完善，为了体现平等原则而强调“轮流坐庄”的合作形式必然会影响合作效果。在银行运营的深层合作与具体操作上，金砖国家因缺乏经验，金融经济政策思路难统一，最终也难以充分发挥区域最后贷款人作用。
其次，金砖机制内部在金融安全治理的主导权与决策权分配上还面临着效率与公平的两难困境。中国政治经济实力明显强于其他金砖国家：根据世界经济论坛发布的《2014-2015年全球竞争力报告》，中国竞争力排名第28位，在金砖国家中排名第一；中国排名比上一年上升1位，而在其他四个金砖国家中，俄罗斯排名第53位，比上一年上升了11位。南非、巴西、印度分别排名第56位、第57位、第71位，排名均有所下降。从出资比例来看，中国是金砖金融机制特别是金砖应急储备安排最大出资国，拥有最大的投票权。因此，中国自然成为了金砖机制的主导国。但是，为了突出与其他国际金融治理机构在制度结构安排上的不同，金砖金融机制在决策权分配上更加强调公平与平等：金砖国家开发银行的启动资金由五国均摊，银行人事安排与机构落户地点兼顾各方利益并形成制衡；在金砖应急储备安排中，中国最大借款额的借款倍数仅为0.5。然而，过于强调公平与平等却带来了另一种困境。由于金砖机制内部客观存在着经济实力的巨大差距，各国参与金融安全治理的能力有所差异。例如，在出资比例与投票权比例一致的情况下，就存在着出资标准的问题：标准过高，可能有个别国家无力承担资金压力，反而给该国的经济发展带来沉重负担；标准过低，又有可能带来“逐底竞争”的风险，连最低限度的金融安全保障都会受到影响。这种公平与效率的两难制约着金砖金融机制的制度化发展，过于强调与IMF等既有国际金融机构之间在平等性上的优越性，反而令金砖机制陷入难以自我突破的境地。
金砖机制应对外部金融威胁尚不具备有效的安全保障。一方面，在金砖国家开发银行的创建中，初始资本仅为500亿美元，其规模相对于开发性金融需求而言只是沧海一粟，需要有更多注资的尽快跟进。虽然金砖国家表示金砖银行未来资本规模还会逐步扩大到1 000亿美元，但这个目标的实现受制于各成员国的真实出资能力；另一方面，发达国家货币政策的不确定性及前期溢出效应依旧威胁着金砖国家等新兴国家的金融安全。美国等西方发达国家为应对金融危机采取了多轮量化宽松政策，造成了大量国际游资，流入经济发展面较好的新兴经济体，使新兴经济体的国内资产价格更易受国际波动的同步影响；随着发达国家逐步退出量化宽松政策，金砖国家等新兴国家的金融市场将遭遇剧烈波动，这种金融安全威胁是当前金砖国家的金融实力难以应对的。由此可见，金砖国家的金融结构性风险尚存，面对外界挑战时表现出明显的金融脆弱性。
金砖机制应对金融安全时在制度上存在着不容忽视的缺陷与不足，这是由诸多因素共同作用而成的。首先，金砖成员国的相对异质性导致金砖共同身份与利益的形成受到挑战。金砖国家的地缘分散性使得金砖机制完全是一个基于功能合作和新兴国家身份认同的多边国际机制，而经济实力的悬殊也使得金砖国家内部缺少足够的向心力。并且，金砖国家当前正面临着减速调整期，原以经济高速增长为标志的“金砖特色”出现某种程度上的逆转，创新竞争力的缺乏使得金砖国家提升金融安全治理效率的客观经济实力遭到削弱。此外，金砖国家也各自面临着“特殊时刻”：俄罗斯忙于应对能源经济变化及领土争端；巴西一定程度上面临国内经济政治困境；南非承受着来自非洲移民的冲击；印度专注于国家经济的扩张；中国则致力于统筹相关计划设计与制度安排以重塑地理经济格局。因此，金砖机制要重新焕发制度活力，还有待金砖国家尽力弥补成员异质性鸿沟，增强自身经济独立发展能力。
其次，金砖国家的政治嫌隙束缚了其构建高效的金融安全治理机制的能力。一是金砖国家内遗留的边界、宗教等问题尚未解决，随时可能爆发危机；二是中国、印度和俄罗斯同为亚洲领导权的竞争对手，相互间存在政治上的猜疑；三是金砖五国国内腐败问题严重，国内制度构建的不佳表现令人怀疑其在创建国际机制的能力；四是最为重要的，当前金砖国家在国际政治经济格局中已享有的利益并非完全一致，尤其在国际政治地位方面，中俄是联合国安理会常任理事国，某种意义上已是当前国际秩序的既得利益者；在世界银行执行董事的选举中，中、俄事实上因拥有一定的投票权，均可自行单独选举一位执行董事，但其他三个金砖国家则只能在地区分组中参与选举。历年的金砖峰会公报中，中俄重申要求“重视巴西、印度和南非在国际事务中的地位和作用”，这种说法本身就反映出一种国家地位上的差异，更有外媒称这带有“新殖民主义的恩赐态度”的嫌疑。因此，金砖国家在政治上的猜忌阻碍了深入合作的开展，不利于互信共赢，甚至还有可能使得由成员国数量较少带来的政治协商成本优势趋无。
金砖机制在金融安全治理上的作为受到既有国际治理格局的限制。金砖国家面临的一个共同问题是金融市场发展成熟度不够，因此金砖国家更多地通过金融合作以减少五国间的利益分歧，但这客观上却面临着国际货币竞争的困境与风险。从外部压力来看，美国作为“国际货币体系改革最保守的力量”，对金砖国家改革国际货币体系的金融安全倡议采取极度漠然甚至是抵制的态度，这对金砖国家货币合作的推进带来巨大压力。以人民币国际化为例，虽然人民币现已成为世界第七大货币，在全球支付货币量中的比例为1.64%，较2013年1月的0.63%有了明显的提升，但这与美元的43.82%仍相距甚远。美元霸权受益于后布雷顿森林体系的制度“锁定”效应，金砖国家作为新兴货币崛起国要撼动美元霸权、完善货币安全，实在是困难重重。
除此之外，金砖国家围绕金融议题展开的对其他议题特别是国际政治安全议题的探讨，一定程度上还只是务虚性的泛泛空谈。金砖国家的确在一些政治问题上试图表达出集体的声音。如2014年3月乌克兰危机爆发时，面对西方国家对俄罗斯的一系列制裁，金砖国家专门举行外长会议讨论乌克兰危机并表达对西方国家的强烈不满，这是2009年以来金砖国家就具体的国际问题采取的首次联合行动，体现了金砖国家在政治上的政策协调与相互支持。然而，金砖国家也仅仅是通过讨论以表明共同立场而已，并未向西方国家采取更切实的反制裁措施。总体上看，这些非金融议题牵涉范围太大，而金砖国家目前尚不具备足够的实力和资源以完善地应对与金融安全息息相关的政治安全议题。这样就一定程度上削弱了金砖机制的承诺可信性与机制合法性。
另外，国际社会中的一些不利言论也可能对金砖机制的金融安全治理造成负面影响。西方大国的金砖国家破裂论、无力论、冲突论实际上反映了西方国家在国际体系转型期的复杂心态，既有对金砖国家合作可能挑战国际秩序表示出战略忧虑感，也有对自身主导下的国际秩序表现出战略优越感；既不甘心将既得利益和权力地位与新兴的后来者分享，但金融治理的现实又需要新兴经济体的共同合作。两种矛盾的概念同时存在，使得西方发达国家对金砖机制的崛起事实上形成一种无所适从的心态。但这种消极评价确实在一定程度上使世界对金砖机制制度化及其开展金融安全治理的能力产生信心动摇。
国际社会中难以避免的系统性风险考验着金砖国家的灵活协调能力，金砖国家自身经济的可持续性问题也威胁着金砖机制金融合作的广度和深度。在全球层面，2008年金融危机和2010年欧债危机使得发达国家的金融脆弱性向新兴经济体蔓延，而现在金砖国家的“危机红利”趋无，意味着其经济继续快速增长失去了有效保证。系统性风险犹如悬在金砖国家头顶的“达摩克利斯之剑”，“达摩克利斯之剑”是源自古希腊传说的比喻，用以表示时刻存在的危险。给金砖国家开展金融安全治理带来不可预料的不利影响。
总体而言，金砖国家金融治理机制的制度化进程中存在较大的缺陷与安全困境。造成缺陷的原因既来自于金砖国家内部的国家特质差异，也来源于外部局势限制与系统性风险。尽管面临着重重困难，但必须认识到，任何机制的制度化进程都不是一蹴而就的，国际金融安全的治理也需要循序渐进。在这个过程中，金砖国家需要有更加明确的愿景和更积极的作为。
四、金砖国家金融安全治理中的中国角色
金砖机制在中国总体外交布局中的影响力与重要性不断提升。2012年中共十八大报告中，金砖国家组织被列为未来数年应予以突出关注和政策投入的四大国际多边组织之一。中共十八大报告中明确指出，“我们将积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展”。而对于金砖国家而言，以制度化手段参与国际金融安全治理，目前尚处于起步阶段，需要内部大国的适当引导，这就需要中国发挥更大作用。
金砖机制是中国未来开展经济外交的重点所在，其意在打造更符合自身金融发展需要的制度工具，因而金砖机制对中国，特别是对中国金融安全维护与金融未来崛起而言，具有重要的战略意义。
金砖机制是中国提升货币安全、推进人民币国际化的一个重要区域制度基础。在后美元时代，全球金融体系及中美两国权力将面临重塑与再平衡。作为货币崛起国，中国需要提升人民币的国际地位并为之谋求国际货币制度保障，这要求对全球货币规则制定权的深度分享，一方面维护中国自身金融安全利益，另一方面也约束美元霸权，并为世界提供更好的货币金融安全环境。而要实现这个目标，中国需要借助金砖金融机制的力量。这同时意味着，金砖机制提升了人民币在使用上的技术便利性，能消化中国当前相对过剩的外汇储备，适度规模的外汇储备才有利于一国宏观经济的稳定与安全。
金砖机制是中国实现与世界金融规范接轨的重要契机。中国在金砖机制中发挥主导作用，有责任促使金砖机制为国际金融安全提供更多的制度化公共产品。况且，金砖机制还是中国展示自身金融安全治理水平的重要平台，倘若金融市场开放程度低或管理不完善，中国在管理金砖银行运行过程中发挥的作用就会受到局限。这无不要求中国进一步完善本国金融安全保障并自觉接受全球资本的监督，在制度设置、市场运行、创新规范等方面与国际标准接轨。另外，从国内金融改革的角度看，若国际制度对国家行为约束力较弱，国家可将国际制度作为其政治动员工具以促进国内改革。因此，金砖机制实际上也成为中国提升自我金融安全治理水平的特殊机遇，其变革动力并不仅仅来自于金砖机制内部规范运作的需求，更来自于国际货币资本监管的重重压力，能促使中国资本市场进一步透明化、规范化。
金砖机制是中国缓解单边崛起压力的主要屏障。中国经济实力的快速增长及其在国际政治舞台上的突出表现，一度让“中国威胁论”甚嚣尘上。国际金融安全保障的提供与接受是双向过程。当前中国有意愿、有能力为国际社会提供一定的金融安全公共物品，但受援国可能会因政治芥蒂而产生对该安全物品的排斥。然而，在国际格局变革和调整的重要时点，金砖机制代表着的新兴大国群体性崛起，表明在全球范围内凭借更强的经济实力实现更大程度上的金融安全合作，不仅仅是中国一国利益，更是广大新兴大国的共同利益。由此，中国通过金砖机制这一平台能分散西方发达国家对中国崛起的敌视情绪，更好地实现自身的金融治理抱负。
金砖机制是中国开展南南合作、南北交往的战略平台。中国在金砖机制框架下与新兴发展中国家进行沟通与合作，其意义从金融领域外溢至更广泛的政治军事等全球性问题，开创了新形势下南南合作的新内容。总体而言，金砖机制代表了国际金融安全治理的新范式：其成员是以新兴发展中国家为代表的新的国际金融治理参与者，其理念是以金融业服务于基建实体建设的全新模式，其诉求是谋求更高的治理权力地位并构筑更为安全的金融环境。这种南南合作的“金砖特色”一方面给国际金融安全治理带来了新亮点，另一方面也可能意味着南北基于金融及经济领域开展竞争出现了新形式，这为中国在南北新格局中进一步明确其金融安全治理立场创造了条件。在金砖机制框架下，中国开辟了与传统西方发达国家一道开展金融安全共治的又一核心渠道。中国借助金砖金融机制与南北两方同时保持较为密切、友好的联系，综合各方金融安全治理理念，有益于中国积累更多的政治经济资本，并更好地服务于国家未来发展。
不仅金砖机制对中国有着重要的意义，中国的经济、政治实力及其发展理念，也能对在金砖机制下开展金融安全治理的过程中起到强有力的推动作用。在2015年第七届金砖峰会上，中国俨然成为金砖机制以及整个新兴市场变革背后的真正引擎。
中国较强的金融实力能帮助完善金砖金融安全治理平台的建设。这主要体现在三点：一是丰裕的外汇储备提供了充足的外汇保障。根据世界银行统计数据，2014年金砖五国合计的总储备达到将近5.03万亿美元，约占世界总储备比重的40.35%，其中中国总储备达到3.90万亿美元，占金砖五国的比重高达77.62%。总储备包括一国持有的货币黄金、特别提款权、IMF持有的IMF成员国储备、货币当局控制下的外汇资产等。中国是世界上总储备最大的国家，其他金砖国家的外汇储备总量远低于中国（数据来源参见世界银行数据库）。并且，中国采取“以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度”，进一步深入改革人民币汇率市场化形成机制，使汇率弹性显著增强。
中国在国际总储备中的突出优势使其具有相对强大的国际支付能力和干预外汇市场能力，能为金砖国家不断扩大的国际贸易提供坚实的外汇支持，也为金砖国家间的金融合作构造更安全的外汇保障。二是人民币国际化进程加快，能满足金砖各国愈发明显的“去美元化”需求。除了推进与金砖国家的本币互换合作外，中国还与其他多个发达国家、发展中国家签订本币互换协议，自2008年以来，中国已经陆续与欧央行等32个国家或地区的央行签署了总额超过3.1亿元的本币互换协议；此外，一个散布于香港、新加坡、首尔、伦敦、法兰克福等城市的人民币离岸中心矩阵也正在成型，这切实提高了人民币的国际货币地位。近年来，人民币被接受程度提高，在国际支付系统中，人民币的使用率与瑞士法郎同列全球使用率第六位，排在港币和新加坡元之前，甚至有金融界人士乐观预测，至2017年，人民币可实现完全可兑换。人民币国际使用的乐观前景间接地为金砖金融机制的建立与运行营造了良好的外部环境。三是中国的金融人才储备及金融基础设施建设为金砖合作提供更多便利。例如金砖国家新开发银行总部最终落户上海，而上海是世界著名的国际金融中心，也是中国经济实力与综合竞争力排名非常靠前的城市，金融配套设施齐全，金融人才众多，产业集聚效应强，又具备政府对金融发展的优惠政策支持，这都为金砖银行总部的顺利落成与运作提供良好的环境保障。
中国较强的政治影响力帮助金砖机制营造开展金融安全治理所需的更稳定的国际环境。金砖国家庞大的经济总量和较快的经济增速，使得金砖机制在国际金融危机背景下快速实现了向具有政治经济影响的软性机制的转变。但在一些非金砖国家集体参与的国际场合，往往需要有能够代表“金砖诉求”的机制代表人。当前中国在国际舞台上参与了多个国际金融治理机制，具备重要的国际经验，懂得如何与发达国家探讨共同治理之道，也注重巩固其在发展中国家中的地位。这意味着中国实际上成为了金砖机制与其他国际金融治理机制的制度交汇点，在促进两者关系的过程中发挥重要的纽带作用。通过中国的联系，金砖机制更容易借鉴并吸取金融安全治理的经验，提升制度化水平。
中国的经济发展模式及理念为金砖机制提供了创新思路，具有思路上的引导价值。一是表现在“北京共识”的延续与扩展上。在超越纯粹自由市场经济的“华盛顿共识”的基础上提出的“北京共识”，以中国经济的成功发展为证，为多元化世界的未来发展趋势提供了更多可能，是中国理念在金融治理与金融安全维护方面的体现，给其他金砖国家带来更多思考空间与借鉴意义。二是表现在中国的议题领导上。中国在金砖机制中的主导作用客观上使金砖机制从一个被动应对金融危机的松散型论坛组织，逐步向一个主动开创新议题的机制化组织转变。在日益激烈的国际金融竞争中，中国更多强调如何利用金融创新重新配置金融资源，在积极推进金融创新的同时不断完善金融监管，防范“金融创新风险”，同时努力构建金融安全信息网以发挥金融安全网的预防及风险管理功能。三是表现在合作理念上。中国传统的“大同”“和合”等观念，也让金砖国家金融机制在建立过程中更少出现大国独裁或霸权专制的现象，金砖国家之间的金融安全治理合作得以在一个更加平等友善、互利共赢的氛围中开展。
总之，金砖机制中的中国一方面抓住金砖机制的制度建设机遇维护自身金融安全并推动实现金融崛起战略，另一方面也自觉承担起主导国的义务引导金砖机制的制度化进程，提升金砖机制的金融安全治理能力。金砖机制的发展与中国金融的崛起紧密联系，相辅相成，共同为推动国际金融秩序的公平合理化发展提供更多“正能量”。
五、结语
兴起于金融危机后的金砖机制，逐步在全球金融安全治理体系中显示出特有的国际影响力。以“新兴国家”集体身份的认同作为基石，以全球金融安全治理中的共同利益作为纽带，金砖国家在制度化进程中具有了双重基础的保障，国际金融安全治理正在出现一条新的金砖路径。具体而言，金砖国家在全球层次倡议对既有国际金融治理体系进行新改革；在区域层次尝试建立金融安全治理新机制；在双边层次试图为国际货币安全注入新活力。
国际制度深嵌于国际社会之中，新兴大国与发达国家之间在权力地位上的战略博弈，也由以往单纯的国家实力较量逐渐转变为借助各自主导下的国际制度来开展竞争。金砖国家凭借金砖机制的整体性力量在多个层次上参与国际金融安全治理的实践，从本质上看，无不是其为弥合世界经济实力格局与国际政治权力秩序的错位而做出的努力，其目的在于为本国构建更安全的金融发展环境。因而，这样一种努力更多是金砖国家维护自身金融安全的自利性需求，试图运用多个层次的制度力量满足本国金融安全诉求，并非是要完全推翻既有金融治理体制，而是为实现合理的政治经济利益诉求而采取的修缮性实践。
事实上，随着中国在金砖机制中的主导作用愈发凸显，金砖机制的制度性发展需求与中国在国际治理平台上领导性作用的发挥在很大程度上发生了重合，中国的能力与意愿都为金砖机制框架下的国际金融安全治理实践提供了一定的保障。由此，金砖机制作为国际金融安全治理中的一条独特路径，既在成员国参与方面具备了主观的效率化动机，也在提升治理能力方面具备了客观的物质性基础。它的出现是国际金融安全治理的一项重大经济福音，也必将成为未来全球金融体系格局重塑的预兆。
文案编辑：彭世卿
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