【热点聚焦】袁莎：总体国家安全观视阈下的虚假信息研究

本文即将刊发在5月20日出版的《国际安全研究》2022年第3期，第32-56页。本文为知网网络首发版本，读者可点击本文文末左下角的“阅读原文”下载本文的网络首发版本。本版本仅供参考，正式引用请下载我刊5月中旬发布到各大数据库的电子版以及纸质印刷版。

【内容提要】虚假信息作为信息操控的重要手段，在国际关系中存在已久。随着信息全球化的深入发展，跨境虚假信息日益泛滥。国际关系学界对于虚假信息的研究尚处于初步阶段，系统性和理论性不足，且充斥西方中心主义思维，甚至成为西方操纵的舆论武器。实际上，虚假信息作为新兴的复合型国家安全威胁，呈现出传统安全与非传统安全交织的特征，是困扰国际社会的一种新生现象。虚假信息对中国国家安全也构成严峻挑战，危害人民安全、政治安全和国家利益。新冠肺炎疫情下的“虚假信息疫情”将这一危害暴露无遗。虚假信息的泛滥有个人心理和社会需求层面的原因，也受信息技术及政治经济利益驱动的影响。当前，虚假信息政治化倾向严重，对国家安全乃至国际安全的挑战日趋复杂严峻。因此，我们必须以贯彻落实总体国家安全观为目标，强化虚假信息治理，有效防范化解虚假信息安全风险。

【关键词】总体国家安全观；虚假信息；复合型国家安全威胁；虚假信息疫情；虚假信息治理

【作者简介】袁莎，中国国际问题研究院美国研究所助理研究员（北京邮编：100005）。

随着科技革命的迅猛发展和数字时代的到来，信息传播正经历深刻变革。互联网和社交媒体的繁荣在促进信息加速跨境流动的同时，也助长了虚假信息的全球横行。2016年，特朗普当选美国总统和英国“脱欧”两大“反常”事件让“虚假信息”一词引发国际社会广泛关注。2020年以来，新冠肺炎疫情暴发后假消息和“阴谋论”四起，“虚假信息疫情”的肆虐助长了病毒传播、社会分裂和国际紧张局势，虚假信息对国家安全乃至国际安全的威胁暴露无遗。未来，随着信息技术迭代更新，虚假信息安全威胁将更趋严峻复杂。虚假信息研究的必要性日益凸显，然而，依托互联网和社交媒体的虚假信息泛滥是一种新生现象，国际社会对其认识有限，尚未形成统一的规则规范。美西方政客、学者、智库和媒体则试图抓住这一“机遇窗口”，推进由其主导的概念诠释和理论框架，将“虚假信息”简单地描述为对“民主”的威胁，不仅缺乏理论性、严谨性和客观性，还使得虚假信息概念被“武器化”，从而加剧地缘政治紧张局势，恶化国家安全形势。

本文旨在跳出充斥西方中心主义偏见的话语陷阱，基于总体国家安全理论研究框架，分析虚假信息的理论内涵、形成机理及现实影响，并以新冠肺炎疫情下的“虚假信息疫情”为例，探究虚假信息对国家安全构成的多重挑战。同时，思考如何以践行“总体国家安全观”为目标，防范化解虚假信息安全威胁并助力全球虚假信息治理的可能路径。

鉴于虚假信息安全威胁的现实性、严峻性和复杂性，从总体国家安全观出发研究虚假信息现象，具有积极的理论意义和迫切的现实价值。从理论研究层面看，国际关系中的虚假信息现象日益凸显，对地缘政治、经济、科技和人文交流等方面正产生日益深远的影响，研究虚假信息对国家安全的威胁，对于信息时代下的安全研究具有积极意义。从现实层面看，中国深受虚假信息所扰，中国外交部已多次揭批美西方编造并传播涉华虚假信息，反对以此为由对华进行抹黑、遏制和打压，尤其反对美西方反华政客在新冠肺炎疫情期间散布涉华虚假信息的“政治病毒”，指出其毒化国际舆论环境，妨碍全球抗疫合作。深入了解虚假信息的内涵特点和形成机理，有助于中国抵御涉华虚假信息攻势。此外，在当前由西方主导的虚假信息理论框架中，非西方国家大多处于被动和失语状态，中国也常常被贴上“虚假信息攻击者”的标签。中国学者有必要加入关于虚假信息的国际学术讨论，提出中国对虚假信息的合理安全关切，这将有助于改变被西方虚假信息研究设定的“他者”角色，反击以此为名对华遏压的图谋，切实维护中国总体国家安全。

一  “虚假信息”研究的发展及不足

“虚假信息”属于信息操控范畴，在国际关系中存在已久。国际关系学界关于信息操控的文献并不少见，但对信息时代下“虚假信息”的理论探索尚处于初步阶段，且存在不足和偏见，亟待建立更加系统化、科学化与客观化的研究框架。

（一）“虚假信息”概念辨析

“虚假信息”概念进入公共舆论的时间较短，其理念意涵尚存在模糊性和争议性。英文的“虚假信息”（disinformation）一词约于1965—1970年间首次记录，原指“由一国政府或情报部门传播的关于该国军事力量或计划的错误信息，以开展策略性政治颠覆的敌对行动”。该定义带有浓厚的冷战色彩，亦反映出虚假信息在当时更多地隶属于军事和情报范畴。

随着信息科技的发展，虚假信息现象不再囿于军事和情报领域，而充斥在社会生活的方方面面，其概念内涵也更具客观性和普遍性。例如，《韦氏词典》将“虚假信息”界定为“故意且通常秘密传播的错误信息（如散播谣言），以影响公共舆论或掩盖真相”。信息哲学家卢西亚诺·弗洛里迪（Luciano Floridi）将“虚假信息”界定为“旨在让信息接收者相信是真实信息而有意传递的错误信息”。由此可见，虚假信息具有“内容的虚假性”“意图的误导性”“行动的组织性”三个特征，这三大要素给予该概念以区别于其他类似概念的独特含义。

1. 内容的虚假性

信息内容的虚假性是构成“虚假信息”的必要条件。与之相较，普遍意义上的“宣传”（propaganda）是指“为了帮助或损害某一机构、事情或个人而传播观点、信息或谣言”，强调的是影响对象认知的意图，并没有强调内容是否真实或虚假。与此相关的概念“恶意信息”（mal-information）是指“有意对他人、社会团体、组织或国家施加伤害的基于事实的信息”，即用真实的信息误导他人，强调的是内容的真实性和意图的误导性。

2. 意图的误导性

意图是判定“虚假信息”的核心要素，即“虚假信息”的主体具有主观恶意，故意发布和传播错误信息以误导受众。这一要素将“虚假信息”与“错误信息”（misinformation）区分开来，后者只关注内容的错误性，无关意图，更多指的是由于“诚实的”错误、忽视和偏见等原因而无意传播的错误信息。但由于“意图”是很难确定的，因此，如何区分两者仍具有现实挑战性。

3. 行动的组织性

目前，学术和政治话语中的“虚假信息”指代的并非单一、孤立的谣言，而是有组织、有协调的一系列“虚假信息活动”（disinformation campaign），即某一主体系统性地使用虚假信息以误导特定受众，旨在影响受众的认知和行为选择。与之相较，“谣言”（rumor）则是更为古老而通俗的概念，指的是“广泛传播的没有确信来源的言论或观点”，并未限定传播虚假信息的组织性这一特征。

由此可见，虚假信息的三大特征揭示出其危险性和挑战性。鉴于以上概念在日常使用和学术文献中经常出现混淆和误用，特用表1简要概括其与类似概念的联系和区别，以突出“虚假信息”概念的独特含义。

（二）国际关系领域虚假信息研究的发展

虚假信息向来是国际博弈的重要工具。国际行为体常常通过散布虚假信息进行信息操控，以欺骗、迷惑、震慑、分化和瓦解对手，达到“不战而屈人之兵”的目的。国际关系学界对于“虚假信息”的研究可以追溯到“信息操控”研究，分为以下几个阶段。

第一阶段是20世纪初国际关系学科成立后对“宣传”（propaganda）的研究。所谓“兵不厌诈”，“宣传”是国家间交往，尤其是战争中不可忽视的手段。哈罗德·拉斯韦尔（Harold Lasswell）的《世界大战中的宣传技巧》和爱德华·卡尔（Edward H. Carr）的《国际政治中的宣传》都是关于宣传的古典现实主义论著。冷战期间的美国“隐蔽宣传战”和冷战结束后美国对外策划“颜色革命”的信息战也备受学界关注。这类研究认为宣传尤其是虚假宣传，在舆论战和心理攻势等方面起到不可忽视的作用，为研究国际关系中的虚假信息提供了丰富的史料和理论经验。

第二阶段是20世纪70年代国际关系学科行为主义革命之后对“信息操控”的研究。较为著名的有罗伯特·杰维斯（Robert Jervis）对信号与欺骗的研究；约翰·米尔斯海默（John Mearsheimer）对国际关系中“谎言”的研究等。此外，信息战、心理战等研究也可归属这一范畴。此类研究大多基于国际无政府状态和单一行为体的理性主义假设，探究在受信任赤字困扰的情况下，行为体如何通过操纵信息影响对象的认知以达到自身目的的行为。国际关系中的欺骗及信号操控研究至今仍是实证主义研究的重要课题。

第三阶段是2000年前后信息时代下针对“虚假信息”的研究。关于虚假信息的理论研究源自信息哲学和信息伦理学领域，其后延伸至情报学、心理学、社会学、传播学和政治学等学科。一些国际关系学者也开始预言，信息科技的发展将促使国际关系走向“虚假信息时代”。美国总统特朗普上台后，“后真相”时代对国际政治的深远影响也引起了学界关注。近年来，国际关系学者开始转向“虚假信息”的理论化探索。例如，欧洲大学学院的克里斯蒂娜·拉库尔（Christina la Cour）提出应在国际关系学框架内建立数字虚假信息的理论研究。伦敦大学的亚历山大·拉诺斯卡（Alexander Lanoszka）对国际政治中虚假信息产生效果的条件进行研究。布鲁金斯学会的学者还提出，基于性别的虚假信息对国家安全构成严重威胁。对于国际关系中虚假信息的影响，一些学术期刊也开辟了专题进行探讨。例如，英国《皇家联合军种防务研究院学报》对“后真相”世界中的战略性沟通刊发了专题讨论，其中就包括虚假信息和“阴谋论”。这一阶段的研究大多是吸收信息科学的研究成果，并从国际关系的视角出发，对虚假信息的特点、影响及应对策略等进行初步研究。

近年来，中国也出现了针对虚假信息的研究成果。学者们基于互联网和社交媒体的虚假信息泛滥现象，提出诸如“虚假信息”“谬讯”“计算式宣传”“欺骗性信息”“信息迷雾”“信息失序”和“后真相”等一系列概念。也有学者试图探究“虚假信息”概念在中国语境下的理解和阐释。此类研究多集中于信息科学、情报学、传播学、刑侦学等领域，主要是对虚假信息或类似概念进行辨析，研究其形成原因、影响及中国面临的挑战，并提出应对思路。中国国际关系学界对虚假信息的理论研究则稍显滞后。新冠肺炎疫情引发的涉华虚假信息暴增，促使一些学者对这一现象展开研究。例如，涂凌波、田欣荷围绕疫情下中国面对的复杂国际舆论环境，指出“计算宣传”和“虚假舆论”加深了负面对华认知。孙吉胜分析了西方炮制涉华负面话语如何引发“话语危机”最终导致“安全危机”。赖华夏对疫情下美西方发动的“中国责任论”舆论攻势进行了分析。赵一衡对美国编织新冠肺炎疫情叙事进行霸权护持进行了详细研究。这些前沿性的探索为中国虚假信息研究奠定了一定的基础。

（三）虚假信息研究的挑战与不足

国际关系学界对虚假信息的研究大多集中于对现实问题的分析，尚未形成系统性的理论阐述，尤其在虚假信息的理论内涵、形成机理、现实影响及全球治理等方面都缺乏深入的研究。鉴于虚假信息的制造、传播和影响呈现出全球性和跨学科的特点，研究者进行虚假信息研究，既要结合信息科学、政治学、传播学、心理学、网络安全和情报学等学科的研究成果，也要结合国际组织、各国政府、媒体和互联网等领域的实践经验。

目前，虚假信息研究大多由西方主导，充斥西方中心主义偏见。在西方语境中，英文“disinformation”这一概念带有浓厚的冷战色彩，西方文献大多从西方“民主制度”的角度看待互联网和社交媒体的挑战，尤其将网络虚假信息界定为对“民主”的威胁。例如，《国际组织》在探讨“自由国际秩序”面临的挑战特刊中，将“虚假信息”提上研究议程。《外交事务》《外交政策》等西方权威期刊也刊登了一系列关于虚假信息威胁“民主秩序”的文章，将西方“民主国家”刻画成受虚假信息操控的受害者，而将所谓非西方的“威权国家”描述成恶意发动虚假信息的攻击者。西方的大学和智库则基于这一理论框架，设立了一系列虚假信息研究项目，较为著名的有美国大西洋理事会的“数字取证研究实验室”（Digital Forensic Research Lab）、英国牛津大学“计算式宣传项目”（Computational Propaganda Project）、安全民主联盟的“汉密尔顿68”（Hamilton 68）项目等，定期发布关于“民主政体”受到虚假信息危害的报告。

此种基于意识形态二元对立的虚假信息研究是出于西方中心主义的偏见，不仅掩盖了虚假信息的真实威胁，还试图形成西方主导的话语霸权和理论霸权。正如批判理论家罗伯特·考克斯（Robert Cox）所指出的，“理论永远是为某些人和某些目的服务的”。一方面，虚假信息是信息时代下国际社会面临的共同威胁，无关乎政治制度、发展阶段和文化传统。此种有失偏颇的虚假信息理论会掩盖非西方国家面临的虚假信息威胁，不利于国际社会更有效地开展虚假信息治理。另一方面，西方的研究试图粉饰其自身在虚假信息泛滥中扮演的角色。从历史看，许多史实记录了纳粹德国和英美情报机构大量运用虚假信息攻势的案例。从现实看，美西方由于拥有先进的信息技术和互联网企业，在虚假信息方面处于攻势，而非西方世界实则处于虚假信息防守的一端。西方文献却刻意忽略了美西方对国际社会构成的虚假信息威胁。西方正试图通过对虚假信息的理论诠释占据该领域的话语权，将虚假信息概念武器化，加剧虚假信息造成的安全威胁。随着信息科技对国际关系的影响日益深化，中国和非西方世界将面临更加严峻的虚假信息安全威胁，亟须加强对虚假信息的理论和政策研究，以便提升在这一领域的国际学术和外交话语权。

二  总体国家安全观下的虚假信息威胁

虚假信息自古以来就是一种蛊惑人心的手段，在政治、情报、战争、经济和社会等领域广泛存在。在信息全球化深入发展的今天，信息科技的开放性、自主性和互动性打破了国家间的信息壁垒，促进信息跨境流动，也给虚假信息泛滥创造了条件，对总体国家安全构成严峻复杂的挑战。

（一）虚假信息：一种新兴的复合型国家安全威胁

总体国家安全观强调必须“坚持人民安全、政治安全、国家利益至上的有机统一”。在信息全球化时代，虚假信息已成为一种新兴的复合型国家安全威胁，危害人民安全、政治安全和国家利益，对国家安全构成多重挑战。

1. 虚假信息扰乱信息空间并危害人民安全

总体国家安全观强调“以人民安全为宗旨”，将人民安全作为国家安全的基石。冷战后，联合国倡导“人的安全”理念，将人的生存和发展等安全诉求作为重要目标，超越了传统上以军事安全为主的狭隘国家安全观。在现代社会，个人安全与信息安全息息相关。当虚假信息充斥信息环境时，将会混淆视听，模糊真相，扰乱人们的认知、选择和行为，对人们的生命财产安全构成威胁。例如，关于健康和医疗卫生的虚假信息会贻误人们对疾病的预防和治疗，而关于经济、金融、投资等方面的虚假信息会给人们带来财产损失。研究显示，全世界每年因涉及股票、利润和名誉等虚假信息造成的经济损失高达780亿美元。在新冠肺炎疫情暴发之际，科学及时的权威信息是疫情防治的重中之重。但疫情暴发以来，关于病毒源头、治疗、口罩、疫苗等方面的虚假信息甚至“阴谋论”层出不穷。世界卫生组织（简称“世卫组织”）呼吁国际社会警惕“信息疫情”的危害，指的正是这种“真真假假的信息过剩，阻止人们获得所需的可信来源和可靠指导”。世卫组织总干事谭德塞（Tedros Adhanom Ghebreyesus）强调，“我们不仅在抗击一场病毒疫情，也在抗击一场信息疫情。假新闻比病毒传播得更快更容易，也同样危险”。虚假信息引发世界各地出现抢购物资、药品和医疗资源，煽动反疫苗、反封控、反政府的示威游行，严重干扰了权威信息发布，阻挠了各国政府和国际组织的抗疫努力，恶化公共卫生危机，给人民的生命财产造成难以估量的损失。一系列研究显示，涉疫虚假信息推高了新冠肺炎疫情的染疫率和致死率。例如，美国国家经济研究局报告指出，接触到新冠肺炎病毒虚假信息的地区报告的染疫人数和死亡人数均高于全美平均水平。由此可见，虚假信息对人民安全的威胁不容忽视。

2. 虚假信息侵蚀社会信任并危害政治安全

总体国家安全观指出“政治安全是国家安全的根本”，须维护国家主权、政权、制度和意识形态的稳固。虚假信息泛滥不仅会干扰、淹没和扭曲真实信息，还会造成“劣币驱逐良币”的现象，挤压真实信息的空间，更有甚者，还会侵蚀社会信任，滋生“虚无主义”，造成社会失序和政治崩溃。恶意行为体会利用互联网和社交媒体的传播渠道和动员能力，在目标对象的社会中植入虚假信息，煽动族群矛盾、宗教倾轧和社会动荡，发酵成舆情事件甚至政治动乱。其中，所谓“伪草根舆论”（astroturfing）的虚假信息策略引发关注，即恶意行为体通过创建大量虚假社交媒体账号，雇佣大批网络水军，发布并传播虚假信息，以制造一个广泛基层政治表达的假象，试图炒作民意，绑架政府决策，破坏政治稳定。实际上，西方将虚假信息视作一种新型的“大规模分散性武器”（weapons of mass distraction），通过利用并放大对象国社会中已有的脆弱、不满和分歧，达到引燃社会矛盾、危害政治稳定的目的。自冷战以来，美国广泛利用广播、传单和书籍等传统媒介对外发动虚假信息攻势，以“输出民主”甚至策动“颜色革命”。如今，美国积极利用信息科技发展的先发优势，开展对外网络虚假信息攻势。

3. 虚假信息恶化国际环境并危害国家利益

总体国家安全观指出“国家利益至上是国家安全的准则”，国家利益是传统安全的重要内容，关乎国家领土完整、国家统一、海洋权益及边疆边境安全等。随着信息革命的深入发展和国际政治格局的深刻变化，信息空间已成为地缘政治博弈的“新疆域”，虚假信息也成为国家间信息战、舆论战、心理战甚至“混合战争”的重要工具。在新冠肺炎疫情中，反谣言网站Snopes调查发现，美国政客大肆传播所谓“武汉实验室泄露”虚假信息，并由此贩卖“中国威胁论”“中国责任论”“中国赔偿论”等负面涉华论调，经由媒体的推动，这一“阴谋论”得以从边缘网站进入西方主流政治话语，拜登政府也以此为由推动对华“有罪推定”的新冠病毒溯源调查。此外，恐怖分子、极端主义和分裂势力等非国家行为体也将虚假信息作为组织动员暴力和恐怖行动的重要武器。一些境外敌对势力炒作涉华虚假信息，采取攻击诋毁、散播谣言、煽动情绪等方法，企图破坏中国内政外交稳定，危害中国主权、安全和发展利益。

由此可见，虚假信息已超越信息安全等非传统安全威胁范畴，延伸至政治安全、军事安全等传统安全领域，并呈现出非传统安全与传统安全相互交织、相互渗透、相互转化的特征，对国家安全构成严重的危害。

（二）虚假信息泛滥的形成机理

研究当前虚假信息泛滥现象的形成机理，须将需求侧与供给侧研究相结合。虚假信息在一定程度上满足了个人和社会的非理性需求，信息技术的快速发展极大地增加了虚假信息的供给；再经由政治和商业利益的驱动，又会进一步刺激社会对虚假信息的需求。

1. 虚假信息泛滥有个人心理和社会需求层面的因素

古往今来，谣言往往比真相传播得更快、更广和更远。究其原因，人的认知并非基于纯粹理性，而是源自“有限理性”，因信息不对称或情感、习惯和偏见等非理性因素影响而产生认知偏差。因此，正如沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）在《舆论》中所述，公众寻找真相之路会受到重重限制，而舆论和民意是能够被引导和操控的。与平淡无奇的真实信息相比，虚假信息通常是奇闻逸事，产生“高情感唤醒”（psychological arousal），例如激发惊叹、愤怒或恐惧等强烈情感或情绪，更容易引发关注并影响认知。这在一系列研究中得到证实。例如，麻省理工学院研究人员通过对推特信息的研究发现，虚假信息被转发的概率比真实信息高出70%左右，这是由于虚假信息的内容大多更新颖，可以产生更强烈的情感刺激。尤其是危机发生时，不确定性和不安全感骤然上升，人们会陷入过度恐慌的情绪当中，理性判断会进一步受到抑制，受虚假信息操控的脆弱性大为增加。历史上每一次传染病大流行都伴随着形形色色的虚假信息，例如，“黑死病”是“犹太人下毒”，艾滋病是“中情局制造”，埃博拉病毒是“白人的阴谋”等“阴谋论”流传甚广。2020年，新冠肺炎疫情暴发后，病毒迅速蔓延，死亡率急剧上升，引发集体恐慌。公众对新冠病毒相关信息的需求激增，但由于疫情暴发之初，关于病毒源头、传播方式、致死率和治疗等情况尚不明朗，虚假信息和“阴谋论”蜂拥而至，出现了“生化战计划”“5G致新冠”等阴谋论。恶意行为体正是利用人类的“有限理性”这一弱点，抓住权威涉疫信息滞后产生的“信息真空”，制作并传播耸人听闻或加深偏见的虚假信息，以操纵舆论，煽动混乱。

2. 信息技术的迅速发展显著增加了虚假信息的供给

信息革命深刻改变了信息生产、传播和获取的方式，极大地扩展了虚假信息的工具箱。从信息生产环节看，随着互联网技术在信息传播领域的深入应用，网络空间已成为信息传播的新渠道，社交媒体和自媒体的蓬勃发展进一步促使“用户生成的信息内容”（user-generated content）激增。由于传统媒体作为信息“守门人”的角色受到冲击，而网络媒体缺乏严格的核查机制和新闻标准，加之网络空间的匿名性，信息发布者对信息真实性承担的法律责任和道德约束较小，导致大量良莠不齐的信息充斥信息空间。从信息传播环节看，互联网模糊了信息传播的时间和空间边界，社交媒体的运作模式又使得虚假信息的传播范围和速度以指数增长。从信息获取环节看，在信息爆炸的时代下，人们需要根据自身偏好自主选择信息，而搜索引擎和社交媒体基于用户对内容的分享、点赞和评论进行“算法推荐”，形成“过滤气泡”，创建“信息茧房”，这在很大程度上加剧了认知偏见，鼓励了虚假信息的传播。2003年严重急性呼吸综合征（SARS）暴发后，《外交政策》杂志主编戴维·罗斯科夫（David J. Rothkopf）即提出“信息疫情”（infodemic）的概念，用来描述“与恐惧、猜测和谣言交织的一些事实，经由现代信息技术在全世界迅速放大和传播，以与基本现实完全不相称的方式影响了国家和国际经济、政治甚至安全”。2020年，新冠肺炎疫情大规模暴发后，经由社交媒体的推动，涉疫虚假信息规模、范围、速度和复杂性呈现出前所未有的态势。《麻省理工科技评论》刊文指出，此次新冠肺炎疫情催生了人类历史上第一次真正意义上的社交媒体“信息疫情”。

3. 民粹主义的兴起对虚假信息泛滥起了推波助澜的作用

近年来，全球多地尤其是西方民粹主义抬头，给虚假信息泛滥提供了温床。其一，反建制、反精英、反智主义现象凸显，简单化、偏激性和煽动性的“阴谋论”和虚假信息受到追捧。西方互联网上涌现出一批“边缘阴谋论”网站，较为著名的有“匿名者Q”（QAnon）、4chan、8kun、Gab、InfoWars、YourNewsWire等，成为民粹主义传播虚假信息的重要阵地。根据新闻评级网站“新闻卫士”（NewsGuard）统计，已发现的五百多个传播新冠肺炎病毒虚假信息的网站，绝大多数在美国境内，与右翼民粹组织密切相关。这些原本隐藏于网络边缘的虚假信息经由政客推动和社交媒体的传播，进入主流舆论空间。非营利倡导机构“全球采取行动组织”（Avaaz）研究报告显示，脸书等社交媒体的“相关网页”算法机制向用户积极推送涉疫虚假信息，甚至在煽动和组织世界多地的反疫苗抗议中发挥了无法忽视的作用。其中，一部名为《人祸》（Plandemic）的纪录片在西方社交媒体上流传甚广，伪科学家朱迪·米科维奇（Judy Mikovits）在片中提出“新冠肺炎是有预谋的灾难”“戴口罩会激活体内病毒”“比尔·盖茨利用新冠肺炎疫苗控制人类”等耸人听闻的“阴谋论”。在受到科学界的强烈抨击后，该纪录片被脸书、优兔等社交媒体下架，但依然不断变换手法，藏匿于互联网的阴暗角落。其二，在政治极化的驱使下，西方政客和主流媒体利用社会中的民粹主义情绪，散布虚假信息抨击和抹黑政治对手。例如，2016年，美国总统大选就揭露出美国结构性不对称的政治媒体生态，尤其是福克斯新闻等极端保守主义媒体生产和传播虚假信息，试图影响美国公共舆论。2020年，美国总统大选再将虚假信息推向高潮，极右翼势力于2021年1月6日发动美国国会骚乱事件。拜登担任总统以来，也未能免俗，虽然没有像特朗普那样偏爱社交媒体，但也在讲话中多次使用虚假信息，试图影响民意。新冠肺炎疫情加剧西方社会撕裂、种族对立和贫富差距，将进一步助长民粹主义和虚假信息泛滥。

4. 地缘政治紧张加剧了虚假信息安全风险

国际无政府状态下，信任普遍缺失，安全困境成为国家间的主导范式。恶意行为体利用国家间的信任赤字，在国内外发动虚假信息攻势，以操纵舆论达到地缘战略目的，加剧冲突风险。例如，针对某个领导人、族群、宗教等的假照片、假音频、假视频等虚假信息可能产生巨大的政治影响，甚至引发暴力冲突和紧张局势。在新冠肺炎疫情背景下，一些政客为推诿责任，转嫁危机，利用虚假信息将疫情政治化、标签化和污名化，蓄意制造外交冲突。例如，美国右翼政客为迎合民粹主义思潮，大肆散布涉疫虚假信息，煽动种族歧视和排外情绪。据美国联邦调查局的报告，全美2020年共发生7 759起仇恨犯罪，同比增长6%，创2008年以来新高，其中针对非裔和亚裔的犯罪事件逾3 000起。一些反华政客不失时机地发动涉华虚假信息攻势，以达到抹黑打压中国的目的，美媒曝光了美国共和党参议院全国委员会向竞选机构发送的备忘录，鼓动政客“积极攻击中国”，以转移民众对特朗普政府抗疫不力的不满。这场“虚假信息战”严重恶化了美国社会对华民意，加剧了美国政界对华强硬共识，使中国深受其害。

“虚假信息疫情”已经成为国与国之间矛盾和冲突的催化剂，严重激化了各国民众的情绪对立，不仅无法有效遏制疫情蔓延，还破坏国家间信任，阻碍全球抗疫协调合作，甚至鼓动各国采取以邻为壑的政策。世界顶尖公共卫生科学家在《柳叶刀》杂志上刊登联名签署的声明，支持中国政府和科学家的抗疫努力，谴责关于新冠肺炎病毒的虚假信息和“阴谋论”制造恐慌、谣言与偏见，损害全球共同抗击疫情的努力。但是，虚假信息的泛滥已毒化国际舆论空间，引发了“以牙还牙，以眼还眼”的虚假信息“军备竞赛”，恶化了国家间的安全困境。

综上所述，全球虚假信息泛滥是需求和供给相互作用的结果。虚假信息在社会需求及信息技术的推动下涌现，而虚假信息泛滥又会加剧社会不安、偏见和分裂，制造出更多对虚假信息的需求，形成恶性循环，威胁国家安全乃至国际和平稳定。

（三）虚假信息安全威胁的发展趋势

虚假信息伴随人类社会发展而出现，在不同时期呈现出的具体形态和特征会随着信息传播载体和手段的发展而不断演变。未来，随着新一轮信息革命深入发展、商业利益强力驱动及世界格局深刻变化，虚假信息将对国际社会构成更加隐蔽、严峻且复杂的安全危害。

1. 科技企业对信息的垄断促使虚假信息“聚合化”

互联网1.0时代前所未有地颠覆了信息传播方式，传统媒体失去主导地位，网络信息传播开启“去中心化”。到了互联网2.0时代，随着移动互联网和社交媒体的普及，信息从单向传播转向人际间双向甚至网络化传播，信息传播进一步“碎片化”。随着互联网迎来3.0时代，大数据和人工智能技术将加速发展，信息垄断恐再次形成，信息传播可能出现“再中心化”的趋势。当前，美国四大科技巨头掌控了全球大量信息，但由于美西方秉持“网络自由”原则，对互联网和社交媒体缺乏监管，高科技企业对信息数据的垄断会放任虚假信息肆意传播。未来，随着数字经济的深入发展，少数科技企业将聚集全球多数的数据和信息，而基于深度伪造、虚拟现实、机器学习等技术，虚假信息的生产将足以以假乱真，虚假信息的传播也将更加隐蔽、更加精准、成本更低。正如福柯所说“话语即权力”，科技企业的信息垄断给予其左右信息获取和诠释的权力，得以操纵主流民意并“制造共识”。例如，近些年，推特、脸书、优兔等美国社交媒体在毫无依据的情况下，以散布涉疫、涉港、港疆等“虚假信息”为由，肆意封禁和删除大量中国账号，但放任恶意抹黑中国的谣言和“阴谋论”充斥网络空间。从这个趋势可见，科技企业的信息垄断会促使虚假信息从“碎片化”向“聚合化”方向发展，严重毒化全球信息环境和舆论生态，拉大全球信息鸿沟。

2. 商业资本对利润的追逐催生虚假信息“产业化”

2016年美国大选中爆出剑桥分析（Cambridge Analytica）公司利用不当泄露的数千万计脸书用户数据，精准投放虚假信息，试图操纵美西方选举。剑桥分析丑闻揭露出虚假信息制作已成为一个有利可图的行业，所谓“巨魔农场”（troll farm或troll factory）也浮出水面。如今，全世界涌现出一批专业化的黑公关（black PR或称dark PR）公司，催生出一条虚假信息生产和传播的产业链。牛津大学计算式宣传项目的研究报告指出，虚假信息已经趋向产业化，2020年从事虚假信息的企业比2019年增加了近一倍。《纽约时报》也报道了虚假信息“影子产业”正急剧扩张，取代了传统的情报行业，为客户提供在特定对象市场传播虚假信息并投射影响力的服务。这些公司按照客户的需求量身定制虚假信息策略，利用数据挖掘、人工智能、自动化技术等，获取并分析海量潜在对象的数据信息，建立庞大的机器人“水军”（bots），在互联网上精准投放极具煽动性、迷惑性和争议性的虚假信息进行“网络钓鱼”（internet trolling），以操控民意并推进特定议程。未来，信息技术革新将进一步推动虚假信息产业发展，尤其在西方社会政治极化和资本逐利驱使下，虚假信息产业将积聚庞大的资本投入和从业人员，并形成严密的黑色利益链，通过类似洗钱的“信息洗白”（information laundering）方式，将虚假信息传入主流舆论中，更加专业、隐蔽和复杂。

3. 国际权力格局的深刻变革推动虚假信息“武器化”

罗伯特·基欧汉（Robert O. Keohane）和约瑟夫·奈（Joseph S. Nye）曾预言信息时代下国家间的相互依存度将进一步深化，权力将由受信息操控的相对脆弱性所决定。随着国际力量对比出现东升西降、南升北降的趋势，信息革命也推动国际权力进一步流散，二战后美国主导形成的霸权秩序松动，引发美国霸权焦虑上升。为此，美国将虚假信息“武器化”，以进行霸权护持。一方面，将虚假信息作为“大国竞争”的武器，积极对外发动虚假信息攻势，以阻挠同侪崛起；另一方面，将虚假信息概念“武器化”，围绕虚假信息的意涵发起叙事之争和规则之争，以维护“霸权之后”有利于美国的国际规则。美国指控“威权政府”对西方“民主政体”发动虚假信息攻势，以抹黑“竞争对手”的国际信誉，降低崛起大国的影响力。美国国务院多年来发布关于“外国政府资助的虚假信息”报告，其矛头直指俄罗斯和中国。基于这一“他者化”的设定，美国给中国官方媒体贴上“中共代理人”的标签，将中国的软实力污名化为“锐实力”，并以此为由对中国外交外宣活动施加限制或制裁，在中美媒体、人文和学术交流中引发“寒蝉效应”。值得警惕的是，美国的科技、产业和话语霸权让其拥有界定虚假信息的先发优势，为强行输出美式价值观和推行美国霸权提供工具，给全球信息治理带来更大挑战。

这些新趋势在2022年的俄乌冲突中已经显露出来。自乌克兰危机发酵之初，美国有意散布关于“俄罗斯即将入侵乌克兰”的情报，此种战略性公开情报的手段旨在编织借口，烘托冲突气氛，引导国际舆论。俄乌冲突爆发后，美西方即对俄罗斯展开猛烈的信息战，散播反俄情绪，形成对俄罗斯的舆论围剿。西方社交媒体平台上也充斥着大量涉俄乌冲突的虚假信息甚至“阴谋论”。知名辟谣网站Snopes揭露了许多相关虚假信息采用了人工智能、深度伪造等新技术，制作并传播战争的虚假图片和视频，对公众的观感和情绪极具误导性。与此同时，美西方却极力指责俄罗斯发动虚假信息攻势。美国国务院开辟专页，揭露“俄罗斯虚假信息”，包括预言所谓俄罗斯策划“假旗”（false flag）行动，以及批驳俄罗斯散布关于在乌克兰境内发现美国生物实验室的假新闻。美西方以此为由，抵制今日俄罗斯电视台和卫星通讯社等媒体，西方社交平台也封禁了俄罗斯媒体的账号。更有甚者，美国借乌克兰危机，极力散布涉华虚假信息，试图将中国卷入争端。为揭露美西方推诿塞责、抹黑中国的企图，中国外交部极力反击不实言论，中国驻美大使秦刚还在《华盛顿邮报》上刊文，澄清所谓“中方事先知情、默许或纵容”等说法纯属虚假信息。在社交媒体时代，俄乌冲突已演变成一场信息战、政治战和心理战。美西方利用其强大的全球媒体网络和新媒体技术优势，编织并传播虚假信息，以污蔑对手，散布混乱，煽动仇恨，试图影响局势走向。但正如美国卡托研究院的学者指出，将虚假信息武器化是一把“双刃剑”，会导致外交政策走向僵化，恶化国际紧张局势。围绕俄乌冲突的虚假信息战不仅无助于解决争端，还导致冲突不断升级。

三  虚假信息治理的思考

当前，全球虚假信息泛滥成灾，对国际社会构成严重威胁。尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，“虚假信息疫情”全球肆虐，恶化抗疫形势，引发国际社会的广泛关注。探讨虚假信息治理的有效路径，对于维护总体国家安全乃至国际安全具有积极的理论意义和迫切的现实价值。

（一）全球虚假信息治理的挑战

随着全球化的深入发展和信息技术的快速革新，虚假信息已经成为国际社会面临的一个新兴复合型安全威胁，并与其他传统安全和非传统安全威胁相互交织，成为地缘政治博弈及恐怖主义、极端主义、分裂主义等威胁的重要载体。国际社会普遍认识到虚假信息对安全、繁荣和稳定的破坏性影响，也逐渐认识到虚假信息安全威胁超出了单一国家或地区自行解决的范畴，亟待加强虚假信息领域的全球治理和国际合作，共同维护健康的全球信息和舆论环境。然而，虚假信息的复杂性给全球虚假信息治理带来一系列困境与挑战。

1. 虚假信息治理面临技术困境

信息技术本身是中性的，互联网、社交媒体和人工智能等高科技本身并不是虚假信息威胁的根源，而是虚假信息恶意传播者利用的工具。但完全持放任自由理念的互联网并未像最初设想的那样通过促进信息自由流动，推动公共舆论场走向公正、宽容和民主，反而造成信息失真、失范和失序，加剧分裂，煽动仇恨，危害国家安全，激发国际矛盾。随着信息科技日新月异，虚假信息的手段、平台和内容也在不断翻新，更具隐秘性和复杂性，如何及时识别、追踪并阻击虚假信息成为一项日益艰巨的挑战。实际上，科学界迄今尚未就如何彻底根除虚假信息形成共识，政府辟谣的努力反而有助于提升虚假信息的曝光率，对信息进行过滤和审查也不免存在虚假信息认定标准方面的不公平、不一致，甚至歧视和偏见的现象。恶意行为体也会找到规避政府治理的途径，不断改进虚假信息技术，这会引发一场狙击与反狙击的较量。此外，需要正视的是，信息技术的发展有利于人类社会发展与进步，因此，在探讨虚假信息治理时，不能因噎废食，应思考统筹科技发展与国家安全，统筹打击虚假信息与促进信息健康流动并保护正当言论自由的可行途径。

2. 虚假信息治理受到利益掣肘

由于社交媒体是商业营利模式，流量和广告是其发展的生命线，也因此缺乏自我约束和自我管理的动机。虽然互联网企业和社交媒体采取了不同程度的“内容审核”（content moderation）政策，对美化或鼓励暴力的仇恨言论和虚假信息进行标注、限流甚至禁号，以打击虚假信息的传播（例如脸书启动“透明专页”，谷歌公司与世卫组织合作启动了“SOS 警报”项目等），但迄今为止，西方互联网巨头在打击虚假信息方面依然饱受诟病。2021年，脸书公司内部人士爆料，该公司在利益驱使下明知故犯，放任甚至鼓励恶意行为体利用其平台散布仇恨、暴力和虚假信息。为了打击网络虚假信息，美国国会一些议员正推动修改1996年《通信规范法案》（Communications Decency Act）第230条，提出社交网站已经不再只是互联网公司，而具有了媒体的性质，要求撤销对互联网企业提供的豁免保护，并接受与新闻媒体同样的法律监督。英国、法国和德国等欧洲国家也着手通过立法打击网络虚假信息，但在西方“自由至上”和“资本至上”的传统下，规范互联网和社交媒体依然知易行难。

1. 虚假信息治理困于西方陷阱

当前，美西方利用其媒体、语言和文化等霸权，在虚假信息治理领域铺设二元对立的话语陷阱，给“竞争对手国家”扣上“威权主义”的帽子，指控其对“民主国家”发动虚假信息攻势。美西方还试图打造“伪多边主义”的虚假信息治理体系，以形成集团对抗。例如，美国在“领导人民主峰会”、七国集团、北约等场合拉拢“志同道合”的盟友伙伴制订有利于西方的虚假信息治理规则，以打压中、俄等国的影响力。此外，西方也涌现出一批号称独立的第三方信息核查机构，较为著名的有“事实核查”网站（FactCheck.org）、“斯诺普斯网”（Snopes.com）、“政治真相新闻网”（PolitiFact），“欧盟虚假信息实验室”（EU DisinfoLab）等，西方主流媒体也纷纷设立“事实核查”专页，试图强化新闻“守门人”的角色。但目前有国际影响力的核查机构大多是西方资本运营或政府资助，出于西方价值观和利益，其客观性、可信度及潜在舞弊和滥用风险引发担忧。有报道就揭露了一些核查机构根据自身好恶或关系远近，随意给媒体机构的所谓“虚假信息排名”评分。基于西方中心主义思维和西方精英俱乐部式的虚假信息治理，反而加剧了安全困境，助长了虚假信息的泛滥。因此，如何打破西方话语霸权，推动更加公正客观包容的全球虚假信息治理机制，是维护国际舆论场公平公正的难题。

1. 虚假信息治理遭遇信任赤字

面对全球虚假信息泛滥及其带来的安全挑战，没有哪个国家能够独善其身，也没有哪一个国家能独自解决。关于在信息安全领域建立国际条约和全球治理框架的呼声日益高涨。但国际无政府体系下的信任赤字一直以来都是阻碍国际合作的重要因素，如何在安全困境中开展合作是国际关系学界的一个重要课题。近年来，大国地缘竞争日趋激烈，加之新冠肺炎疫情暴发，全球信任赤字更加凸显。世界卫生组织、联合国教科文组织等机构设立专项行动，开辟专门网页以集中揭露、抵制故意制造和传播的“虚假信息疫情”，并以多种语言发布关于新冠肺炎病毒防治的权威科学信息。2020年5月21日，联合国发起“核实”（Verified）全球倡议，与各国政府、国际组织、私营部门和活动团体等加强合作，共同打击涉疫虚假信息。国际组织的介入为防御虚假信息威胁起到了一定的作用，但由于当前国际社会中单边主义、保护主义、民粹主义大行其道，虚假信息不但没有得到有效遏制，反而愈演愈烈。2021年，联合国大会第三委员会通过了巴基斯坦提交的“抵制虚假信息，促进和保护人权和基本自由”草案，反映了对发展中国家安全关切的考量。未来，鉴于世界各国在信息治理领域存在一定程度的利益冲突和价值观差异，加之全球信息鸿沟和数字鸿沟日益拉大，如何推动虚假信息全球治理和国际合作，是横亘在国际社会面前的一道新课题。

（二）中国虚假信息治理的思考

当前，百年大变局与百年大疫情交织，世界进入动荡变革期。贯彻落实“总体国家安全观”，须探索有效的虚假信息治理路径，切实维护人民安全、政治安全和国家利益。

1. 将虚假信息治理提上总体国家安全议程

随着信息技术的快速发展和美国加大对华战略竞争，中国国家安全深受虚假信息所害。一方面，中国成为境外有组织、有协调的虚假信息攻势重点对象；另一方面，中国的外交和对外宣传活动被美国等西方国家遏制打压，国家形象遭创，国家利益受损，总体国家安全受到严重威胁。实际上，美国已率先将虚假信息治理提上国家安全议程。2016年，美国总统奥巴马签署《反外国宣传和虚假信息法案》，并设立国务院“全球接触中心”、国防部国防高级研究项目署的“语义取证”倡议（Semantic Forensics）等机构专门打击境外虚假信息活动。美国智库也竞相出谋划策，提出全政府、全社会和全领域的虚假信息治理方案。2018年，欧盟委员会发布《反虚假信息行为准则》，要求互联网公司采取措施打击网络虚假信息。欧盟东部战略传播特别工作组（East StratCom Task Force）、北约战略传播中心（Strat Com Center of Excellence）等机构都将打击境外虚假信息活动作为重要任务。俄罗斯于2021年7月出台新版《国家安全战略》，首次将“信息安全”列入国家安全战略优先方向，并将“虚假信息”作为当前国家信息安全面临的主要威胁之一。面对日益严重的境内外虚假信息安全威胁，中国亟待从总体国家安全观的高度，推动虚假信息治理，维护“网络主权”“信息主权”“数据主权”，培育安全健康的信息环境和舆论生态。

1. 推动虚假信息治理体系现代化

针对涉华虚假信息泛滥的新形势、新特点，中国须建立全方位、多层次、现代化的虚假信息治理体系。立法层面，完善虚假信息治理的法律和制度建设。中国是较早一批制定打击虚假信息法律的国家之一。2015年通过的《中华人民共和国刑法修正案（九）》在刑法第二百九十一条之一中增加了关于“虚假信息”的内容。中国发布了《互联网信息服务算法推荐管理规定》，旨在防范化解算法推荐的安全风险，未来还须进一步规范管理网络信息的法律法规。执法层面，须建立甄别、干预、抵制、打击虚假信息的机构，组建应对涉华虚假信息威胁的跨部门专项行动，实时监控、跟踪、披露涉华虚假信息及其幕后黑手。社会层面，提升社会对虚假信息的防御能力。应对虚假信息的安全威胁需要标本兼治，从供需两方面入手，既要打击恶意虚假信息，也要强健社会制度和社会信任，切实增强全民国家安全意识，建立社会对虚假信息的免疫力和韧性。需要鼓励社会机构参与进来，培养公众的批判性思维和媒体素养，提高对信息去伪存真的甄别能力。中国社会上已涌现出一批揭露虚假信息的平台，例如，《人民日报》的“求证”栏目、人民网的“求真”栏目、腾讯网的“较真”平台、南京大学的“NJU核真录”等。阿里巴巴推出了一项基于算法模型的“AI谣言粉碎机”技术，极大地提高了打击网络虚假信息的效率和效果。未来，还应鼓励科研机构创新尖端科技，增强对虚假信息的识别和打击能力。

1. 增加权威真实的涉华信息供给

习近平总书记指出：“要加强和改进国际传播工作，展示真实立体全面的中国。”为此，一要重视顶层设计，加强中国国际传播能力建设，增强中国传统媒体和新媒体的国际影响力，主动设置议程，积极引导涉华国际舆论，匡正对华错误认知，为中国改革发展稳定营造有利的国际环境。在对外传播时，遵守其他国家的法律法规，尊重其他社会的文化传统，避免触碰种族、性别、宗教、年龄等禁忌，以免被扣上“虚假信息”的帽子。二要完善权威信息发布的信息基础设施。公开透明的真实信息是对虚假信息最好的消毒剂，提供及时、权威、高质量的涉华信息，保障正常沟通渠道，全力防止突发事件中的失语，既有效疏导民意，也满足国际社会对涉华信息日益增加的需求。例如，面对新冠肺炎疫情期间纷至沓来的涉华虚假信息攻势，中国发布了《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书，中国互联网联合辟谣平台也开设“新冠肺炎疫情防控辟谣专区”，以透明、客观的方式向国际社会公布了中国抗疫的真实情况。三要揭批涉华虚假信息。鼓励大学和智库开设虚假信息研究项目，发布涉华虚假信息报告，为打击涉华虚假信息提供智力支持和舆论支撑。通过深入研究，充分了解并积极化解内外矛盾，压缩涉华虚假信息的生存空间。

4. 助力全球虚假信息治理

作为负责任大国，中国有责任推动国际社会合作应对虚假信息这一全球性共同威胁。一要推动构建网络空间共同体。正如建构主义关于“无政府状态是国家造就的”观点所述，国际无政府状态并非必然导致冲突和对抗。应呼吁国际社会突破狭隘的传统安全观，抛弃“零和博弈”思维，破解全球信任赤字，反对个别国家以维护“国家安全”为借口对他国进行打压，增强全球信息空间的“人类命运共同体”意识。二要大力支持联合国系统在全球虚假信息治理中发挥关键性作用，推动国际社会在这一领域的对话、协调、合作，积极参与建设与完善信息空间领域的国际法和国际规则。三要提供虚假信息治理的公共产品。可鼓励政府机构、民间组织、传统媒体和新媒体开设国际性的“事实核查”网站。可建立针对虚假信息的跨学科研究机制，探索虚假信息的形成机理、国际影响和应对之策，尤其要广泛代表发展中国家的利益和诉求，打破美西方在虚假信息研究领域的垄断地位。

结　论

随着信息全球化的迅猛发展，国家安全的内涵和外延均发生深刻变化，传统安全威胁和非传统安全威胁层出不穷、叠加震荡，对国家安全构成复杂多元的挑战。互联网高度的开放性、交互性和匿名性给虚假信息提供了土壤，尤其是社交媒体的繁荣给传播和放大虚假信息创造了丰富的工具和平台，虚假信息的数量及其传播的速度、广度、烈度呈现出前所未有的暴增局面，国际社会迎来一轮“虚假信息爆炸”危机。新冠肺炎疫情背景下，信息技术在抗击疫情、经济复苏、保障民生等方面发挥了积极作用，但“虚假信息疫情”也将虚假信息引发的安全危害全方位暴露在国际社会面前。围绕乌克兰危机爆发的虚假信息战，凸显出当前西方将虚假信息政治化、武器化的倾向。未来，随着第四次工业革命的深入发展及互联网3.0时代的到来，信息传播将以更快速、更广泛、更新颖的方式不断革新，虚假信息治理的紧迫性、挑战性将进一步凸显。面对日趋严重的虚假信息安全威胁，中国亟须深化对虚假信息现象、原因和影响的认知，强化虚假信息治理，防范化解重大安全风险，维护国家安全。国际社会也亟待摈弃西方中心主义的意识形态偏见，正视虚假信息是国际社会共同面临的一种新兴复合型安全威胁，探索防治虚假信息的协调与合作，加强全球虚假信息治理。

【收稿日期：2021-11-02】

【修回日期：2022-01-19】

【责任编辑：齐  琳】