政策回溯|这些年的体制改革，你想了解的都在这！

文/前沿君(微信公众号：勘察设计前沿)

自十八届三中全会提出全面深化改革以后，全国进入了深化改革期，至今已有3年多的时间，现在进行的如何了？

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深化国有企业改革政策

十八届三中全会提出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）以来，国企改革进入全面深化阶段。“决定”首次提出“混合所有制作为基本经济制度的重要实现形式”。2015年，国企改革“1+N”政策进入密集出台期，“N”中的其它二级配套文件大部分于2016年陆续出台，2017年亦出台了部分配套文件，新一轮国企改革政策日益明朗。

2015年，中共中央、国务院出台《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号），要求国有企业政企分开、政资分开、所有权与经营权分离。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，提出国有资产监管工作由管企业为主向管资本为主转变，并提出积极引入各类投资者实现股权多元化。

2016年7月，《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》对推动中央企业结构调整与重组工作作出部署，明确了下一阶段推进中央企业结构调整和重组的重点工作，即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”。

党的十八届三中全会提出了要“准确界定不同国有企业功能”，中央《关于深化中央管理企业负责人薪酬制度改革相关意见》和22号文对改进经营业绩考核、加强不同类别企业分类考核提出明确要求。国资委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》进一步明确了分类考核的主要方向。《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》将系列政策导向和要求落到实处，明确了不同类型国有企业的经营责任，按照企业的功能和业务特点确定了差异化的考核导向和内容。2016年12月发布《中央企业负责人经营业绩考核办法》明确对中央企业的差异化考核标准，实施分类考核。

2017年5月发布的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提出了到“2017年年底前，国有企业公司制改革基本完成”的目标。《意见》明确现代企业制度标准和国有企业法人治理结构标准分别是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”和“各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡”。《意见》强调“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，坚持 41 36814 41 15265 0 0 3874 0 0:00:09 0:00:03 0:00:06 3873管干部原则与董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合”，再次明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。《意见》还提出“国有独资公司经理层逐步实行任期制和契约化管理。根据企业产权结构、市场化程度等不同情况，有序推进职业经理人制度建设，逐步扩大职业经理人队伍”，体现了“提升企业的市场化、现代化经营水平”的决心。同期，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，梳理了国资监管职能，将精简43项监管事项，其中取消监管事项26项，下放监管事项9项，授权监管事项8项。截至目前，深化国有企业改革的“设计图”和“施工图”基本完成。

2014年-2017年的中央出台的深化国企改革相关文件

发布日期	主题	内容
201408	《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》	推进这项改革要坚持国有企业完善现代企业制度的方向，健全中央管理企业负责人薪酬分配的激励和约束机制，强化中央管理企业负责人的责任，增强企业发展活力;  坚持分类分级管理，建立与中央企业负责人选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配办法，严格规范中央管理企业负责人薪酬分配;  坚持统筹兼顾，形成中央管理企业负责人与企业职工之间的合理工资收入分配关系，合理调节不同行业企业负责人之间的薪酬差距，促进社会公平正义;  坚持政府监管和企业自律相结合，完善中央企业薪酬监管体制机制，规范收入分配秩序。
201408	《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》	要按照依法依规、廉洁节俭、规范透明的原则，对中央企业负责人公务用车、办公用房、培训、业务招待、国内差旅、因公临时出国(境)、通信等设置上限标准，明确禁止性规定，进行严格规范。
201505	《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》	明确国企改革方案：“1”即为：深化国有企业改革指导意见，“15”则包括：  1）改革和完善国有资产管理体制、国有企业发展混合所有制经济等系列配套文件；  2）中央企业结构调整与重组方案；  3）进一步完善国有企业法人治理结构方案；  4）完善中央企业董事会董事评价办法；  5）中央企业分类考核实施细则；  6）加强和改进企业国有资产监督防范国有资产流失的意见；  7）进一步加强和改进外派监事会工作的意见；  8）健全国有企业国有资本审计监督体系和制度；  9）国有企业内部监督机制；  10）国有企业经营投资责任追究制意见；  11）进一步深化电力体制改革的若干意见，制度相关配套政策；  12）石油天然气体制改革总体方案；  13）鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见；  14）完善产权保护制度，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度；  15）国有产权交易流转监管办法和实施细则。
201505	《国务院国资委2015年度指导监督地方国资工作计划》	指导地方国资委研究制订混合所有制企业实施员工持股试点的管理办法，规范开展员工持股试点工作。
201506	《关于进一步做好中央企业增收节支工作有关事项的通知》	压缩开支降费用、高效融通用资金、效益为先配资源、盘活存量提效能、多措并举治亏损。  央企要加大内部资源整合力度，推动相关子企业整合发展，并加大资本运作力度，推动资产证券化，用好市值管理手段，盘活上市公司资源，实现资产价值最大化
201509	《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》	1）国企改革时间表：2020年取得决定性成果；  2）分类推进改革：国企分为商业类、公益类；  3）国资监管由“管企业”转向“管资本”；  4）改组组建国有资本投资、运营公司；  5）创造条件实现集团公司整体上市；  6）混合所有制改革不设时间表、不搞拉郎配；  7）员工持股坚持试点先行；  8）国企高管实行差异化薪酬；  9）企业负责人薪酬等要及时准确披露；  10）国企红利上缴比例2020年提到到30%。
201509	《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》	当前国有企业改革正处于攻坚期和深水区，党的领导只能加强，不能削弱
201509	《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》	1）分类推进国有企业混合所有制改革：稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革；有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革；引导公益类国有企业规范开展混合所有制改革。 2）分层推进国有企业混合所有制改革:子公司层面（引导）;探集团公司层面（探索）;鼓励地方（从实际出发）。 3）鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革:鼓励非公有资本;支持集体资本;有序吸收外资;推广政府和社会资本合作（PPP）模式;鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业;探索完善优先股和国家特殊管理股方式;探索实行混合所有制企业员工持股。 4）建立健全混合所有制企业治理机制：进一步确立和落实企业市场主体地位；健全混合所有制企业法人治理结构；推行混合所有制企业职业经理人制度。 5)建立依法合规的操作规则:严格规范操作流程和审批程序;健全国有资产定价机制;切实加强监管。 6)营造国有企业混合所有制改革的良好环境:加强产权保护;健全多层次资本市场;完善支持国有企业混合所有制改革的政策;加快建立健全法律法规制度。
201510	《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》	根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。 商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。 公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。 对商业类国有企业和公益类国有企业，分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核。
201511	《国务院办公厅关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》	1）推进国有资产监管机构职能转变：准确把握国有资产监管机构的职责定位；进一步明确国有资产监管重点；推进国有资产监管机构职能转变；改进国有资产监管方式和手段。 2）改革国有资本授权经营体制：改组组建国有资本投资、运营公司；明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系；界定国有资本投资、运营公司与所出资企业关系；开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。 3）提高国有资本配置和运营效率：建立国有资本布局和结构调整机制；推进国有资本优化重组；建立健全国有资本收益管理制度。
201511	《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》	1）着力强化企业内部监督； 2）切实加强企业外部监督； 3）实施信息公开加强社会监督。
201607	国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见	对推动中央企业结构调整与重组工作作出部署，明确了下一阶段推进中央企业结构调整和重组的重点工作，即“巩固加强一批、创新发展一批、重组整合一批、清理退出一批”
201608	国务院办公厅《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》	明确了九大方面54种需要追责的情形。旨在通过制度安排完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失
201608	《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》	员工持股试点是针对“国有控股混合所有制”企业的试点，优先支持科技服务型企业员工持股试点。 试点企业要求：主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业，营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场；股权结构合理，非公有资本股东所持股份应达到一定比例，公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事；公司治理结构健全。 试点原则：员工持股主要采取增资扩股、出资新设方式开展，并保证国有资本处于控股地位 参与持股人员：应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干。党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股” 持股比例：实施员工持股后，应保证囯有股东控股地位，其持股比例不得低于总股本34%。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。国有控股上市公司员工持股比例按证券监管有关规定确定。
201703	《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》	对国有企业、国有资本和国有企业领导人员履行经济责任情况实行审计全覆盖，做到应审尽审、有审必严，做到国有企业、国有资本走到哪里，审计就跟进到哪里，不留死角，以此促进国有企业深化改革，提高经营管理水平、做强做优做大，为国有企业健康发展保驾护航
201705	国务院办公厅《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》	对国资监管方式和国务院国资委职能转变作出系统性安排。国资委通过放经营权、授所有权，从而让企业更好地进行公司治理与市场化经营。“以管资本为主”正成为国资改革的突破口，以国资改革带动国企改革
201707	《中央企业公司制改制工作实施方案》	明确要求2017年底前国务院国资委监管的中央企业要全部完成公司制改制。通过公司制改制，实现出资人所有权和企业法人财产权的分离，赋予企业独立的法人财产权，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体
……

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事业单位改革政策

（1）国家层面

自1999年始，国家为解决勘察设计事业单位体制造成的自主性差、机制不灵活、管理水平相对落后、市场竞争意识淡薄、效率较低、激励机制落后等制约单位发展的问题，国务院办公厅出台了《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》，全面启动勘察设计单位体制改革。2011年，国家就分类推进事业单位改革先后出台《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》、《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》。文件要求行政类和经营类事业单位要在2015年底前完成改革。2013年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再一次强调加快事业单位分类改革，意味着国家再次确认事业单位改革方向不变。

2016年8月，国家为着力解决事业单位从事生产经营活动存在的政企不分、事企不分、体制不顺、效益不高等突出问题，切实破除体制机制障碍，激发经营类事业单位内生发展动力，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发<关于从事生产经营活动事业单位改革的指导意见>的通知》提出“经济效益较好的经营类事业单位，要优先推进转制为企业，于2017年年底前基本完成。经济效益一般的，要稳妥推进转企改制，于2018年年底前基本完成。人员、资产规模小、转制后难以正常运转的，要逐步予以撤销，于2020年年底前基本完成。长期亏损、资不抵债的，要稳妥退出事业单位序列，于2020年年底前基本完成”。38号文在之前所出台政策的基础上明确了各种经营类事业单位转企改制的期限，表明国家对于经营类事业单位体制改革的决心。

2017年4月，38号文的配套政策《关于从事生产经营活动事业单位改革中国有资产管理的若干规定》出台，规定明确“经营类事业单位国有资产出售，要按照规定程序批准后在产权交易机构通过公开竞价方式处置”，“以市场化方式处置资产要统筹安排、有序进行，防止因短期集中处置导致国有资产贱卖”，“执行事业单位财务、会计制度的经营类事业单位的国有资产处置收入在扣除相关税金、评估费、拍卖佣金和符合规定的人员安置等费用及清偿债务后，剩余收入上缴国库。”

（2）地方政策

自2016年38号文出台之后，目前已有云南、浙江、江西、广东、四川、天津等地陆续出台了事业单位分类改革的实施意见和配套政策以推进当地事业单位的分类改革。从各地的政策来看，地方差异性较大。具体政策暂时保密哈！

作者|前沿君，来自上海攀成德企业管理顾问有限公司

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