我们需要什么样的城市？

李铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

谁是“我们”？

看起来一个十分平常的问题，深究起来，并不是那么容易回答的。因为“我们”，包括了不同收入、不同工作岗位、不同社会地位等千差万别的城市居民。虽然“我们”每个人对城市的理解和需求有共性，但是在根本利益方面却有本质的不同。如果从共性方面来分析，每个城市居民都希望城市会变得越来越好，越来越生态，越来越漂亮，越来越方便等等，如果从群体差异性的需求来看，高收入群体和社会精英对于城市的要求，不仅是以发达国家城市为样板，而且在某种程度上，甚至希望在有生之年能超过发达国家的水平。对于城市的中低收入群体来说，确保就业稳定和基础设施供给水平的不断提升以及城市的安全和生态，应该是最基本的要求，当然也会希望城市的生活成本不要太高，生活更为方便等等。他们虽然也有高大上的需求，但是基于现实利益的考虑，解决生活和工作中的切身利益诉求，才是重中之重。“我们”，当然也应该包括着城市的外来人口，特别是在人口流入地区，外来人口占有相当大的比重，甚至有的地区外来人口超过了户籍人口。他们虽然在城市发展上没有同等的话语权，但是他们对于城市发展的作用不可或缺，如果离开了他们的就业和服务，离开了这些用劳动为城市创造财富的外来人口，城市将面临生存的危机。

仅从对城市的基本需求来说，可能就业是首要的问题。城市如何为更多的人提供更多的就业机会，这是城市存在的必要条件。例如，在发达国家的城市，政府在进行任何一项投资时，要明确这个项目能够带动多少人就业，这是事关城市居民收入稳定和增长的前提条件。因为没有了就业，也就等于没有了收入，也就失去了生活和存在的基础，所以在城市政府的决策中，收入和就业应该是政府站在城市居民的角度上必须要重视的问题，而且会列入城市的基本需求之一。可是，我们经常看到，很多城市政府并不是从就业和收入的角度出发来考虑问题，各种清理人口和清理产业的措施，各种城市的治理政策，实际上都是排斥就业的，并且造成了城市的严重不方便。既不利于城市居民就业的增长和收入的稳定，反而抬高了城市的成本，形成了就业的高门槛。这与我们所需要的城市基本需求完全是背离的。

不同身份的城市人口对城市的需求是不同的。例如高收入人口和城市的管理者，对于城市的要求可能更为苛刻一些。他们希望城市是一个相对封闭的庄园，人口结构更为同质性；城市有更多的产业，创造更多的财富和收入；城市建设更漂亮，有着宽阔气派的街道和美丽的广场，也有大的生态空间；当然城市的交通和治安，也会成为城市治理的重点，等等。他们当然不希望城市有更多的外来人口，不希望城市环境被他们心目中“较低”素质的外来人口所破坏，而是希望城市的景观、城市的面貌要与城市的人口素质相适应。对于城市户籍居民来说，则希望城市的公共服务条件更为完善，城市政府能提供更多的就业和社会福利，会使他们享受的服务标准逐年有所改善。他们不希望与更多的外来人口分享他们原先独享的公共服务政策，而且在某种程度上，希望城市的社区和公共空间更多地满足于户籍居民的需求。而对于城市的外来人口来说，就业是必要的前提，虽然平等地享受与城市居民同等的公共服务是最基本的权利，即使是一种奢望，实现起来有很大的难度，但是相对于就业和收入的增长，这些只能停留在想象的空间，而无法作为现实中可能实现的预期。

当然这种身份的划分方法还是过于简单，而且在不同规模的城市和不同收入阶层的居民，都有着各自的需求。例如有人口流出的城市，也有人口流入的城市；有经济发达的城市，也有经济相对落后的城市。当然超大城市和特大城市与中小城市甚至和人口规模较大的建制镇，在需求方面也有着根本差异。

不同需求决定着城市供给的差异。虽然不同收入和身份的人口都有着各自的需求，而且也在城市人口中占有一定的比重。但是话语权的不同，决定着他们在城市的地位和城市政策制定的偏好。高收入和城市精英阶层显然能通过自己的需求能影响城市政策的制定。例如，他们很少面对中低收入人口可能要面临的消费空间。像街边小店、苍蝇馆子、路边摊和各类小的批发市场等与中低收入人口相关的市场化服务，在精英阶层的眼睛里是看不到的。在他们看来，如果城市没有了低收入人口，没有了外来人口，城市可能会变得更为纯粹、更为高大上，更像一个发达国家的城市。所以我们经常会看到一些匪夷所思的政策的出台，听起来极其美好，但是在落实中却形成了严重的排斥效应，同时也造成了城市成本的增加。例如，我曾经调查过几个特大或超大城市的产业新城，号称吸引某类产业的进入，但是所有的基础设施建设标准、生态绿化空间，似乎更像是一个非常有品质的房地产楼盘。我和当地负责人座谈的时候，就提出一个问题，这里为什么看不到卖油条豆浆的早餐店？因为这里的住房成本和店面成本太高，如果租个店面却只卖传统的早餐，那根本就无法收回成本。我接着问，那么产业新城的产业就业人员住在哪里？但这好像没有在政府规划中予以考虑。因为在他们看来，这里的产业也是要高大上，这里的住宅要和产业发展的高大上空间相吻合。而实际上，产业和高大上的发展空间却形成了对立。其实我们想一下，我们现在绝大部分产业新城似乎走的都是这种路径。所谓产业的发展，仅仅是为房地产业发展提供了空间，而在真正解决就业者直接需求的低成本的生活空间方面，则被精英化思维所取代，导致了城市供给与人口实际需求的背离。

其实有一个例子最能说明问题，就是关于房价。所有城市居民都希望在城市里有一套房子。已经有房子的人希望房价卖得高一点，这样无论从保值增值来讲，还是对于房子未来可交易获利来讲都是一大利好。而没有房子的人则希望房子便宜一些，因为拿出一大笔资金购买住房，对每一个家庭都是沉重的负担。影响房价的因素有很多，有地段原因，有城市基础设施建设不断改善的原因，也有例如教育、医疗等公共服务设施以及生态绿地等环境因素等。对早买房子的人来说，当时的房价很低，随着外部条件的变化导致住房升值，他们是受益者。对还没有买房子的中低收入人口来说，没有能力买区位、设施等条件好的住房，当然会产生两种需求，一是希望房价下跌，至少不要大涨；二是在地段稍差和基础设施供给以及公共服务条件相对差一点的地方，能买到价格更为低廉的住房。前者会与已经购房者的利益发生冲突，降价不是最好的选择。后者需要政府去开发新的空间，提供更多的价格相对便宜的住房。往往遇到的情况是，政府希望房价高一点，可以卖出更多土地，获取更高额的土地出让金，或者是担心过多的人口进入，而控制住房供给。中低收入人口在无法获得新开发的低价住房空间的情况下，把目标对准了高房价，导致政府不得不应对社会舆论的压力提出相应的对策。而中低收入人口也包括媒体记者，他们所关注的房价问题更容易被舆论所放大，直接影响到政府的决策目标。这种不同的需求和供给之间的错位所导致的政策偏差，已经成为而我们现实中不得不面对的后果。房价涨幅稳住了，但是中低收入人口的住房问题还是没有得到解决，需求还在，供给滞后，而政策则远离了更多城市居民的现实需求。

由于精英治理体系下的需求关系，导致了各级城市政府偏重于高大上的城市发展理念，实际后果则大大抬高了城市的就业成本和生活成本，也使得城市发展越来越偏离更多的中低收入人口的实际需求。从我们提出的各种城市发展理念和概念中，可以明显感受到高大上并不是城市所有居民的需求。高大上也是城市居民经常诟病的一个重要的现象。高大上还抬高了成本，形成了产业进入的阻力。高大上还使更多外来人口在就业所在地城市无法完成市民化或者落户，导致他们的长期发展预期处于不确定状态。而这些恰恰都是未来经济增长中有利于挖掘的潜力。

其实，在城市化高速发展过程中，我们要面对不同城市人口的不同需求，制定相应的发展政策。毕竟我们有14亿人口，中等收入以上人口虽然大多在城市，但是更多人口对城市的需求是要解决生存、就业和发展的基本问题。对于他们的服务既可以促进就业的增长，也可以在新空间里提供较低成本的发展条件，而且还会创造更多的需求，带动更多的就业。有了就业，有了稳定的公共服务，就可以提供未来的发展机会。当然涉及的利好会很多，重点在于现实中我们如何根据城市人口的实际需求，来调整我们的城市政策。

本文来源：财经杂志