倪鹏飞：城市战胜疫情实现强韧的三支箭
经过人类千百年来前赴后继的努力，今天的世界已经是城市的世界。城市世界的扩展势不可挡，虽然能为人类创造更加美好的生活，但也因各种灾害的侵袭使城市始终充满艰辛和曲折。联合国可持续发展（SDG）2030目标11提出“建设包容、安全、有韧性和可持续的城市”。改革开放以来，中国城市化和城市崛起的速度令世界惊叹。但是，超速增长带来结构失衡，速度竞争伴随着质量忽视，半城市化导致问题后延，以及城市化后半程城乡问题重心的转移，都注定中国城市的风险暴露和隐患浮现不可避免。在随着城市化而来的诸多城市病中，传染病爆发和扩散已成为中国城市化发展中突发性最强、破坏性最大、形势最严峻的灾害。当2003年的“非典”在人们记忆里正变得模糊的时候，2020年新型冠状病毒却悄然在武汉突发并迅速向全国城乡甚至国际社会扩散，这不仅打乱了经济社会发展的秩序，更严重威胁着人民的健康和生命，还将造成国家经济社会发展的重大损失。
以应对当前疫情作为出发点，以促进高质量发展为落脚点，聚焦要害问题，立足于：既要解决短期的问题，也要解决长期的问题；既要解决传染病防治问题，也要促进经济社会发展的问题。提出关键思路和具体对策：机制、技术与补短是城市战胜疫情实现强韧的三支箭。
一、构建防疫长效机制，让城市产生健康发展“抗体”
虽然有些自然灾害爆发有一定的客观必然性，但是许多灾害可以通过人的努力加以避免或将危害程度降到最小。但是近年来诸多可以避免的人灾害屡屡发生并蔓延，尤其惊人相似的传染病再度袭来，让人深思：避免人的原因所加剧的灾害，一定要从机制设计的根本找问题出对策。
从经济学的角度分析，行为主体是在一定的行为规则下，基于自身效用和利益最大化追求，而做出具体的行为选择。在存在信息不对称、委托代理关系等情况下，在机制不健全或者有缺陷的情况下，行为主体在应对环境履行责任时，存在道德风险以及隐瞒、偷懒、搭便车等损害社会和他人的动机，解决这些问题，必须按照“激励相容”的原则，做出合理的机制设计。具体到传染病防治，就是要构建一整套机制，让所有传染病利益相关者全心全意地防治传染病，通过最大化实现疫情防治总目标，来实现自身利益的最大化，从而让城市产生的激励兼容机制成为传染病的最佳“抗体”。进而可以筑起防治传染病的多道防线，即便由于技术能力和工作疏忽让疫情突破前一道防线，也能够在下一道防线被拦截，从而或将疫情扼杀在萌芽状态，或将疫情控制在狭小的区域，或有效地战胜疫情。
第一，理顺防控工作机制：这次疫情爆发前期，个别省市行动滞后、应对失当、处处被动，从而造成了疫情扩散和民众恐慌。一个重要原因是在各级政府的部门、上下级政府之间以及下级政府与上级主管部门之间的多个制度有待完善。尤其要：各级党委书记作为应急指挥长，行政首长为执行指挥长，全面负责辖区、部门和单位的疫情防控。建立主要领导主持的主管部门、相关部门、专业机构、专家学者的会商机制。完善上级纪检监督与组织部门对下级党委政府的主要领导，同级职能部门对相关职能部门的联合督察、问责及奖惩机制。在此基础上，建立定期公共突发事件应急演习制度，建立应急机制全国飞检制度。
第二，完善属地责任机制：《传染病防治法》对各级卫生主管部门、医疗机构和相关主体违法犯罪惩处做出的规定比较轻微。第六十五条对地方各级人民政府主管人员的规定更加轻微，虽然提出“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但《刑法》中对政府主管人员涉嫌传染病防治渎职惩处没有做出明确规定。一定辖区的包括疫情报告、防治和监管在内的党政事务最高决策者是辖区党政主要领导，基于辖区事务众多、政绩考核和升迁制度，在激励和约束机制不健全的情况下，基于事态不确定性和个人非专业限制，辖区主要领导很有可能基于利害权衡做出错误的决定。为此要：建立首长负责制。明确党委书记和政府首长作为主要责任人。落实人民生命至上，必须修改相关法律，明确党政领导涉及防疫渎职犯罪从严惩处规定。统一实行属地责任制即属地发生疫情首先应依法追究主管人员的行政或者刑事责任，但可以根据具体情节不予、从轻或者从重追究行政和刑事的制度。
第三，改革疫情报告机制：隐瞒真相危害极大，但在中国各地的公共事件中屡禁不止。尽管2004年国家建立了完备的全国传染病直报网络系统，本次疫情处置拖延原因有待调查，但相信机制设计仍有缺陷一定是重要原因。另外，《传染病法》涉及的疾病确认机构、疫情信息发布机构、下级向上级汇报回复的时间等制度需要完善。为此，应加大各级政府主要领导瞒报疫情的行政和刑事处罚力度。完善国家对疫情的直接监测及明察暗访制度。建立疫情防治举报的保护和奖励机制。完善新闻媒体的报道和监督机制。缩短并明确规定疫情请示报告的回复时间。将疫情信息发布权下放到疫区市。将传染病症确认下放到拥有确认技术的医疗机构。
第四，完善诊疗救治机制：病人及时收治不仅关系病人本身也关系疫情传播，所有医疗机构和医生都负有治病救人的责任，目前出现拒诊情况也主要是存在着事实上的接诊多、责任多、错误多的机制，缺乏相应的接诊激励和约束。为此，应进一步完善首诊负责的机制，尤其要制定细化的医院、科室、医师相关职责规定以及相应的奖惩措施。紧急时期任何医院、医生都有参与救治的责任。一方面，对首诊拒诊以及违反规定造成不同后果的实行对应的惩处措施，对于在疫情爆发期间关门歇业的医院、请假休息的医生给予加倍惩罚，包括吊销从业执照；另一方面，对于积极接诊的医院、科室和医生根据绩效实施奖励以及免责制度，对于在疫情爆发期间表现优秀的医院、医生给予加倍的表彰和奖励。
总之，要有效避免人祸性事件发生或者降低灾害发生的风险和损害，一定要设计并不断完善一套严密而合理的相关激励兼容机制，让城市产生应对灾害的自动响应机制“抗体”。
二、广泛运用互联网+，助力防疫与高质量发展双推进
传染病曾经是城市的克星。在古代，世界许多城市曾因传染病的爆发和流行而彻底毁灭或走向衰落，城市的规模也因为受到传染病的威胁始终难以扩大。因为城市是传染病的最佳温床。聚集、联系和共享三大特征所产生的报酬递增的正外部性收益，支撑了城市形成和不断发展。
凡事有一利必有一弊，这三个特征同样在产生城市的负外部性损害，传染病就是潜在的负外部性之一，因为聚集、联系和共享正好是传染病爆发和传播的重要条件和路径，尤其是联系即接触。因此，控制疫情最重要的手段是隔离，但市民生活和城市运行需要联系，在过去的技术条件下，在疫情爆发期，人的接触是个两难选择。如果通过技术对城市给排水等系统和城市环境的改善，消除了人物接触带来的部分传染病的话。今天的互联网等技术可以破解人人接触的两难选择，成为战胜疫病的最好“解药”。一方面通过虚拟空间的网络实现人人联系，另一方面通过现实空间的隔离阻断了病毒的传染。今天互联网虽然在许多行业获得一定的应用，互联网+空间无限蓄势待发。
由互联网支撑的网络化、数字化和智能化不仅是经济增长的动力、结构调整的方向，更是社会发展的未来趋势。因此，利用互联网等新技术防治疫情，促进增长和转型，不仅必要、可能，而且效应多重。
为此，建议采取以下措施：
第一，广泛开展互联网防疫：全面实行居家隔离式的生活和工作。政府集中多个顶级专家团队制作有关疫情方法的知识讲座，通过互联网向全国民众普及。各地医院开设专门的咨询热线，应询开展远程医疗咨询；对于来自疫区人员和有病毒密切接触可能的人员，实行居家隔离观察或者社区隔离观察，专业医生通过微信、电话、视频等定时体温等方面情况的“查房”，了解隔离人员的身体情况；设置隔离接诊房间和疑似病例隔离观察房间，利用互联网及视频创造的条件，进行医生与患者保持一定距离的相关检查和隔离观察及确诊；对于集中收治的确诊病人，积极尝试利用互联网和视频等设备，进行隔空的观察和治疗；在各级防疫领导小组协调下，采取“结对子”办法，让资源富集与资源稀缺的医疗机构，跨省、跨市、跨区定向对接，通过网络远程进行合作诊治。与此同时，要借此机会积极建立全国甚至全球的网络体系，率先重塑人类医疗保健的模式，深度推进远程诊疗和智能治疗。
第二，全面实施互联网教育：互联网等技术发展必将彻底颠覆传统的教育方式，在线教育和分散学习不仅技术成熟现实可行，而且正处在疫情全面爆发的前夜，在线教育拥有许多面对面集中授课难以具备的好处，对提升教育质量、节约教育成本，培养更多更优秀的人才意义重大。目前一些地方已经做出推迟开学的决定。建议：全国大中小学应按时开学：首先实行网上注册，并通过互联网等领取电子课本以及相关参考书目。其次通过视频进行网络授课，像平时一样，按照教学计划和课表，有老师在自己家中通过手机视频等设施（或者提前录制好），给同学进行讲课并进行课堂交流和讨论。再次，通过互联网和微信布置和批改作业并进行答疑解惑。与此同时，应借此机会有官方推动在线教育向纵深发展。
第三，积极推动互联网办公。一方面，疫情不仅造成了很大的经济损失，防治疫情又需要很大的公、私部门投入。为减少损失，保持经济社会平稳发展，必须尽快恢复工作。另一方面，互联网等技术为改变工作方式并恢复工作即居家办公和远程交流创造了条件。目前国家已经决定适当延长假期，建议：不应再度延长假期，应尽快恢复工作并根据行业特点实施临时性、差别化居家和远程办公制度：对于生产性服务和社会性服务的行业（政府及事业部门），可以利用互联网和视频进行工作、学习、开会、服务、审批、监管等工作；对于生活性服务行业，一些生活必需品供应行业，假期就一直有人值班，应借助互联网支付宝等技术持续做好防护。
另一些如家政等服务行业，由于实行居家办公制度，这部分人员的生活服务可以自身完成，部分工作可以通过远程操作完成；对于物流快递行业，一方面，减少不必要不急需产品的购买。另一方面，物流公司配送人员实行消毒和佩戴防护服，将物品放置在指定位置，避免直接接触。与此同时，加快研制和投运无人驾驶交通工具以实现商品的无人配送；对于生产制造行业，有鉴于各部门和各企业的情况不同，可采取申请复工制度，对于重要而急需物质生产部门以及履行重要订单合同的企业，应允许复工。
同时要尽量和加快利用互联网等先进设备，更多地让机器代替人，员工操作尽量做到分散和隔离生产方式，并配备防护设施、采取严格的防护措施。需要特别强调：一方面，疫情倒逼经济向着互联网+的网络化、数字化和智能化转型发展。另一方面，互联网等级技术和中国的市场规模及应用场景，也为经济向智能化转型创造了条件。因此，各级政府应从整个营商流程的各个环节，采取降成本、减时间、简环节等方面，加快扶持互联网+和智能化产业的成长。
总之，利用疫情的挑战，广泛采用互联网等新技术和新工作方式，既可以更好地战胜疫情，又可以保证经济能够更少受疫情负面影响，以更好地创造财富支持防疫和改善人民生活。还可以倒逼各行各业工作的电子化、信息化和智能化，加快城市经济社会转型。
三、破除防疫关键瓶颈，促进防疫并加快建设强韧城市
城市是人类复杂的人工工程，应对自然灾害是十分脆弱的，但城市已成为人类的生息之地，因此，安全韧性人命关天。中国城市在安全领域面临的问题，在很大程度上是由于快速发展带来一些领域的短板、瓶颈、风险和隐患造成的。疫情产生和扩散有多种复杂的原因和途径，而疫情应对更是一项涉及多属地、多领域、多部门、多主体的应急工程，其中遇到困难和问题，暴露了城市软肋、瓶颈、短板和失调。防控疫情既是对城市可持续发展能力的“压力”测试，也是对城市机体状况的健康“体检”。因此，各地应在抗击疫情的同时，加快解决暴露出来的供给侧结构性失衡的问题，提升城市“免疫力”，建设可持续竞争力的韧性城市。
第一，应对医疗资源的短板和失衡：中国的医疗资源总体存在农村、中小城市和大城市非中心区严重不足的空间错配状态。如果交通网络中断或受阻，问题将更加凸显。目前湖北等疫情严重地区正在面临医疗资源短缺和空间错配的困难。为此，当前在积极争取外援的同时，重点要做好辖区资源的区域统筹和高效使用。应利用互联网、大数据等技术，构建就诊、收治、留观、咨询等医疗资源支持的节点网络体系，建立医疗人员和物资运输的生命通道和网络体系，及时统计和预估医疗机构就医饱和度和就诊人员的动态变化，积极引导和安排涉疫人员根据交通距离、疫病程度和医疗机构饱和度就诊、留观、隔离或咨询。与此同时，政府卫健部门应结合这次防疫的实战，对辖区资源的软肋和瓶颈进行检视，为未来突破软肋、打破瓶颈、解决失衡、完善体系的规划、建设和管理做好准备。
第二，应对公共产品的短板和失衡：配套的基础设施和公共服务的配套是应急防控疫情的基本保障，中国城市基础设施和公共服务存在很大的差别，这给疫情防治以及城市各种灾害和风险的处置带来很大障碍，也是城市脆弱的重要根源。目前一些城市已经出现由于某些市政基础设施和公共服务的瓶颈和软肋，导致防疫布控、资源调度和后勤保障难以准时、充足和到位的问题。应按照问题、目标和结果导向原则：一方面，相关公共产品政府主管部门和提供机构，应根据城市日常运行和防疫的对相关公共产品配套需求的轻重缓急以及时空变化，按照保防疫、保重点、保急需，统筹调度公共产品，确保城市正常运营和防疫顺利开展。另一方面，行政主管部门应及时汇总防疫过程中暴露出来的城市公共产品存在的隐患和问题，为未来突破软肋、打破瓶颈，完善体系的规划、建设和管理做好准备。
第三，应对民间部门的孱弱与瓶颈：多样化、专业化的私人部门和社会组织是现代城市健康发展、保持弹性的基础细胞，也是人民群众力量的具体体现。一个不用通过政府太多的干预而能够自我消解、自动应对、良性运转的城市才是真正的成熟、韧性、健康、可持续城市。一些地方前期防疫出现的被动局面和疫情扩大，一定程度源自：某些地方政府决策者作为不当，私人部门和社会组织（包括媒体）缺失和瓶颈所致。为此，做好当前的统筹工作：要鼓励和发动企业和社会组织参与到防疫中来，及时弥补相关部门的短板。由几家官办社会组织垄断而排斥其他社会组织参与防疫救助是不妥的。同时通过急需产品和服务供需大数据信息的采集和发布以及相关政策，通过市场引导供给主体向需求匹配。从长期来看，各城市都应积极发展目前相对不足的公益慈善等社会救助机构，同时完善制度加强管理。同时应汇总防疫中暴露出来的供给侧的结构、质量和总量问题，采取相关政策措施逐步补上短板。
第四，应对城市空间资源过度聚集：城市的人口规模和空间形态是城市发展的关键问题。尽管受规模报酬递增规律支配，城市的人口规模越来越大，但在一定技术条件下人类每个住区尤其中心城区存在着最优的规模边界，超出合理规模的过度聚集，将会产生多种负外部性，潜伏很大的风险和隐患。传染病灾害是其中之一，互联网可以在一定程度降低基于人人接触而带来的灾害隐患，但无法解决由于聚集或共享而产生的灾害风险。不过互联网以及交通通讯技术正深刻改变人类交互作用时空距离和成本，分散式聚集是未来人类居住发展的重要趋势，城市在人口不断扩大的同时其空间聚集形态更加松散。这次疫情爆发、快速传播以及其防控遇到的困难，在一定程度上暴露了城市人口和资源空间过度聚集的隐患。为此，一方面，应对当前防疫，各级政府要着力在空间上，统筹、调度和引导好医疗等各种公共产品以及急需生活产品和服务，让供需在时空上尽量接近匹配。另一方面，及时汇总防疫过程中暴露出来的城市公共产品在空间配置上存在的问题，基于分散聚集的趋势，构建多中心、网络化、间隔状的城市区域新形态。
另外，鉴于近年来城市在许多领域存在着隐患、积累了一些风险，在此次集中防疫的同时，各个相关部门在做好经济、金融、社会、环境等领域的隐患排查、瓶颈破除、短板补齐和风险对冲时，要制定和完善相关预案，既要镇定从容、积极稳妥，又要把握力度，避免反应过度，以有效降低和化解局部风险，避免风险共振。
人类文明不断进步，城市化不可逆转，灾害可以改变人类文明的路径，但阻挡不了文明前进的脚步。灾害在威胁人类的同时，也在倒逼人类通过创新技术、优化制度、自我完善，以战胜灾害。从这个意义上说，城市灾害也在推动城市文明。中国城市在不到20年的时间里，两次重演传染性肺炎扩散的悲剧，如果不想再面对恐怖的疫情，如果期待城市能永远成为“固若金汤”的安全家园，城市需要在最关键的方面做出最果敢的抉择。
转自：中国社科院城市与竞争力研究中心
作者：倪鹏飞 中国社科院城市与竞争力研究中心主任，中国城市经济学会副会长