欧盟加强对外国投资的控制
要点
欧盟提出了一个新的欧盟框架用于审查那些引起欧盟或其成员国安全或公共秩序顾虑的外国投资。该提议还没有到要求成员国建立各自的国家审查制度的程度，但确定了具有该等制度的成员国必须遵守拟议的欧盟要求，以确保更大的协调和透明度。欧盟委员会自身没有权力阻止外国投资。
在2017年的国情咨文意向书中，欧盟委员会主席容克指出，欧盟委员会有意在2018年底前启动，并且可能完成拟议中的框架。值得注意的是，一些成员国(如荷兰、葡萄牙和西班牙)已经对该提议表示反对，在现阶段尚不明确该提议是否会得到欧盟理事会的批准。
根据条例草案，欧盟各国政府将能够禁止那些未取得控制权的中国和其他外国投资，因为审查将适用于外国投资者开展的任何类型旨在建立或维持外国投资者和目标公司之间持久和直接的联系的投资，包括那些能够有效参与业务管理的投资。
其意义深远，因为“安全和公共秩序”顾虑被广泛的解读。所有下述事项均包含在内：对关键基础设施的影响(能源、交通、通信、数据存储、空间、金融基础设施、敏感设施)；对关键技术的影响(人工智能、机器人技术、半导体、双重使用、网络安全、空间、核技术)；对关键输入品供应安全的影响(如：矿业产出)，及对于接触或控制敏感信息能力的影响。这是一个没有穷尽的清单，成员国可以扩大他们认为可能影响安全和公共秩序因素的范围。
欧盟各国政府将被要求在相互之间以及与欧盟委员会分享外国投资的信息，并说明他们计划对于哪些投资进行审查。各成员国将可以对于另一成员国进行的外国投资提出顾虑。欧盟委员会也将有权对于该等投资提出非约束性的意见。
重要的是，欧盟委员会将能够对于影响关系欧盟利益的项目的外国投资自行进行审查。这些项目涉及大量欧盟资金，或者与关键基础设施、关键技术或关键输入品相关。条例草案包括了一份清单:伽利略和EGNOS卫星计划、哥白尼地球观测计划、地平线2020中的研发项目(包括人工智能、机器人、半导体和网络安全等关键技术)，以及欧盟跨欧洲网络项目项下的交通、能源和电信基础设施。
这样的审查在欧盟层面是前所未有的，欧盟委员会在这个领域并没有经验，需要积累相关的专长，这将是一个挑战。例如，名为CFIUS的美国外国投资审查程序要求每一个外国投资审查案件具有情报报告和脆弱性评估。其中情报报告（关注买方）由一个专门为国家情报总监工作的办公室准备，并依赖于美国政府内部的情报体系。而脆弱性评估则是由参与监管或者政策制定的相关部门准备。不知道欧盟委员会是否需要准备类似的报告，如果是的话，是否会寻求从欧盟国家的国家情报机构获得必要的数据。
并且，欧盟的立法可能会要求欧盟委员会对有关外国投资的决定进行司法审查。如果欧盟委员会要依赖国家情报机构的信息，司法审查可能就不可行了，因为这样的情报不会在法庭上披露。
例外的是，所提议的条例并没有附带对于快速变化的经济现实和欧盟公民及国家日益增长顾虑的影响评估。然而，会有外国投资欧盟的深入分析，可以用于决策流程。
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新的审查程序
拟议条例有四个主要部分：
如果欧盟国家已经有了一个审查可能会引起安全顾虑的外国投资的国家审查制度，它将需要向欧盟委员会通报其审查机制和任何修改；需要就其外国投资审查的申请提供年度报告，包括有关行业的信息、投资的来源和价值，以及关于禁止投资或对此类投资设置限制条件的审查决定的信息。任何审查机制都必须满足基本的程序要求，如对于决策进行司法审查的可能性、对第三国的非歧视性以及透明度。
如果一个欧盟国家为安全/公共秩序目的正在对外国投资进行审查，它必须向欧盟委员会及欧盟其他成员国提供投资的信息并允许他们提供意见。会有时间方面的要求-草案建议欧盟成员国将有25个工作日来提供评论意见，然后欧盟委员会有额外的25个工作日来决定是否向投资所在的国家发出欧盟的意见。
当外国投资可能会影响关系欧盟利益的项目时，欧盟委员会可以对这一投资进行安全审查，并对相关的欧盟国家提出意见。欧盟的意见是非约束性的，但欧盟国家必须“尽可能的考虑欧盟委员会的意见，并在未遵从该意见时向欧盟委员会进行解释。”即使这个国家没有一个国内的外国投资审查制度，情况依然如此。如果该国选择不遵从欧盟的意见，则需要向欧盟委员会解释原因。
所有欧盟国家都必须向欧盟委员会报告在其本国发生的外国投资，无论其是否具有国内的审查体系。相关信息包括外国投资者的所有权结构、投资的融资情况以及第三国提供的补贴信息。
启示
世界上的其他司法辖区已经有了良好的外国投资审查制度，如美国、加拿大和澳大利亚。近年来，整个欧洲都在对外国直接投资的审查进行讨论。许多欧盟国家已经有了自己的国内体系来审查可能引起国家安全顾虑的交易。争论围绕在互惠投资条件——今年早些时候,德国、法国和意大利呼吁欧盟层面的干预并提议外国投资者应在欧洲受到限制，如果他们的母国对外国投资具有类似限制(例如，与当地合作伙伴建立合资企业的要求)。
然而欧盟条例草案并没有明确将互惠性作为决定外国投资是否引起安全顾虑的因素，序言和配套的宣传中表示需要积极有效的政策来开放其他经济体，并确保每个人都遵从同一规则。并且，在决定外国投资是否会引起安全顾虑时，欧盟委员会和欧盟国家可能会考虑外国投资者是否受到第三国政府的控制，包括通过大额资金支持。法国、德国和意大利已发表联合声明欢迎欧盟的提议，认为这是迈向欧洲公平竞争的重要一步。1
欧盟的这一最新举措符合欧洲各国政府加强对于外资收购关键国家资产的控制。例如，在意识到中国投资者对于关键技术和资产的一系列收购之后，德国最近扩大了对与国防相关的外资收购的强制性审查要求，并对涉及关键基础设施的外国收购提出了申报要求。此外，政府仍然有权干预任何其他行业的交易，如果该等交易对德国的公共秩序或安全构成威胁。
在法国，总统马克龙一直在积极游说欧盟引入对于欧洲战略部门的外国投资进行审查的制度。法国已经制定了国内法律对在例如电信和能源行业的此类交易进行审查。英国政府最近还表示，计划加强对影响英国国家安全的外国投资的审查。英国已经有能力通过其竞争法体系干预可能引起公共利益问题的交易(不限于外国投资者),但此提案似乎更为广泛,因为其可能涵盖一些交易，无论他们是否属于现有的竞争体系的范围。目前，不符合英国反垄断司法标准的交易只在其属于有限范围的“特殊公共利益合并”时需要审查。2
该提议不会影响欧盟委员会在欧盟合并条例中的“一站式服务”。如果一项外国投资根据欧盟合并条例需要向欧盟委员会申报，成员国以保护其合法利益为由做出的任何干预决定都必须经欧盟委员会批准，除非该合法权益与公共安全、媒体的多元性或审慎规则相关。此项规定不会改变，尽管在实践中成员国很少援引这一程序。
新框架只适用于欧盟成员国。根据目前起草的英国脱欧法案，所有现有的欧盟规定将在英国脱离欧盟的当天保留在英国法律中，这意味着，如果这一框架在英国脱欧前生效，这项新规定将成为脱欧后英国法的一部分。当英国不再是欧盟成员国时，不确定如何在英国脱欧后在实践中适用此规定。英国可能会经正当程序将其从国内法中废除。英国退出欧盟后，英国投资者将成为新规中的“外国投资者”，除非欧盟和英国在他们的新贸易关系中另有约定。这意味着，英国退出欧盟后，对于英国企业对欧盟国家的直接投资，该国或欧盟委员会根据新规可能会以安全或公共秩序为由进行审查。
保护国家利益是一个合理的目标，但需要与鼓励外国投资进行适当平衡，因为它是许多欧盟国家的机遇，而且也确实需要它来提高经济增长和生产力。欧盟成员国外国投资规则的增长给投资者带来了额外的监管负担，而拟议中的欧盟规则可能会进一步激励成员国政府扩展其国内体系。正在考虑投资欧盟的企业可能越来越需要评估它们的投资是否会引起安全或公共秩序的顾虑，如果是的话，则需要仔细考虑它们在相关欧盟国家的申报策略。
注释：
1、 http://www.bmwi.de/Redaktion/EN/Pressemitteilungen/2017/20170913-eu-vorschlag-zu-investitionspruefungen-wichtiger-schritt-fuer-faire-wettbewerbsbedingungen-in-europa-und-besseren-schutz-bei-firmenuebernahmen.html
2、 这些特殊情况限于：(i)在国防行业的合并中，如果其中至少一个有关的公司在英国进行，或在一个在英国注册的法人团体的控制下，并且一个或多个涉及的企业是政府有关承包商（政府有关承包商是指从英国国务卿或其代表取得有关国防并且具有保密性质的信息、文件或其他物品的承包商），或(ii)合并涉及的一个或多个至少占任何英国报纸或广播25%的供应商。
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