中国宅基地制度演进与改革

摘要：财产权和乡村内部治权是乡村秩序的基础,宅基地产权和治理规则是乡村稳定与发展的重要内容。建国以来宅基地制度演进的基本逻辑是以保障居住功能弱化财产权利、为了耕地保护削弱乡村内部治权,从而国家公权支撑的“管制”权不断强化。“强管制,弱产权”的宅基地制度安排导致管制无效和产权无效。国家主导的宅基地制度改革顶层设计朝着强化管制、有限开放产权的方向进行,地区试点的制度创新明显朝向寻求有效治理和显化财产权利。浙江义乌、四川泸县、江西余江的试点昭示了朝向有效产权、村内治权与国家有限管制的宅基地改革方向。

引 言

乡村在国家治理中具有独特地位,传统中国依靠非正式制度和乡绅治理维持乡村秩序和稳定(刘守英和熊雪锋,2018),明晰的财产权与有效实施是乡村社会家户积累财富最重要的制度安排。房屋地基自古以来就是农民的私产,农户家庭世代繁衍积累下来的财产主要体现为“祖宅”、“祖屋”和“田宅”(陈小君和蒋省三,2010)。

农民最看重宅基地与房屋的财产属性,期望以此实现家户的财产权和发展权。经过农村集体化运动进程,宅基地作为生活资料由私权变为集体公权,宅基地使用权在集体所有制下农户以申请方式无偿获得,仍被视为私产的农房财产权因宅基地财产权的限制而无法实现。

另一方面,国家赋予了宅基地居住保障和乡村稳定等功能,并为了实现耕地保护等目标不断强化对宅基地的行政管制,不断削弱乡村内部治权在宅基地管理中的地位和作用。在宅基地制度运行中,视宅基地为公权而不断强化管制的国家与视宅基地和农房为私产而要求实现其财产权的农民之间冲突加大,宅基地的乡村内部治权几近丧失。

然而,“强管制,弱产权”的宅基地制度的规制导向并不尽如人意,农民对宅基地根深蒂固、世代因袭的财产权意识不仅没有被消灭掉,反而在市场经济环境下对财产权利和财产价值的需求越来越强烈,引发宅基地大量私下交易和隐性流转。同时,强管制下的宅基地成员无偿分配和取得又导致一户多宅和超标占用,尽管行政管制不断强化,在乡村地区仍然出现农房建设无序和侵占耕地,形成中国宅基地制度“管制无效”与“产权无效”并存的困局。

破解当前宅基地制度的困境,需要重新审视“管制”、“产权”和“治权”的效力,寻找“有效治理”和“有效产权”的可能性。本文分析了宅基地改革制度演进中的“管制”强化与“产权”弱化进程及其效果,分析了宅基地改革试点中顶层制度设计与底层制度创新的特征,最后给出了宅基地改革的可能方向。

图 宅基地“产权-治权-管制”分析框架

宅基地制度演进:产权弱化与管制强化

(一)财产权利:由私权到公权的产权弱化

新中国成立以来,宅基地制度经历了从农民私有到农民集体公有、从私权到公权、从自由流转到限制流转(朱新华等,2012)、从财产功能到保障功能、从权利开放到权利封闭(高圣平,2019)的演变,形成了以“强管制”和“弱产权”为特征的宅基地制度体系。

1.宅基地从农民私有到集体公有

中国共产党领导的土地改革“废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制”和“耕者有其田”的土地制度、赋予农民完整农地产权。同时,依据“居者有其屋”的原则给农民分配住房和宅基地,宅基地作为农民的私有土地,农民享有宅基地的所有权,可以买卖、出典、出租和继承。

1955年开始的农业合作化运动时期,土地在初级社时分割为农户所有权和合作社使用权,到高级社时实现私有农地公有化(刘守英等,2019),农地私有产权完全消失。然而,这一时期农民对农房及宅基地的私有产权没有改变,宅基地及其农房并未被严格区分(刘守英,2015),房屋地基所有权仍是私权,农民享有使用、买卖、出租、抵押、继承等权能并受到法律保护。1962年出台的《农村人民公社工作条例》(修正案)首次使用“宅基地”一词,创设了宅基地和农房产权分离的制度安排,将宅基地、自留地等划归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。农民对宅基地的产权由私有性质的所有权转化为集体所有权下的使用权,但宅基地使用权的性质和内容并不明确(丁关良,2008)。

2.宅基地使用权和农房所有权能不断弱化

一方面,1982年《宪法》、1986《民法通则》、1986年和1988年《土地管理法》明确了宅基地所有权为集体所有,宅基地使用权权能被明确为使用权和继承权,但宅基地不得买卖、租赁、抵押。2007年《物权法》虽然明确了宅基地使用权为“用益物权”并通过确权登记予以保护,但该项权利被施加了如下限制:不得进行抵押,“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。另一方面,人民公社时期确立“房地分离”的制度安排后,社员对农房具有排他性所有权(刘守英,2015),社员有买卖、租赁或典当房屋的权利并受法律保护,宅基地使用权可以随着房屋的买卖和租赁而转移。1982年《宪法》、1985年《继承法》、1986年《民法通则》又将农房所有权权能限定为只有继承权,不能出租、转让和抵押。

3.宅基地使用权从权利开放到封闭

改革初期,宅基地使用权具有开放性,由城乡居民共同享有。1982年《村镇建房用地管理条例》、1986和1988年《土地管理法》、1991年《土地管理法实施条例》明确规定,除农村居民可以依法申请、无偿取得宅基地,“回乡落户的职工、离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨、港澳台同胞,城镇非农业户口居民”也可“依法申请有偿使用宅基地建住宅”。1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》则彻底将非成员宅基地使用权排除在外:农宅不能向城市居民出售,城市居民不能使用集体土地建房。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》严令城镇居民不得到农村购置宅基地。2004《关于加强农村宅基地管理的意见》和2008《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》更严禁为城镇居民在农村购买和建造的住宅发放土地使用证和房产证。

(二)宅基地和农房管制不断强化

1963年8月最高法院出台《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见(修正稿)》规定宅基地的获得方式为依法申请无偿取得,农民建房纳入政府管理。从此,以面积标准、用途和规划管制、建房审批管理为主要内容的宅基地和农房管制逐渐形成并不断强化:

1.从面积限制到一户一宅,严控用地规模

1982年《村镇建房用地管理条例》规定宅基地使用受省级“用地限额”和县级“面积标准”限制,不能超过各省划定标准7,禁止私自扩大宅基地8。1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》严格规定农村居民只能拥有一处不超标的宅基地,多余的宅基地由集体经济组织收回9。1982年《村镇建房用地管理条例》、1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、1998年及2004年《土地管理法》、2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于加强农村宅基地管理的意见》、2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《国土部进一步加快宅基地使用权登记发证工作通知》规定出卖、出租房屋的农户不能再申请宅基地,严格控制宅基地使用规模。

2.严禁占用耕地和非农建设,引导集中建房

适应耕地保护要求,1982年《村镇建房用地管理条例》和1991年《土地管理法实施条例》规定农民建房不能使用自留地、自留山、饲料地和承包地,应当充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地建设农房10。1998年、2004年《土地管理法》再次强调非农建设禁止占用耕地,严禁未经批准在耕地上建房。农村居民住宅建设必须按照规划进行11,从严控制村镇建设用地规模,提倡宅基地整理和增减挂钩,农村居民点逐步向中心村和小城镇集中12。

3.严格审批管理,上收审批权限

1985年《村镇建设管理暂行规定》、1991年《土地管理法实施条例》、1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》规定居民建房需先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请,“使用原有的宅基地和村内空闲地”报镇(乡)人民政府审批13,使用耕地的经乡级人民政府审核后需报县级人民政府批准。1998年与2004年《土地管理法》将农民建房审批的权限上收,使用原有宅基地和村内空闲地的“经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准”,占用农地的需要经省级政府批准农用地转用后再由市、县人民政府进行具体建设项目建设审批。

(三)“弱产权、强管制”的制度失效

可见,建国以来宅基地制度朝着弱化产权和强化管制的方向演进,宅基地产权从纯粹的私权逐步变成集体所有、农户使用的公权,宅基地使用权和农房所有权被严格限制为使用和继承,没有出租、转让和抵押等权能。不仅如此,宅基地使用权和农房所有权从面向城乡居民的开放权利,变成为仅供农村居民享有的封闭权利。宅基地管制由使用标准不超标强化为“一户一宅”,严格禁止占用耕地和非法建设,宅基地审批权限不断上移,管制不断升级。遗憾的是,随着工业化和城市化的进程,市场化带来财产价值显化,“强管制、弱产权”的宅基地制度运行与制度安排初衷相背离,出现管制失效和财产权的自我强化。

1.宅基地管理失序

一是一户一宅难以维系,超标占用普遍存在。2000—2016年,我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人,减少27.1%,但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩,增加20.6%(秦志伟,2018);

二是无偿取得和成员权分配难以维持。随着城镇建设用地的紧张和农村宅基地价值显化,东部沿海发达地区早在上世纪90年代中后期就难以实施无偿分配。宅基地财产价值逐渐显化后,集体成员出现通过出租或转让宅基地实现财产价值的需求,非集体成员也迫于城市高房价压力等原因纷纷租入或变相购买农民宅基地(房);

三是宅基地无序扩张,管理成本畸高。审批和管理权限设置层级过高,自上而下设置的用途和规划管制难以匹配农民实际需求,现实中农民建房占用农地,危及耕地保护(刘守英,2015)。

2.配置效率低下、财产价值难以合法实现

一是宅基地大量闲置。截至2017年底,全国农村宅基地约1.7亿亩,占3.1亿亩农村集体建设用地的55%-56%,农村居民点空闲和闲置用地面积约达3000万亩(张晓山,2018),宅基地低效闲置问题十分严重。

二是隐性交易大量存在,财产价值显化。在经济发达地区,宅基地隐型交易市场发展迅速,引发“小产权房”、“非法交易”等制度困局。在城乡结合部,农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等“地随房走”的方式进行的非法交易已达10%～15%(张汉飞和石霞,2010)。

三是宅基地权利内涵和性质不清,农民权益难以得到保障和实现。

制度改革的顶层设计:强化管制下的财产权有限开放

(一)审慎开启的宅基地制度改革试点

“强管制、弱产权”的宅基地制度架构面临一系列压力,既包括如何与城乡统一的建设用地市场相衔接,也包括如何实现农村产业发展的用地保障,还包括增加农民财产收入的政策导向。中共十八届三中全会作出土地制度改革的全面部署,十二届全国人大常委会第十三次会议于2015年2月27日审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(下称《决定》,授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定进行农村土地三项制度改革,其中集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点各15个、土地征收制度改革试点3个。但是,宅基地制度改革是三项试点中最为审慎的,原因如下:

一是改革动力不足。原国土资源部分别于1999和2002年开始研究征地制度改革和农村集体经营性建设用地流转改革并在全国选取一些地方开展试点,各地也结合实际进行积极探索为改革完善农村土地制度积累了一定经验(晓叶,2017)。关于宅基地制度改革,各地出现了宅基地用益物权权能完善、宅基地和农房交易转让及有偿调剂和选位等探索,但这些自发演进在“强管制”宅基地制度安排下被视为“非法用地”或“违法建设”,未能自下而上引发试点探索以及制度变迁。

二是改革目标滞后。在多年的探索实践下,征地制度改革将改革目标明确为缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制。集体经营性建设用地入市改革不仅拓展了集体经营性建设用地权能和财产权利,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,而且实现了集体经营性建设用地财产权利的开放——实行与国有土地同等入市、同权同价。而关于宅基地制度改革,仅仅强调“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度”,却极少拓展产权权能、开放财产权利、显化财产价值的具体措施。

三是制度突破有限。2017年11月4日全国人大同意将三项改革试点期限延长1年至2018年12月31日,同年11月20日召开的中央全面深化改革领导小组会议提出“拓展宅基地制度改革试点范围”,原国土资源部决定于11月24日将将宅基地试点范围拓展到33个试点地区,通过打通改革试点推进农村土地制度改革。三项制度改革改变了“一地一试,封闭运行”的思路,一些试点地区开始探索宅基地指标交易和调整成为集体经营性建设用地入市,在一定程度上推动了宅基地制度改革朝向财产权利的方向演进。

(二)寻求更有效的宅基地管制

一是耕地保护和土地用途管制不断被强调。2014年12月2日,中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了国土资源部提交的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下称《意见》),提出了坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的改革试点底线。2018年中央一号文件指出“严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”。2019年8月16日,农业农村部在《对十三届全国人大二次会议第8424号建议的答复》中强调“坚持土地用途管制,严格控制新增宅基地占用农用地。”

二是保障户有所居,完善宅基地取得。《意见》强调“要完善宅基地权益保障和取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式”,此意见以“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区,县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上,可以采取措施,按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居”纳入2019年修订的《土地管理法》。

三是改革宅基地审批制度,将权力下沉到基层组织。《意见》要求,改革宅基地审批制度,使用存量建设用地的,下放至乡级政府审批;使用新增建设用地的,下放至县级政府审批。此意见以“农村村民住宅用地,由乡(镇)人民政府审核批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续”、“农村村民出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地的,不予批准”纳入2019年修订的《土地管理法》。

(三)宅基地财产权利的有限开放

2013年11月12日,中共十八届三中全会通过的《决定》提出了通过试点改革宅基地制度的方案,明确了保障宅基地用益物权、完善农民住房财产权能、增加农民财产性收入渠道的改革目标。

2016年10月10日,国土资源部发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》,“允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。

2018年中央一号文件提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。

尽管中央文件和部门法规一再强调保障宅基地用益物权和住房财产权等财产属性,但在宅基地制度改革顶层设计中仅仅涉及到两项:

一是探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。《意见》要求,对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的,以及非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地,由农村集体经济组织主导,探索有偿使用。允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。这一探索仅以“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地,鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”纳入2019年修订的《土地管理法》,而意在显化宅基地财产价值的有偿使用并未被纳入。

二是农村住房财产权抵押。2015年08月24日公布了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,决定在全国试点推行农村住房财产权抵押,要求“明确贷款对象、贷款用途、产品设计、抵押价值评估、抵押物处置等业务要点,盘活农民土地用益物权的财产属性”。但目前农房抵押试点进展缓慢,尚未形成可供修法的经验。

地方试点:宅基地有效治理下财产权利实现形式的探索

(一)相同的困境与相异的需求

在2015年2月全国人大授权的33个县(市、区)农村土地制度改革三项试点中,浙江义乌、四川泸县、江西余江等15个地区重点开展农村宅基地制度改革试点,明确试点内容为宅基地权益保障和取得方式、有偿使用、实现用益物权、有偿退出、宅基地总规模控制、审批权下放和宅基地管理制度等。宅基地试点范围于2017年11月24日拓展到33个试点地区,通过打通改革试点推进农村土地制度改革。截至2018年底,33个试点县(市、区)按新办法共“腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元”,健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批制度、探索宅基地有偿使用机制三项进入法律修订程序。

从制度运行来看,三地面临相同制度困境。

第一,一户多宅现象突出。改革前义乌市一户多宅面积109.46万平方米,宗数15452宗,占全市宅基地总宗数的7%。2016年泸县农村宅基地一户多宅4.13万户,占总户数的15%。2015年试点前余江区一户多宅2.9万户,占总户数的39.7%;

第二,宅基地闲置,配置效率低。义乌市在改革前空闲宅基地面积40.33万平方米,宗数4078宗,占全市宅基地总宗数的1.86%。泸县于2017年闲置宅基地2.75万户,占农村总户数的10%,面积0.15万公顷。试点前余江区有宅基地9.235万宗,闲置农房约有2.3万栋,在闲置农房中有67.4%属于危房或倒塌房屋;

第三,私下交易现象多,权益保障难。义乌市2015年宅基地私下转让共9724宗,占宅基地总宗数的4.4%。2017年,泸县农房租赁收入在泸县农户财产性收入中约占25%;

第四,建设缺乏规划,管理秩序混乱。义乌市大量的“四层半”建筑使基建和城市风貌改善难以开展。余江区未批先建、批少占多、建新不拆旧等现象屡禁不止,2012-2014年全区违章建房3200栋,约占新建房屋的50%。

浙江义乌、四川泸县和江西余江是最早开展宅基地制度改革试点的地区,试点之前这些地区亦不乏自行探索。浙江义乌是发达地区宅基地问题矛盾突出的代表,由于义乌市人口城镇化快于土地城镇化,呈现城市生长在村庄(宅基地)上的状况,存在大量以村庄形态为主的集体建设用地并有扩大趋势,亟需通过市场化解决宅基地资源配置和有效管理。四川泸县和江西余江虽同属传统农区,前者面临的问题是如何将受限的宅基地激活促进乡村产业发展、村庄适度集聚和城乡建设用地利用结构的优化,而后者更侧重解决宅基地管理无序问题。

(二)朝向财产权利强化的改革方向

有趣的是,在不同改革需求和相同制度困境下,取得改革授权的浙江义乌、四川泸县和江西余江在宅基地制度试点中均选择了强化财产权,同时将无效的宅基地管制改进为有效治理的方向。

一方面是强化并开放财产权利。实行宅基地使用权的开放,通过跨区域配置、有偿使用等形式打破社区封闭性;实行宅基地转让、入市和市场化交易,通过共建共享、调整入市、指标交易和“集地券”等方式显化宅基地财产价值;实现宅基地使用权和农房等权能完善,赋予房屋、宅基地使用权抵押、转让等权能。

另一方面是从强化管制到有效治理。探索宅基地权利保障方式,通过宅基地、房屋以及货币化安置等性质保障,实现各区域、各类型农户“户有所居”;破解成员权问题,通过资格认定和固定“户”的划分等明确宅基地取得资格;完善宅基地有效治理实现形式,通过村庄规划、总量管控和有偿调剂等方法,发挥集体经济组织在宅基地管理中的主体性。

1.强化财产权利属性,显化财产价值

一是宅基地有偿使用。义乌实行宅基地有偿调剂和有偿选位:以市场化标准在宅基地分配资格权落地之前开展有偿调剂,在宅基地权益落地时开展有偿选位,在宅基地占有使用环节针对超占等开展有偿使用,在宅基地使用权对外流转环节由集体收取土地所有权收益,探索宅基地从永久无偿向分类有偿转变。

泸县实施差别化的宅基地有偿使用:申请建房的农户节约面积的按100元/㎡/年予以奖励。申请使用增量宅基地的超出部分按每年20元/㎡/年、对于使用存量宅基地及历史形成超占和多宅部分实行阶梯式定价缴纳有偿使用费,申请跨区使用增量宅基地的,经村民小组户代表和村委会批准后,一次性缴纳180元/㎡有偿使用费(超面积需缴纳230元/㎡占补平衡复垦费)。

余江推行分类有偿使用和“择位竞价”:对于历史形成的存量宅基地,超出规定面积或者多宅部分按照不同标准每年收取有偿使用费,对于新申请使用宅基地,根据使用土地的类别实行“择位竞价”,并且另收30元/㎡耕地开垦费。

二是宅基地自愿退出。义乌市多渠道实现宅基地自愿退出:充分保障农户自愿的前提下,按置换退出、获取集地券收益退出、获取货币补偿退出等方式实现农户有偿退出宅基地,宅基地退出与进城落户不挂钩,不影响集体经济组织成员权益。

泸县多路径自愿有偿退出宅基地:经自愿申请、村组核查、乡镇审核、县政府批准,泸县农户可在获得拆旧补偿之后有偿退出宅基地,补偿标准按照是否为法定面积和房屋结构予以确定;退出“一户一宅”或法定面积宅基地的农户,可以自主选择进城购房、投亲靠友或集中安置,以保障其居住权。

余江区兼顾无偿和有偿的宅基地退出机制:对闲置废弃畜禽舍、倒塌住房等实行自愿无偿退出,对“一户多宅”的多宅部分和非集体经济组织成员在农村占有和使用的宅基地实行自愿有偿退出。尤其对退出宅基地或放弃建房资格进城落户的农户,允许农户保留原有农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权,并允许15年后自愿选择是否回村建房。

三是宅基地交易、入市与转让。义乌市推出了“集地券”模式:持有集地券的农民或集体组织可以凭此在公开市场上进行交易并获得收益,而取得集地券的用地者可据此在向政府申请用地的过程中折抵相应建设用地指标或出让金;同时,集地券被赋予了交易、质押、存储等诸多权能。另一方面,探索宅基地使用权有条件对外转让,盘活闲置农房和宅基地、破解宅基地使用权流转困境。

泸县探索县内流转、指标交易、调整入市和共建共享等方式:农户住宅可在县域范围内农村集体户之间进行交易和出租,流出方不再享受宅基地使用权;宅基地退出产生的节余指标,在归还先行指标和农民集中居住区建设后,可留作集体组织产业发展或进行调整入市,也可由政府进行收储(价格为12-14万元/亩)或在县域范围内由村集体经济组织、乡镇政府等主体之间交易;复垦后的建设用地指标按规划分类利用,可调整到县域内非公共利用地项目,以协议、招标、拍卖或挂牌等方式异地入市;农户以合法宅基地使用权单独出资或联合出资,或与社会资本共享居住、商住和经营等权利,对“共建共享”宅基地实行分割登记,允许“共建共享”第三方产权转让、租赁和抵押。

四是赋予宅基地使用权和农房担保、抵押权能。义乌市规定在承诺房屋处置后仍有人均建筑面积不少于15平方米的合法住房的前提下,持有农房不动产权证的农户,都可以农房抵押担保方式申请贷款。

泸县规定金融机构根据贷款人年龄、信用状况、信用状况、贷款用途、还款能力和用于抵押的房屋宅基地状况等因素合理自主确定贷款期限、额度、抵押率和利率,向无不良信用记录的、具有完全民事行为能力的农民住房所有人提供贷款,并限定用途为农业生产经营。

余江区开辟了农房抵押贷款办证绿色通道,建立了农房财产权抵押试点风险补偿基金1000万元,促进农房和宅基地使用权抵押。

2.探索宅基地有效治理

一是宅基地使用权资格认定。义乌市严格界定村集体经济组织成员资格、确定宅基地分配标准和明确资格分配权,并以户为单位固化资格分配权。泸县村民建房人口按照家庭常住农业人口确定,原籍农业户口的军人、大中专院校在校生、户口迁移到城镇但经“一事一议”认定为集体经济组织成员等特殊情况也可计入其中。余江区通过户籍关系、土地承包和居住情况来认定宅基地使用权资格,规定达到结婚年龄的男性成员(或入赘纯女户家庭)方可分户。

二是宅基地取得和住房保障。义乌市保障居住权,赋予宅基地资格权财产属性,规划区内资格权可按一定比例置换完整产权的高层公寓、产业用房和货币,规划区外实施村庄更新和宅基地村集体统一组织有偿调剂。

泸县确定定人定面积取得宅基地。村民申请使用宅基地,严格按照“定人定面积”原则,即3人及以下户按3人、4人户按4人、5人户及以上户按5人,每人无偿取得50平方米宅基地。

余江区按照传统农区、乡镇核心区、县城核心区等不同区域,通过统规自建、统规统建等方式获得不等面积的宅基地或者住房保障居住权,发放“房地一体”的不动产权证书。

三是改革宅基地治理。义乌市坚持规划引领,促进有序减量使用。通过下放审批权限、优化登记流程、建立土地民主管理小组,实现集体经济组织在资格确认、方案认定、有偿使用、收益分配等方面的自主性和所有权权能。

泸县规定农村宅基地选址必须符合村级土地利用总体规划、新农村建设规划和生态建设规划,将宅基地审批权下放到乡镇人民政府,划定各乡镇、村组的宅基地总量上线和底线保障,对于不同的宅基地使用需求,可通过“有偿调剂”的方式跨区配置宅基地资源。

余江区通过发动群众,强化宅基地管理。余江区根据村庄人口规模、产业发展、耕地数量确定村庄建设用地规模和总量管控,编制村庄建设规划,通过成立由乡贤、党员等构成的村民事务理事会,发挥村民自治组织在宅基地申请、流转、退出、收益分配等事务中重要作用。

(三)改革试点绩效

浙江义乌、四川泸县和江西余江通过宅基地制度改革盘活了宅基地资源、显化了宅基地财产权价值,取得了良好的制度绩效。

一是宅基地财产权利的实现。改革前后,义乌市农村居民收入和人均财产收入由25963元和3063元分别增加至33393元和4000元以上,村级组织获利70.96亿元使得76个村摘除了经济薄弱的帽子。

2017年,泸县退出宅基地进城购房户户均获得补偿12万余元、退出原宅基地到中心村建房户均可获得补偿8万余元,222个村通过宅基地退出节余指标流转,村集体平均收益100万元以上,彻底消除了空壳村。

二是建设用地配置效率提高。改革后义乌市7个城乡新社区集聚建设项目比传统四层半改造模式节约土地约51%,比村庄现状用地节约36%,共节约土地6401亩。截至2017年底泸县腾退建设用地指标将近1万亩,可保障城乡3年建设用地需求。截至2018年底,余江区全境共退出宅基地34161宗4568亩,其中无偿退出26474宗3495亩,有偿退出7687宗1073亩,可满足农民未来10至15年建房用地的需求。

三是乡村形态变化和乡村面貌改善。义乌市自2015年试点改革以来解决住房困难户5010户,治理危房29635宗。泸县通过异地安置、货币化安置等方式实现多渠道优先保障,因地制宜地保障不同群体“户有所居、住有宜居”。通过宅基地改革,余江县农村无序私自建房、建附属设施等现象得到有效遏制,农民违规建房的现象不再有发生,改善了村容村貌和农村人居环境。

四是村庄的开放。截至2017年,义乌市城乡新社区集聚建设置换权益已成交10047宗,成交面积600961平方米,成交金额约32亿元,已办理转让登记311宗,其中跨集体经济组织37宗,集体经济组织内部转让274宗。泸县通过县域调剂打破宅基地使用的集体成员限制,通过调整入市、共建共享等实现宅基地使用权向城乡居民和社会资本开放,使村庄从封闭走向开放。

简要结论和政策含义

以非正式制度为主的乡村治理和主要体现为房屋宅基地的财产权利,在维持乡村社会秩序中起着不可替代的作用。建国以来宅基地制度演进的基本逻辑是以保障居住功能弱化财产权利、为了耕地保护削弱乡村内部治权,替代“产权”和“治权”的是以国家公权为支撑并不断强化的“管制”权。

“强管制,弱产权”的宅基地制度安排导致管制无效和产权无效。近年来,国家主导的宅基地制度改革顶层设计朝着强化管制、有限开放产权的方向进行。值得注意的是,一旦获得改革试点授权并被允许进行制度试验,试点地区的制度创新明显朝向寻求有效治理和显化财产权利的方向。

浙江义乌、四川泸县、江西余江宅基地制度改革试点取得的制度绩效,昭示了宅基地制度改革的可能方向,即理顺宅基地产权、治权和管制的关系,实现有效产权、村内治权与国家有限管制。

一是实现宅基地的有效产权。朝向宅基地和农房的财产属性方向,明确财产权利内容,完善宅基地和农房的用益物权权益,在流转、抵押、交易等方面拓展产权权能,破除宅基地无偿使用困境,探索宅基地有偿使用机制,打破宅基地成员权和封闭性,探索宅基地对外流转和城市居民取得宅基地使用权的机制,开辟宅基地转化为经营性建设用地通道,实现同价同权。

二是寻求宅基地有效治理。宅基地有效治理依赖于国家公权和乡村内部治权的协整配合,不可偏废。

一方面应限定国家公权在宅基地管制中的权力范围,国家公权力的行使应从规划管控和用途管制两方面对乡村公共空间进行空间管制,通过规划管控控制村庄用地规模、利用结构和乡村风貌,通过用途管制实现耕地保护国家目标;

另一方面应发挥乡村内部治权实现宅基地制度治理。乡村内部治权的行使可以降低宅基地治理成本、协调村民关系,利用乡村内部非正式制度和自治组织作用,解决宅基地取得权资格认定和分户方法、“户有所居”保障方式、宅基地初始取得权分配、宅基地使用权代际传递等难题。

作者简介：刘守英,中国人民大学经济学院,博士,教授,博士生导师; 熊雪锋,中国人民大学经济学院,博士研究生。

文章来源：中国经济问题2019年06期

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