“六位一体”农房整治与善治的衢州探索与经验启示

农业农村部宅基地管理与利用

浙江衢州针对农房建设无序、资源利用低效等现象，以习近平总书记主政浙江时的“八个嘱托”为指引，将农房整治与善治作为实施乡村振兴战略的切入点，不断深化“千万工程”，升级美丽乡村，在全力推进高质量高水平乡村振兴的同时，不断丰富“枫桥经验”，提升乡村治理能力，取得了明显成效，积累了经验启示。

一、衢州农房整治与善治的实践探索

衢州以“党建统领、治理协同；顶层设计、系统推进；体系优化、风貌提升；改革赋能、资源活化；破立并举、有机更新”为基本思路，以“摸家底”先行、“拆改用”结合、“建管服”打通、“党干群”合力、“法理情”并举、“房地人”齐抓为原则，以“六位一体”为部署，积极探索符合中央精神和省委省政府要求，切合实际、顺应民生的乡村振兴大花园建设和治理能力现代化的新路径。

（一）强化顶层设计，重构规划体系与农房政策

重构规划布局体系。一是科学制订上下联通、点面结合、远近衔接的“1+4+1”规划体系，即县（市）域乡村建设规划+村庄布点规划、村庄规划、村庄设计、农房设计+农村特色风貌规划，并指导构建相衔接的县级乡村规划体系。二是科学划定“适限禁”三类自然村，以“六不能、四必须”对农民建房选址和建筑风貌作出明确规定。

完善农房政策体系。在农房政策体系构建中重点做好两个坚持：一是坚持民生民意导向，聚焦民生需求、征求集体意见、尊重农民意愿，确保政策的有效性和普惠性。二是坚持合法合理导向，强调于法有据，于理应当，以“法理情”并举，科学制策和精准施策。

强化建房监管体系。建设“一户一档、一村一册、一乡一库”农房信息数据库，实现监管有“数”。规范建房审批和建造监管，严格执行“四公开”“四到场”和“四统一”制度，实现监管有“据”。采取“源头管控+动态监管”，并探索将农民建房与其个人征信挂钩的信用体系建设，实现监管有“力”。依托现代化数字手段进行立体化、智慧化、实时化和常态化监管，实现监管有“智”。

（二）注重内外兼修，提升乡村风貌与现代功能

点面结合提升乡村风貌。一是探索“跨村建房”“移房出村”“坡地村镇”等农村建房新模式，出台建筑工匠管理制度，通过明确规定房屋高度、样式、外立面等来规范建房风貌。二是开展美丽庭院创建，着力提升空间品质和人居环境。三是以“一江两港三溪”为主线，以“资源统筹、串珠成链”为手段，将“衢州有礼”诗画风光带打造成诗画浙江大花园建设的核心区和先行区。

内外兼修提升现代功能。一是开展“一米菜园”庭院美化工程，结合山海协作，实施“一村万树”绿色期权项目，着力改善基础设施和公共休闲空间，以满足农民对美好现代生活的需求。二是投入专项资金，扎实推进农村污水、垃圾和厕所“三大革命”。

（三）坚持改革引领，推进产权变革与服务创新

积极推进农村产权制度改革。一是以明确宅基地集体所有权，保护宅基地农户资格权，放活宅基地和农房使用权为主线，积极探索宅基地改革新机制。二是创新颁发“分层式”使用权证书，激活农房闲置楼层使用权的出让市场，并打造出“村民宿集”新模式。三是探索宅基地使用权抵押，解决经营者资金短缺、融资困难等难题。

积极创新政府治理与服务方式。一是按“一窗受理、后台办结”原则，为农民提供建房审批全程代办服务，明确审批各个环节的办理时限，实现农房审批的“最多跑一次”；二是运用“浙政钉”“房地信息系统”等大力提升电子政务水平，实现高效的服务与管理。

（四）推进有机更新，实现资源转化与产业发展

激发闲置资源新活力。一是“拆改用”结合，加快农房存量资源转化。通过对腾出土地的优化配置和调剂使用，不仅满足了公共设施建设和环境美化，也弥补了财政收入的不足，解决好乡村振兴“钱”的问题。二是“房地人”齐抓，促进产业与就业共进。一方面促进了产业的集聚发展和产业链的延伸、附加值的提升，另一方面为农民提供了就地就近就业进而增加收入的机会。

释放产业发展新动能。一是以实施衢州市现代农业振兴“1158”工程为抓手，加快对传统农业产业的改造提升，实现数量向质量的转变。二是以美丽经济和幸福产业为主攻方向，践行习近平总书记“努力把生态优势转化为特色产业优势，依靠绿水青山求得金山银山”的“两山嘱托”，通过收储有利用价值的农房，引进主体，创新模式，发展民宿、农家乐、康养等新产业和新业态。三是加快新型经营主体的培育，发挥要素集聚和规模效应，促进农业产业化和现代化发展，促进小农户与现代农业有机衔接。

（五）做好科学引导，推进有序集聚与城乡融合

推进农民有序集聚。一是确立农民集聚导向，在“1+4+1”乡村规划体系指导下，规定新增农民建房须向中心城区、县城和中心镇集聚，打破行政区划，以最大范围内进行统筹安置。二是提高农民集聚意愿，将下山搬迁、地质灾害搬迁、生态移民等政策整合起来，发挥政策叠加效应。以成本价向农民出售安置房，通过市场价差来增加农民家庭资产，开展购房抵押贷款来解决农户异地搬迁的资金缺口。三是确保农民集聚质量，以“地段好、设计优、建设快”来加快引导农户集聚，采取重点线路、重点区块、重点村庄先行，串点成线，连线成片，形成集聚效应。

推进城乡融合发展。一是推进城乡公共服务均等化，实行城乡一体的低保标准，建立健全城乡公共服务设施共建共享模式，保障集聚点居民就业、就医、就学，推进城乡一体和融合发展。二是引导集聚农民生活市民化，引进物业公司，采取现代文明评比和奖励等办法，激励集聚农民向现代文明生活转变。三是促进集聚农民收入多元化，引进投资主体发展现代产业，尽可能吸纳集聚农民就业，增加工资性收入。同时，将农房整治收益尽可能地返回村集体和农民，提高农民的财产性收入。

（六）巩固保障机制，抓好党建统领与治理协同

建立党建统领工作机制。一是构建“党建治理大花园”体系，以“党建统领+基层治理+乡村振兴大花园建设”为指引，构建乡村振兴大花园党建目标和工作体系，作为当前农房整治及其它各项工作的重要遵循和行动指南。二是以党建提升基层战斗力，践行习近平总书记“抓好以党组织为核心的基层组织建设和干部队伍建设，形成全方位覆盖基层的工作网络”的“党建嘱托”，落实“书记抓、抓书记”工作机制和“网格化”管理制度，强化党建引领的治理效能，充分发挥党员先锋引领作用，形成党员干部带头拆、主动拆的积极局面。三是以党建引领乡村“三治融合”，不忘习近平总书记“让南孔文化重重落地”的“文化嘱托”，鼓励和引导广大村民践行“士子礼贤、学子礼雅、商贾礼信、黎民礼让”，形成衢州礼治特色体系。

构建多元协同治理机制。一是全面建构“三、王、主”治理体系，重点是将县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）网格三级打通，做好“关口前移、重心下移，资源下沉、权力下放”，调动人民群众的主动性，体现人民群众的主体性，真正实现人民群众当家作主。二是建立部门协同工作机制，在成立市乡村振兴领导小组、农房整治等专项工作“专班”的基础上，建立“8+11+X”乡村振兴大花园建设联席专班，并将各类新乡贤组织纳入党建统领基层治理体系，丰富乡村人力资本和治理资源。

二、衢州农房整治与善治的主要成效

衢州农房整治与善治显著增强了政府的执政力、服务力和公信力，提高了广大农民的获得感、幸福感和安全感。

一是实现了规划政策引领，使农村人居环境全面提升的同时，营商环境也得到大力改善。在2018全国营商环境试评价中，衢州位继北京、厦门、上海之后的第四名，向习近平总书记“营造亲商安商富商的投资环境，吸引更多的外来投资者到衢州创业发展”的“引资嘱托”交上了满意的成绩单。二是促进了美丽乡村升级，从农房到庭院、从村庄到乡村群落，体系得到了重构，风貌得到了极大提升，现代公共服务体系也得到了全面改善。三是推进了体制改革深化，重点推进了农村产权制度改革、经营制度创新和集体产权制度深化，提高了要素资源的配置效率。四是推动了乡村产业振兴，通过空间重构优化了产业布局，促进了要素激活和资源转化，为新产业、新业态发展释放动能；通过整治出来的土地指标调剂和交易，为产业发展和乡村大花园建设积累了资金。五是加快了城乡融合发展，通过农民生活空间集聚，提高公共设施和服务水平，重点解决了就业、就学、就医等公共服务水平，多渠道拓展农民收入来源，提高农民生活市民化的需求和能力。六是彰显了乡村治理特色，实践创新“党建+”统领机制和“三、王、主”运行机制，大大提升了基层治理能力。

三、衢州农房整治与善治的经验启示

衢州农房整治能顺利推进，得益于“党建治理大花园”为指引的科学谋略，也得益于“公共利益最大化”为目标的善治理念，而关键在于“八个有”经验。

（一）有“纲”有“刚”，既要统筹谋划也要坚定落实。农房整治不能蛮干，要纲举目张，做好顶层设计,谋定而动。要在“摸清家底”和广泛听取民意的基础上，科学制订系统性、指导性、衔接性和可操作性的乡村规划体系。“刚”是各部门、各主体对顶层设计的执行硬度，是对政策走偏，形式走样的有效抑制。衢州以党建统领，以群众支持的底气和攻坚克难的勇气，以“党员干部带头、农民群众跟上”的工作步伐，态度坚决、措施果断，形成农房整治的破竹之势，实现一把竿子撑到底。

（二）有“治”有“智”，既要多元治理也要高效“智理”。农房整治是治理而不是强制，应注重平等与合作，互动与协调，强调自主性和参与性，需要政府、村集体、村级其它合作组织、农民、乡贤等多个主体的共同参与，形成“多元共治”的善治格局。衢州以大党建统领，大联动治理来推动基层党建与基层治理的有机融合。同时，以“智理”来促进治理，运用地理信息技术、互联网＋、人工智能等科技手段来降低沟通、服务和监管成本，做到无偏、无漏和无缝，实现农房管控科学化、精细化和智能化。

（三）有“力”有“利”，既要掌控力度也要平衡利益。当前，农民逐渐强化的权利意识与相对滞后的法制意识之间的落差矛盾开始凸显，是很多地方发生涉农群体性事件的原因。衢州在农房整治中，力度空前却没有发生一起群体性上访事件，关键是把住了基层善治的核心，即村庄公共利益的最大化，做好了“利”字文章。实现了农民、集体和政府利益的高度统一，推动了农民追求美好生活，集体焕发内生动力与政府提高治理能力的高度契合。

（四）有“序”有“续”，既要循序渐进也要持续有劲。农房整治是对现有农村资源要素低水平均衡的一种强有力冲击，有动力也有阻力，更多的是给未来发展所腾出的巨大潜力。一定要统筹谋划h、建好体系、系统推进和循序而为，不能急功近利，一蹴而就。要在尊重乡村发展演进规律和保障多方主体利益的基础上，因势利导和顺势而为，不仅要做到有“序”，而且也要抓好有“续”。要夯实基础，久久为功，形成持续发力的常态长效机制。要积极探索乡村有机更新路径、乡村多元价值体系的再造和提升，以及乡村未来社区的营造，实现乡村可持续发展。