农村宅基地集体建设用地确权登记问题解答
The following article is from 不动产登记实务操作与理论研究 Author 福建自然厅石晨谊
土地管理，自然资源不动产登记政策解读、实务操作、理论研究、法律法规应用
农村土地制度较为复杂，历史问题较多，现将地方问的比较多以及常见的问题摘录如下，供参考。文中未涉及的也可以在文章后面留言。
农村土地只能用于农业用途么？
农村土地可以想建就建么？
农村土地归谁所有？
建国前乃至五十年代发的农村的房屋土地所有权证是否有效？
什么情况下农村土地可以用于建设用途？
宅基地是集体建设用地么？
一户村民只能登记一户宅基地么？
申请宅基地使用权需要具备什么条件？
新《土地管理法》对宅基地审批管理规定有哪些变化？
宅基地使用权是否有时间限制？
宅基地批准后没有建或房屋倒塌后还能登记么？
城市居民可以购买宅基地么？
城市居民、华侨原已取得的宅基地能否登记发证？
宅基地使用权是否登记生效？
宅基地使用权登记需要什么条件？
一户最多可以拥有多大的宅基地？
农村村民住宅可以建几层？
宅基地超过面积限额的如何登记？
宅基地、集体建设用地没有审批材料如何登记？
城市居民可以继承农村宅基地么？
什么情况可以一户多宅？
村民住宅建设质量由谁管理？
出嫁女是否享有宅基地使用权？
农民进城是否丧失宅基地使用权
宅基地房屋建设质量由谁负责？
如何申请宅基地翻建？
新扩建宅基地如何审批？
村民建房申请是先申请用地还是先申请规划许可？
宅基地能否买卖？
一、农村土地只能用于农业用途么？
不是。按照《土地管理法》的规定，土地利用总体规划确定的土地用途有三类：农用地、建设用地、未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
城乡规划则将土地分为建设空间、农业空间、生态空间管制，目前空间规划基本沿用，按照《城市用地分类和规划建设用地标准》分为2大类，9中类和14小类。
二、农村土地可以想建就建么？
不是。我国实行用途管制制度和最严格的的耕地保护制度。也就是说，规划为农用地的土地，必须经过农用地转为建设用地的审批（或许可）后方可用于建设。怎么确定能否转为建设用地呢，那就要查询这块地的政策分区。
土地利用总体规划将农村土地分为允许建设区、限制建设区、有条件建设区、禁止建设区，按照各个政策分区管制规则来管制，简单的说，就是允许建设区内土地都允许建设，有条件建设区内的建设用地需要占用允许建设区的指标即缩减允许建设区面积后方可建设，限制建设区一般是基本农田等环境敏感区，需要经过论证通过后方可建设。禁止建设区一般是生态红线等区域，不得建设。
三、农村土地归谁所有？
集体。农村土地经过多次运动和立法变动，1950年《土地改革法》确立了土地私有制和地主土地没收充公。1962年《土地改革法》确立公社、生产大队和生产队三级集体所有制，全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用。1982年《宪法》规定，城市郊区及农村的土地，除由法律规属于国家所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。
四、建国前乃至五十年代发的农村的房屋土地所有权证是否有效？
无效。《宪法》已经明确将全国土地所有权收归国有或集体了，一般认为这是笼统的征收。建国前乃至五十年代实行土地私有制，发的都是土地所有权证。1950年《土地改革法》第30条规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，土地制度改革以前的土地契约一律作废”。最高法院1955年11月解答河北阜城县来信认为，在土地改革后，所有以前的一切老契，均已作废。
原国家土地管理局1996年对天津市土地管理局的批复，解放后颁发的私有土地契证现均已失效，不再具有法律效力。但原私有土地契证认定范围内的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权。依法已由其他人使用或空闲未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用权。
因此，土地改革前颁发的契证一律无效，土地改革期间颁发的土地所有权证也失效，但房屋所有权未明确。在土地房屋私有权契证一体的情况下，个人认为房屋所有权也应无效。但由原所有人或其后代继续合法使用的，可以确定土地使用权和房屋所有权。
五、什么情况下农村土地可以用于建设用途？
2020年《土地管理法》修订前，农村土地用于建设用途只有三种类型：村民建房（宅基地）、乡（镇）村公共事业公益设施、乡镇企业。后两种情形的建设用地称为集体建设用地。2020年新修订的《土地管理法》施行后，依法登记为集体所有，规划确定为工业、商业等经营性用途的农村土地也可出让用于建设用地。
六、宅基地是集体建设用地么？
宅基地不属于集体建设用地。《物权法》对建设用地使用权和宅基地使用权是分别章节的，集体所有土地作为建设用地也就是集体建设用地是在建设用地使用权一章。历次部文件也是将宅基地使用权与集体建设用地使用权并列的。
本文发出后有专家认为宅基地属于建设用地，单独列出不利于盘活闲置宅基地。从《物权法》规定看，第十二章是建设用地使用权，第十三章是宅基地使用权。其中建设用地使用权包括国有和集体所有土地作为建设用地的情况，两者在权能与权利内容上有所不同。建设用地使用权人有占有、使用、收益的权利，而宅基地使用权人只有占有和使用，没有收益权，这是与宅基地属于农村村民生活保障的福利属性有关。另外建设用地使用权人可以建造建筑物、构筑物及其附属设施，宅基地使用权人只能建造住宅及其附属设置。
因此在宅基地上不能建设厂房、写字楼等，会被视为不按规定用途使用土地，可以按照《土地管理法》第66条规定，由农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。当然应履行经村民会议讨论、半数以上通过等程序，具体可以看最高人民法院（2018）最高法行申4651号判决。我的公众号文章也有。最高法判决：宅基地上建厂房可否被收回。
试想在住宅区边上有工厂整天冒烟机器轰鸣你是否受得了。现在很多住宅小区都不允许住宅改为商业用途也是这个道理。因此盘活闲置宅基地也只能作为居住用途的住宅使用，比如民宿等。国土资发〔2014〕101号、国土资发〔2016〕191号的表述都是“加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证”，这里的宅基地和集体建设用地使用权是作为农村主要的两种土地使用权并列在这里的。
七、一户村民只能登记一户宅基地么？
《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发[2016]191号）规定，宅基地使用权应按照“一户一宅”要求，原则上确权登记到“户”。
因此一般认为，宅基地使用权是以户为单位，户内村民共有的，登记时应登记户内全部村民名字。即使户主去世，只要户内还有村民，也不必办理继承，更换户主即可。
八、申请宅基地使用权需要具备什么条件？
按照《福建省农村村民住宅建设管理办法》，村民建房申请应当符合下列条件之一：
（一）因无住宅或现有住宅宅基地面积明显低于法定标准，需要新建或扩建住宅的；
（二）同户中兄弟姐妹或者子女已达到法定结婚年龄要求分户的；
（三）因国家或者集体建设、实施镇乡、村庄规划以及进行公共设施与公益事业建设，需要拆迁安置的；
（四）因发生或防御自然灾害，需要安置的；
（五）原有住宅属D级危房需要拆除重建的；
（六）向中心村、集镇、小城镇或者农村住宅小区集聚的；
（七）县（市、区）人民政府规定的其他情形。
九、新《土地管理法》对宅基地审批管理规定有哪些变化？
2020年1月1日施行的新《土地管理法》规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查。农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。
另外，新《土地管理法》还规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。所以，想申请宅基地的童鞋，就要咨询农业部门和乡镇人民政府，不要再给自然资源部门写信了。
十、宅基地使用权是否有时间限制？
没有。宅基地是带人身性质的村民福利，有村集体经济组织分配给其成员用于建筑住宅及其其他有关附着物，无使用期限限制。
十一、宅基地批准后没有建或房屋倒塌后还能登记么？
1995年国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》明确，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定土地使用权的，由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。
因此已经批准但没有建设或房屋坍塌、拆除两年以上没有恢复使用的宅基地，不予登记。已经登记的，经批准后收回土地使用权。
十二、城市居民可以购买宅基地么？
城市居民不得购买宅基地，购买合同无效，不得登记颁证。国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发【1999】39号)明确指出，“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发【2004】28号)也指出，“实行最严格的土地管理制度，......禁止城镇居民在农村购置宅基地”。
《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发【2007】71号)、《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收的若干意见》(中发【2008】1号)也多次重申“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。
十三、城市居民、华侨原已取得的宅基地能否登记发证？
1999年国办发文禁止城市居民再以自行建造或购买的方式获得宅基地，所以1999年之后城镇居民使用宅基地的，不予确权登记。1999年之前非农业户口居民（含城镇居民和华侨）合法取得的，包括转让、赠与房屋以及经政府审批建房等方式占用宅基地的，国土资发[2016]191号文规定，分1982年前、1982年-1999年两个历史阶段，规定了确权登记的政策。
1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，可按实际使用面积予以确权登记。1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1999年《土地管理法》修订实施时止，非农业户口居民（含华侨）合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，按照批准面积予以确权登记，超过批准的面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。所以城市居民并非都无法取得宅基地使用权证。
十四、宅基地使用权是否登记生效？
按照《土地管理法》、《物权法》的规定，宅基地使用权是审批生效。即使尚未申请发证，但是经过县政府合法批准的也已经取得宅基地使用权。这是考虑到农村宅基地大多没有登记的现实情况。但是已经登记的宅基地，在转让的时候必须登记才生效。
十五、宅基地使用权登记需要什么条件？
按照相关法律法规，宅基地使用权登记应满足一户一宅、不超过最大面积、符合规划、取得审批手续等条件。
十六、一户最多可以拥有多大的宅基地？
《福建省农村村民住宅建设管理办法》规定，村民建房每户宅基地面积限额为80平方米至120平方米。利用空闲地、荒坡地和其他未利用地建设住宅，或者对原旧住宅进行改建的，每户可以增加不超过30平方米的用地面积。
十七、农村村民住宅可以建几层？
《福建省农村村民住宅建设管理办法》规定，农村独栋式、并联式或联排式自建住宅不得超过三层，每户住宅建筑面积控制在300平方米以内。建设多层单元式住宅的，每户住宅建筑面积控制在200平方米左右。层高控制应符合当地的实际情况，一般3米左右。
那么登记的时候也不能超过这个限额。对于超过这个层高、面积、层数等，为提高农村登记发证率，可以考虑采用标注方式，对限额以内的面积予以登记，超过限额的予以备注：拆迁时不予补偿，并移交相关管理部门。
十八、宅基地超过面积限额的如何登记？
国土资发[2016]191号文对1982年以前、1982年-1987年、1987年以后3个历史阶段对宅基地超占面积如何确权登记进行了规定。
1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记；
1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农民集体成员建房占用的宅基地，超过当地规定面积标准的，超过面积按国家和地方有关规定处理的结果予以确权登记；
1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。
十九、宅基地、集体建设用地没有审批材料如何登记？
国土资发[2016]191号文规定，对于没有权属来源材料的宅基地，应当查明土地历史使用情况和现状，由所在农民集体或村委会对宅基地使用权人、面积、四至范围等进行确认后，公告30天无异议，并出具证明，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府审定，属于合法使用的，予以确权登记。
对于没有权属来源材料的集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，认定属于合法使用的，经所在农民集体同意，并公告30天无异议，经乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准，予以确权登记。
这条与新《土地管理法》第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。有些出入。很多人因此不敢根据这条补办审批手续。
我理解，这条考虑到很多地方对农村土地管理比较粗放，宅基地和集体建设用地十几年没有审批一宗，用地需求得不到满足，客观上导致违法占地的情形。对于这种主观恶性不大的违法占地，实务中可以按照审批条件审核后予以补办审批手续。
另外按照新《土地管理法》，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。对宅基地审批的权限已经下放，这条规定该如何变迁，是否可以由乡镇人民政府直接批准补办，有待验证。
二十、城市居民可以继承农村宅基地么？
农村宅基地使用权属于集体经济组织给成员分配的福利性质财产，带有身份性质，按照《继承法》的规定，身份性质的权利不能继承，因此城市户口子女不能继承农村宅基地的。但宅基地上的房屋属于个人的合法财产可以继承。
因此城市居民只能继承农村宅基地上的房屋，按照“地随房走”的原则进而取得房屋占用范围的宅基地使用权。继承后可以居住、使用、出租，但除了必要的维修和保护，无权再重新翻盖老房子。等房子将来完全报废不能居住时，宅基地由集体收回。由于中国人普遍没有写遗嘱的意识，建议尽快遗嘱明确宅基地和地上房屋的继承人，避免纠纷，便于办理不动产转移登记。
考虑到城市居民有回乡养老的需求，城乡一体化及乡村振兴需要城市资金的下村反哺，建议放开继承房屋的宅基地翻建，有利于扩大新农村建设的资金来源，吸引城市人口回流农村。
二十一、什么情况可以一户多宅？
还有一种情况是继承导致的宅基地转移产生的“一户多宅”，也可以办理宅基地使用权转移登记。
二十二、村民住宅建设质量由谁管理？
国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，县级人民政府建设行政主管部门，应当对村庄、集镇建设的施工质量进行监督检查。村庄、集镇的建设工程竣工后，应当按照国家的有关规定，经有关部门竣工验收合格后，方可交付使用。
《福建省农村村民住宅建设管理办法》规定，县（市、区）建设主管部门应依法对集中统建的农村住宅项目质量安全实施监督管理。镇乡人民政府应当依据《福建省建设工程安全生产管理办法》等有关规定，切实加强对村民建房质量安全的监督检查。县（市、区）建设主管部门应提供技术服务和指导，特别在地基基础、主体结构、屋顶防水施工等分部分项工程以及安拆模板、搭拆脚手架等关键环节加强必要的技术指导。
二十三、出嫁女是否享有宅基地使用权？
国土资发[2016]191号文规定，农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时注销其原宅基地使用权。考虑到原宅基地使用权是户内共有，可以认为离开原农民集体意味着丧失宅基地使用权，可以依据户口簿依职权注销。
二十四、农民进城是否丧失宅基地使用权
国土资发[2016]191号文规定，农民进城落户后，其原合法取得的宅基地使用权应予以确权登记。即进城落户前已经取得宅基地批准文件的，可以予以登记发证。
二十五、宅基地房屋建设质量由谁负责？
《福建省农村村民住宅建设管理办法》规定，农村建房村民或者组织村民建房的单位应与参与建设各方签订合同，明确双方的权利和义务，并按有关规定和合同约定对所承建的工程承担相应的质量安全责任。
二十六、如何申请宅基地翻建？
二十七、新扩建宅基地如何审批？
二十九、宅基地能否买卖？
已经依法审批登记的宅基地，本村村民之间可以买卖，符合“一户一宅”等条件的可以办理宅基地转移登记。宅基地卖出后不得再申请宅基地。
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