北大汇丰智库 | 中国房地产税征收所面临的主要矛盾探讨

 ⚪  摘要

2021年10月，全国人大通过了《关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定（草案）》，我国的房地产税改革再次进入公众视野，也起到了引导房地产市场预期的作用。今年以来，在经济下行压力加大的背景下，2022年《政府工作报告》并未提及“房地产税”，财政部也明确表示“今年内不具备扩大房产税改革试点城市的条件”。可见，新一轮房地产税试点的推出存在多方利弊的权衡。

我们认为，为形成“房住不炒”的长效机制，新一轮房产税改革试点要想实际落地，需先在试点范围内厘清政策细节、处理好相关矛盾。本文结合国际经验与中国实际，将房地产税改革面临的主要矛盾归为三类：（1）征税人间的矛盾；（2）征税人与纳税人的矛盾；（3）纳税人间的矛盾。本文梳理了国际上房地产税征收的相关经验以及国内的沪渝试点是如何应对上述三类矛盾的。在此基础上，本文重点对房地产税征收改革过程中如何协调各方利益、权衡成本收益进行了分析，并在央地协调、税率制定、减免方略等方面针对性地提出相关建议。

我们认为，进一步扩大改革试点城市的条件包括：（1）房产税应与当前的限购、限贷、限融等调控举措形成错位，并在市场主体中形成会逐渐替代当前这些调控政策的预期。（2）与房产税相关的基础设施建设（房产和家庭信息的数据库建设、直接税征收体系、房产价值评估等）在试点城市已有充分准备。（3）试点城市对土地相关收入依赖程度低，债务负担较轻。

01

试点房地产税的目的

1.1 实现“房住不炒”的长效机制     

进入21世纪以来，我国房价基本呈快速上涨之势，北京、上海、深圳、杭州、厦门、合肥等一二线城市房价涨幅明显高于当地居民可支配收入增长，2009 年以来上述城市房价收入比均超过10倍，北京、上海、深圳甚至超过13倍。

房价过快上涨，可能对经济长期发展造成不利影响：首先，可能引致城市资源要素集中在房地产业等相对低效的产业，而对企业创新投入产生挤压效应；第二，高房价挤出购房者其他领域的消费，削弱其他产业的活力；第三，高房价阻碍潜在买房者实现定居愿望，影响人口流入和劳动者人力资本积累；第四，房地产业过度膨胀，可能加大系统性金融风险，日美等国房地产泡沫破灭的教训殷鉴不远。

事实证明，我们目前用以调控房价的政策工具并不足以发挥长效作用。自我国商品房改革以来，曾出现过多次房价快速上涨的情况，中央政府一般采用直接限购、限制房地产杠杆等方式进行宏观调控，对房价过快上涨起到了一定的抑制作用，但政策效果往往不能持久，炒房囤房行为仍有反复，而高房价依然抑制着居民的住房刚需。

根据国际经验，房地产税可以作为房地产宏观调控的重要一环，发挥房价稳定器的作用：一方面，房地产税作为一种通过法律确定的制度，通过对房地产保有环节征税更具有长期性、规范性和透明性，可以持续稳定地对房地产市场发挥调节作用；另一方面，房地产税征收过程中，通过将减免政策、累进税率有机结合，既可以显著地提高囤房炒房成本，又兼顾了住房刚需和改善性住房需求，从而对房地产供需结构进行调整。

1.2 替代土地财政的稳定税源

2007年，我国土地出让金收入规模为7285 亿元，到了2018年，我国土地出让规模达到65096亿元，增长将近9倍。除此之外，我国土地出让金收入占地方财政收入比例也不断扩大。2013年土地出让金收入占地方财政收入总额的60%，2015 年一度回落到39%，但是近年来又呈上升趋势，2020 年高达84%。

土地财政存有弊端：首先，土地转让金的节节攀升进一步推高了房价；其次，人口老龄化、城镇化率的增长放慢，导致一二线城市的新建住宅需求减少，广州、上海、北京、深圳等城市二手住宅成交面积占住宅总成交面积的比重超过 50%，这将导致土地出让收入增长长期放缓；最后，在征地过程中，占地补偿远远低于卖地收益，加上暴力强拆等问题时有发生，部分居民的合法权益得不到充分保障。

房地产税相对于土地财政，具有直接间接两方面的优势。

政府在房地产税改革中获得的直接收益就是持续稳定的税收收入，主要因为其税基分布的地域相对稳定，以及持有阶段按年计征的方法。而且房地产价值可以基本地反映居民财富水平，潜在的税收收入是很客观的。就国外经验而言，在美国，房地产税收入占地方总收入的30%左右，在英国（以英格兰为例），各类房地产税总收入可占地方总收入的45%，说明房地产税足以发展为地方主体税种。

房地产税的间接收益主要是健全地方税制，构筑地方主体税种，增加其自主财力，从而规范地方政府的收入结构，化解地方投融资平台债务风险以及摆脱“土地财政”的过度依赖，使得地方财政走上良性循环的发展道路。一方面，房产税具有税收预算透明的本质特征，可以减少政府任意干预的空间；另一方面，通过将税收用于提供当地公共服务，增强居民的纳税意愿。以房地产税为主的地方税收入将使得地方政府的财政收入需要与提供最优公共服务水平之间的关联关系加强，这有利于地方政府转变政府职能，改善地方治理。

02

矛盾分析

房地产税改革的进行，必然离不开各种矛盾的暴露和解决。按照参与主体来划分，我们可以将矛盾分为以下三类：（1）征税人间的矛盾。指作为征税主体的各级政府之间，围绕着权责划分、税收分成、治理模式转换等问题存在的激励不相容。（2）征税人与纳税人的矛盾。指作为征税人的政府和作为纳税人的居民之间，在如何征税和如何用税的问题上可能存在的各种意见不一致。（3）纳税人间的矛盾。指的是作为房产所有者的居民内部，竞争“搭便车”的机会而产生的矛盾。

房地产税试点的进程屡屡中断、常有波折，与上述三类矛盾紧密相关。具体的联系可以有如下方面：

（1）政府间的协调。中央和地方政府尚没有在如何形成合理的房产价值评估、如何构建有效率的征管体系上协调好清晰的权责安排。

（2）政策不确定性。房产税改革及其细节迟迟没有落地，可能放大了潜在纳税主体、利益相关方对政策效果的不确定性预期，这样一有“风吹草动”，房地产销售市场、金融市场就由于信息不对称而产生较大波动，反而影响了试点进程。

（3）对寻租空间的担忧。“中央推出一个新政策，各地往往形成包含政府、企业和‘中介’的‘内部产业链’（见《中国的“政策寻租”及其结果》，郑永年，2017年8月）。”任何一个涉及利益巨大的税种，偷税漏税行为往往难以杜绝，如近期屡屡看到的明星、网红偷漏税，这将加剧纳税人间的矛盾。例如，房产价值怎么评估、豪宅怎么认定、小产权房如何确权等领域就存在较多主观因素。

2.1 央地矛盾

在我国实际情况而论，房地产税改革的起点是中央政府，源于房地产市场和地方财税系统的可持续发展目标；但其归宿却在地方政府，既表现为（按照一般常识）房地产改革需要地方政府积极配合落实，又体现在（根据各国经验推断）最终房地产税大概率是要作为地方税收的重要来源服务于地方建设的。

这个过程需要中央和地方的密切合作，原因有二：首先，从中央主导的初期试点到地方主导的成熟推广，涉及到从中央到地方的权力下放，必然需要两方通过合作守好自己的权责边界；再者，中央和地方又各有其优劣势，难以独木支撑，必须互相配合。

但是，从各国经验与我国历史来看，央地双方的利益可能并不一致，难以形成合力，对此可以从三方面进行分析：其一，央地双方的利益有不相容处；其二，地方政府在房产税改革中的劣势；其三，中央政府的劣势。

▶ 激励不相容

在房地产税改革中，中央政府希望逐步用房地产税来替代土地出让收入在支持地方财政方面所扮演的角色，而地方政府在用卖地补充财政收入上有很强的路径依赖，两者在现阶段存在较大的利益冲突以至难以形成改革合力。

随着地方财政对土地出让金收入的依赖性加重，地方政府更加热衷于通过调控商业用地供应来谋求土地出让金收入最大化，形成了土地出让金增加→商品房住宅价格上涨→土地出让金增加的双向推动机制。开征房地产税的初期，所得税收尚未成规模，但是其调控功能已经发挥作用，房地产过热得到缓解，从而减少了土地出让金规模，可能造成地方政府收入在房产税改革的初期被压缩。

此外，房产税体系若完整建立，类似于形成了一种地方公共服务供给的价格机制，也是给地方政府增加了公共治理的压力。如此，用存在不确定性的房产税收益预期调整地方发展模式，这可能不是地方政府所乐见的。

▶ 地方主导的问题

如果征收权力全在地方，缺乏全局统筹，则容易进一步放大我国区域间的发展不平衡。对于经济运行欠佳、财政吃紧的地区，如果税负过低，可能无益于改善地方收入短缺；但税负过高，又会给居民带来过多压力，激化矛盾，最终还是需要中央政府承担相应的成本。而对于房价较高、税收充裕的地区，将出现大量税收盈余，征得的税款难以用于全国层面的收入再分配。同时,地方政府在征税过程中更容易受到当地既得利益者的影响，可能会不利于公权力形象建设。

▶ 中央主导的问题

如果征收权力全集中在中央政府，可能导致地方政府责大于权，推高征收成本。

首先，在房地产税的制定和征收过程中，中央政府相较于地方政府，与当地居民相隔较远，信息收集不全、政策施行中间环节多、政策效果反馈缓慢，带来了更多的征税成本。其次，即使中央政府只掌管相关法律和政策的制定，而依靠地方政府推行落实，如果不给地方政府足够的自由度和税收留成，将难以形成有效激励促使地方政府坚定高效地推进房地产税改革。最后，在现行的税收体制下，中央所得税收已经很高，地方政府本就缺乏财政来源，如果依然坚持在税收制定和税收分成中的中央主导，将激化这一央地间的收入分配矛盾。

▶ 总结

要实现从中央到地方的有序过渡，使央地双方互相取长补短，形成改革合力，必须准确把握央地矛盾，既要坚持中央政府统领全局、主导改革方向，又要通过合理分账、充分授权来激发地方政府的改革意愿。关键在于适应改革各阶段的内在目标和外在环境，确保央地双方权责适度。

2.2 征纳矛盾

在房产税征纳过程中，征税者（政府）与纳税人（居民）必须发生直接联系，共同维护这一体系的有序运作；而征纳双方的利益往往不能完全一致，当双方都坚持自己的最优化立场时，就会造成征纳矛盾甚至引发对立。我们认为，房地产税的征纳矛盾，主要体现有三点：一是作为直接税减少了征纳双方间的缓冲；二是政府增收需求和居民减负需求看似冲突；三是税收使用必须多方协调。

▶ 直接税之“痛”

房地产税是一种直接税，相较于其他间接税和土地财政，它将纳税人和征税者直接相连，中间缺少缓冲，可能更易带来征税阻力。

首先，地方政府筹集资金的需求本来就会挤压居民可支配收入，引发抗拒心理。再加上房地产所有人就是负税人，这正体现了财产税的直接税性质，不易转嫁，可能使抗拒心理更加强烈。其他种类的政府税收往往存在缓冲地带：流转税被隐藏在价格中，纳税人并没有直接的感觉；而所得税有企业代扣代缴，作为纳税人与政府间的缓冲地带；卖地收入更是政府和开发商对接，极少涉及到政府和居民间的接触。但是房地产税极其透明，征纳双方在各个环节都会有密切接触，“税痛”显见易感。

此外，根据各国的征税实践，如果纳税人没有及时足额缴纳房地产税，政府将有权限制其对房产的居住和转让。如此房地产税给人一种印象，尽管人们购买了房地产的所有权，但实际上人们享有的只是政府给予的租赁权。

▶ 增收与减负之争

政府如果希望实现替代土地出让收入，就必须选择较宽的存量房地产税基，这对中低收入群体造成的实际税收负担可能偏重。

2017年中国宏观税负水平实际值为36.2%，分别比发展中国家和转型国家和平均水平高出19.2和7.1个百分点，与发达国家平均水平相当。同时，与发达国家相比，社会保障却并不健全，投资渠道有限，根据广发银行联合西南财经大学发布的《2018中国城市家庭财富健康报告》，67.7%的中国家庭仅拥有一种投资品，22.7%的中国家庭拥有两种投资品，拥有三种或者三种以上投资品的家庭仅仅占到10.6%。对比美国，拥有三种或者三种以上投资品的美国家庭占比高达61%。

对于很多人来说房子并不仅仅是一种资产，也是一种保障，尤其一孩家庭或无孩家庭，房子在某种程度上有养老基金的意味，事实上社会上也出现了一些以房养老的现象；其次，即使对于没有房产但是存在购房刚需或租房需求的群体，房地产税增加社会税负，最终也可能会部分转嫁更加脆弱的购房者和租房者身上。

这两个群体对开征房地产税带来的负担可能非常敏感，征税时必须谨慎；但这两个群体所对应的应税房产在我国目前的房产总值中绝不占少数，其对最终税收收入的影响也很大。所以，在寄希望于房地产税改革为政府增加稳定收入的同时，必须要面临其在中低收入群体中导致的潜在不稳定因素。

▶ 用税约束

在房地产税征收过程中，征纳双方的关系会一直延续到征税后如何用税的环节中，如果不能合理用税、透明管理，也将在纳税人中引起很大的不满。

征收房地产税，如果不能用在令居民有直接获得感的地方，可能进一步激化政府与居民间的矛盾。在欧美国家，房产税一般用在教育、医疗、公共设施维护等领域，缴税与提高生活品质相挂钩，在最理想的情况下，居民可以将房产税视为为公共产品支付的价格，引发反抗的可能性相对较小，但在实行过程中，也常有当地居民抱怨政府征税却在公共服务上不作为，进而引发抗税的事件。

在我国，不少地方政府债务率较高，拿着房地产税“拆东墙补西墙”的动机可能很强烈，此时在透明、规范、“取之于民用之于民”的税收管理机制，与政府人为干预、随机应变的用税便利之间，就存在着客观的矛盾。

▶ 总结

征纳矛盾是政府（无论中央还是地方）与居民间的矛盾，实质上是治理结构层面的问题，是政府的管理统筹力与人民的自发能动性如何携手并进的问题。

2.3 纳税人间不平等的矛盾

推行房地产税改革，可能因为税制设计的一些不完善，带来客观或主观的不平等，导致社会差异上升为纳税人间的矛盾，或是针对“搭便车”机会的恶性竞争，形成潜在的不稳定因素。本文主要从六个方面分析纳税人间的矛盾：一是避税行为，二是区域差异，三是收入差距，四是城乡差别，五是意愿相离，六是代际相隔。

▶ 避税矛盾

由于税级设置和税收减免可能存在的漏洞，部分居民可能趁机避税，造成遵守规则和不守规则者间的矛盾。比如，当房地产按不同地区分开计税时，同一居民在不同地区可分别享有法定人均免征面积，这样相对富裕、多地购房的人可以借此减少计算纳税面积，以此来规避房地产税；或者以人员数量为基础，部分人利用家庭人口信息的不对称避税，造成假离婚等社会乱象。通过全国一体的房地产登记系统和更详细的家庭房产普查，上述问题都可以得到一定程度的避免，但由于实际情况的复杂性和行政资源的有限性，恐怕难以保证绝对没有避税行为。

▶ 区域矛盾

即使在纳税完全的情况下，由于区域间房价、政策的差异，也可能导致横向不平等。比如在房价悬殊的地区间，虽然按同样的免征面积、套数征税，实际免征价值却天差地别，这样居住在高房价地区的高收入者反而有更多的免税优惠；或者在房价相近的区域间，如果按照英美“以支定收”的原则征税(以支定收指的是政府在年初根据对本年度经费开支的预期，来确定当年需要征收的房产税总额，以达到收支平衡)，那么由于各地预算需求差异导致实际税率不同，区域间纳税额度也可能相差很大。

▶ 收入矛盾

即使横向公平的房产税，也可能在不同收入人群中带来实质的不平等。比如所有区域按同一税率征税，表面上看大家的税收负担都一样，拥有多套房的富人还多交了税，但是房产对于富人而言只是资产的一部分，对中低收入群体却可能几乎是全部资产，对房地产征税反而使部分低收入群体的税收负担加重，无法发挥其调节财富分配功能。

▶ 城乡矛盾

在房地产税改革推广过程中，也应注重城乡不平等。目前我国的房产税和城镇土地使用税只针对城镇和工矿区，对农村的房地产则不征税，该优惠政策的初衷是为了减轻农民的纳税负担。但是，随着我国城镇化的发展，许多农村的房地产规模不断扩大，生产经营性住房数量开始逐渐上升，一些农村发达地区也具备了城市功能，很多居民具有一定的纳税能力，倘若不及时调整初期政策，也可能有悖于税收公平原则。

▶ 主观意愿矛盾

即使在房地产税制客观公允的情况下，也可能由于个人差异造成主观上的不平等进而引发矛盾。比如，通过征收房产税用于提升当地公共产品质量，改善该地区综合竞争力，进而提升房地产价值，有流转需要的居民乐于看见自己的房产升值，而地方政府也能获得更多的税收，对他们而言房地产税-公共产品-房产升值的正循环是好事；但是对那些没兴趣出售自己的房地产的人，因为他们希望将房地产价格保持在较低水平以减少住房持有成本，却意味着额外的高税负，他们对房地产税并没有太多好感。

▶ 代际矛盾

年轻人、没有买房的主体更乐于看到房产税推行，因为他们预期房地产税可以抑制房价过快上涨，有助于未来买房。但已购房的中年人和已退休的老年人却可能并不愿意，首先房产已经成为这些老年人代际财产转移的主要方式，其次这些居民从前一直没有交纳过房产税，可能更加难以接受这一额外的房地产持有成本。最后，未来的购房者可能也会对已有房者过去没有承受过房地产税负担的时期感到某种不公平。

▶ 总结

纳税人间的矛盾，本质上是不同收入、不同偏好的差异，我们难以追求其根本解决，但却可以尽量避免矛盾的绝对化与激烈化。

03

国内外经验分析

——从矛盾的角度

3.1 沪渝两地房地产税改革试点的经验

▶ 概览

2009年国务院决定开启房地产税试点改革，2011年上海和重庆率先启动。两市的试点方案在房产税具体征收范围、计税基础等方面有所不同——总体上来说，上海模式以多套房为主要征收对象，重庆模式则以高端豪宅为重点征收对象，具体政策如表1。

虽然在细节上各有侧重，但是无论上海还是重庆，都强调对新购住房（含二手房）进行征税，而不涉及家庭一直保有、并未发生流转的普通住宅；尽管重庆也有对非新购的独栋住宅进行征税，但这样大体量高价值的房屋在整个房地产市场上只占很小一部分。

▶ 效果分析

自沪渝试点启动以来，至今已超过十年，并未因房地产税产生大的社会纠纷，房地产税的推行也比较顺利。但与此同时，在开拓税源和平抑房价上效果也比较有限。

沪渝两地试点面对的税基很窄，相应的，所征税款也比较有限，截至2020年，上海和重庆的房产税占地方财政收入比重仍然较低，分别为2.8%和3.4%，分别相当于当地当年土地出让金的6.6%和3.3%；而2019年美国的房产税占到其全部税收的12%。由此可见，无论是相比于国内的土地出让金，还是其他房地产税体系较成熟的国家而言，在沪渝两地试点中的房地产税收入都还在很低水平。

两地房价在2011-2020年间的上涨，与全国其他近似的城市相比并未得到有效抑制。如图7所示，在这10年间，上海房价上涨到2.7倍，而北京为2.2倍，相比之下上海涨幅甚至更快；而重庆房价上涨到1.7倍，同期成都和全国皆为1.8倍，并未有明显放缓。

究其原因沪渝两地试点税基窄、税率低，施政缓和，首要目标是稳定，尽管没有引起大的反对，但改革效果也有限。如果要把房地产税作为抑制房地产市场过热的有效工具，和充实地方财政的长效途径，则必须要涉及更广泛的应税房产和更高的税率，由此必然涉及到各利益相关方的矛盾；要避免矛盾的激化，确保房地产税改革的顺利进行，我们有必要参考国外房地产税改革的经验和教训，作为我们自身制度探索和优化的借鉴。

3.2 英美房地产税改革经验

▶ 概览

以英美为代表的欧美房产税体系中，房产税作为地方政府的首要税收来源，主要用于提供当地的公共产品，总的来看税源稳定、税收充足，但依然时有矛盾，也由此推动了一系列后续变革。

在美国，二战过后随着政府提供的服务内容增加，以及房产价格上升，税率、税收都有较大幅度提高。报纸上也常有户主因过高税负不得不变卖房产的故事。埋怨和不满逐渐增加。这导致了二十世纪后期的一波抗税浪潮，自由公民投票和法庭案件，对没有实施财产税限制的州带来了越来越大的压力，最终造就了以加利佛尼亚州1978年第13号提案为代表的限制房地产税立法。

在英国也经历了类似的变革，由于地方政府确定的征收数额过高，加之战后英国居民收人差距较大，英国原有的社区税引起了社会各界的普遍反对；1993 年，英国政府废除社区税，改征住房财产税，也就是现行的英国住宅税。

美国民众每次发起的房地产税限制运动，虽然从表面上看都因房地产税负担重而引发，但实际上也反映着居民认为当地政府提供的公共服务不值得付出那么高的房产税。越是依赖房地产税的地方政府，越是来自居民要其承担着提供优质公共服务的预期。这样，随着财产税的增加，公众对地方政府的期望就越高，也越容易引发矛盾。

值得注意的是，英美两国地产税的多年实践表明，富人群体并非反对房地产税的主体，反而富裕程度较低的群体对于抗税活动的参与度更高，说明在补充税源的出发点上，房产税很容易给中低收入群体带来过重负担。

▶ 矛盾分析

首先，在英美两国，中央与地方的分权制度相对完善，房地产税的发展也比较成熟，此时在房地产征收过程中，央地关系权责分明，税基税率的确定和税款的征收完全由地方负责，表现出很高的整体效率，而在州和联邦的层面主要负责法律的完善和纠纷裁定，为房地产税体系起最终的托底作用。

此时，征纳矛盾显现为最主要的矛盾，一方面民众多次抱怨税负过高，而地方政府由于“量支定出”的基本逻辑（这在经济下行时尤为明显），没有及时降低房地产税压力，最终导致征纳矛盾演变为抗税事件；另一方面，即使具有相对完善的税收管理体系，地方政府依然不能保证所提供的公共产品可以满足纳税人预期，这也是征纳矛盾不能得到有效缓解的重要原因。

但实际上，征纳矛盾背后根本的还是纳税人间的不平等问题。比如，在美国，由于各类金融工具高度发达，高收入人群的财富储存形式多样，房地产仅是一部分，其房产税压力比中产阶级小很多，所以对房地产税不满的主要是中低收入群体。在经济上行、房价与收入同步上升的情况下，这一矛盾还未充分暴露；但在上世纪70年代后的“滞胀”时期和2008年的次贷危机中，高低收入者间的矛盾日益凸显，最终表现为针对政府的抗议事件。

3.3 日本房地产税改革经验

▶ 概览

在日本房价快速上涨、泡沫迅速膨胀初期，房地产税并未作为一种长期稳定器得到应有的重视，反而被逐步放松，以促进经济增长。从1980年代开始，与存贷款利率和房地产贷款相关的金融放松政策大行其道，政府却选择了大幅削减土地税和房产税，最终导致日本房地产泡沫积重难返。

1992年4月，大藏省出台了开征地价税的政策，对土地保有实施高税率，并强化了土地转让收益课税，对短期土地交易收益大幅提高税率。这一政策让已经因货币收紧、流动性下降而一蹶不振的房地产业雪上加霜。

日本的地价税，作为日本房地产税中举足轻重的一环，却缺乏长期一致性和预见性，这是导致日本经济崩溃和长期萧条的重要原因。在房地产和金融泡沫已经很大后，并且在放开金融自由化国际资本介入的背景下“休克式地”征收地价税，无疑对经济的冲击会十分剧烈，导致日本经济“蹲下去再没有跳起来”。

▶ 矛盾分析

由于日本房地产泡沫破裂主要反映了“金融加杠杆-房产市场的非理性繁荣-日元急剧升值-政府决策失当”的系统性风险，对纳税人间的不平等的矛盾和征纳矛盾的体现并不明显，主要的分析应该集中在央地矛盾上。表面上看，日本自二战过后，逐渐建立起了比较完善的央地分权架构，在房地产税征收中权责明确，但实际上，中央政府干涉过度，而地方政府没有用好其对房地产税的主导权，导致日本在对房地产税进行调节的过程中，严重缺乏预见性与连贯性。

首先，为了刺激经济，中央政府要求全面减少房地产税，而地方政府面对房价上涨、资金流入的有利局面，也乐于附和中央政府的决定，尽管地方政府拥有房地产税的主导权，但却没有有效地利用起这一强力工具；加上房地产与整个经济牵连甚广，中央政府采取的各种宽松政策虽未直接指向楼市，却最终涌向楼市，房地产市场的热度超过了央地两方的预期；最后，在遭遇“广场协定”的外来冲击之后，中央政府选择忽然调高房地产相关税收，而地方政府也并未发挥自身对当地情况的信息优势，顺应了这已不合时宜的政策，配合调高房地产税收，最终成为日本泡沫破灭的一大原因。

这背后体现的，其实是中央政府用权过度，而地方政府未尽其责，造成了谁都有权力，但谁都不负责，不是没矛盾，而是不正视矛盾的困局。

3.4 加拿大房地产税改革经验

▶ 概览

从1998年开始，加拿大北部最大的安大略省开展了全国范围内最大的一次物业税评估和物业税改革试点。但是，由于缺乏广泛调查咨询和信息公布计划，在纳税人收到1998年新的财产评估结果和物业税税单之前，绝大多数的纳税人都不知道改革会对自己产生什么影响。试点推出后，纳税人难以接受忽然而至的额外负担，就组织起激烈的反对运动，所以省政府又临时提供大量的减免选项。

在新一轮的抗议之后，安大略省政府决定取消所有大的税收变化，冻结历史评估记录，并且允许在1998、1999和2000年三年，税收只能以最小的速度增加，极大影响了政府的公信力。总的来看，安大略省的房地产税改革在增强税收公平性方面没有多少贡献，反而大大增加了管理上的复杂性。

安大略的房地产税改革提供的基本教训是，改革可以渐进，但必须建立在全盘考虑和统筹安排之上，否则将导致改革拖延日长，税收管理繁琐复杂。中央政府的职能应当是总揽全局以保证改革脉络清晰明快，而非简单地将改革过程中涌现的矛盾集中在中央政府统一处理。

▶ 矛盾分析

在加拿大安大略省的房地产税改革过程中，央地矛盾和征纳矛盾都得到了集中体现。

就央地矛盾而言，在改革初期，安大略省政府几乎垄断了整个过程，并未让地方政府广泛地参与到法规制定、政策讨论和信息共享中去。虽然在改革推进的过程中，省政府有着及时解决各种问题的意愿，但却由于前期忽略了争取地方政府的支持而得不到解决问题所需的当地助力，最终导致各种本可以在地方解决的问题积压在了省政府一级，难以得到及时解决。

而就征纳矛盾而言，这次改革严重忽视了获取纳税人理解的重要性，既没有事前的政策宣传，有没有事中的缓冲和沟通，对纳税人而言税收压力既突然又令人不安，最终导致了抗议事件，省政府自食其果。

最后，由于央地矛盾和征纳矛盾凸显，整场改革阻力重重，房地产税体系虽然经过多次被迫修改变得纷繁复杂，却没有解决税收公平性这一最重要的问题，纳税人间矛盾重重，导致加拿大国内对这场改革难有好感。

04

试点方案探讨

结合以上矛盾及国际经验分析可知，房地产税的税制设计细节对其能否化解矛盾、实现既定目标是至关重要的。核心是要形成有效激励，在社会上扩大边际收益大于边际成本的行动、收缩边际成本大于边际收益的行动。本节主要对此提出若干思路。

▶ 建立成本-收益分析框架

要分析整个改革的净收益，可分总收益和总成本两部分讨论。总收益对应的是改革的目的，包括调控房价和地方税收两方面；总成本则来源于上文所说的三类矛盾，按所涉及房地产税收的不同环节，可进一步划分为协调成本和征收成本两类。

房地产税改革净收益=税收收益+调控收益-协调成本-征收成本

税收收益可简化为税款总额，调控收益可视为调控房价的效果，协调成本是协调央地关系以收集信息、制定征税方案的成本，征收成本是征税时处理征纳矛盾和纳税人间矛盾的成本。

首先，税收收益和调控收益在时间上有先后关系，在改革初期，房地产税负宜轻不宜重，其功能以打击囤房炒房、平抑房价为主，暂时无法承担为政府提供稳定税源的功能，故调控收益先于税收收益，在这一时期央地关系侧重于中央主导、地方配合的形式；在改革顺利推进、房地产税成为平抑房价的长期有效机制后，税收收益将取代调控收益成为主要考虑，此时央地关系侧重于地方负责、中央协调形式。

在初期试点时，协调成本居主要位置，需要解决的主要问题是，在调控房地产行业的收益上，央地两方往往有冲突，地方政府对高房价和高地价反而持接受态度，所以为了提高调控收益，往往需要中央政府面对地方政府的不配合，从而推高政策成本。在此期间，调控收益和政策成本往往同时上升。

在改革深入过后，需要建立起以房地产税作为重要税源的长效机制，此时需要面临的是税收收益和征收成本的权衡，提高税收将相应地增加民众的抵触情绪，根据国际经验，税收负担存在一个明显的阈值，超过这一范围征收成本将显著增加，这体现了征纳矛盾对税收收益的限制；但在征纳矛盾背后，更基本的动力是纳税人间的矛盾，所以在缓解征税者和纳税人间的冲突时，如果可以注重税收公平、化解纳税人间不平等的矛盾，将显著地缓解征收成本上涨。

在房地产税改革从试点到成熟的过程中，涉及到调控收益向税收收益、协调成本向征收成本的过渡，其本质是央地权责划分的转换，这也是需要付出协调成本的；在广泛征收房地产税的初期，由于纳税人和征税者都需要时间来适应新框架，此时的征收成本可能也比较高。

我们认为，在改革过程中，化解央地矛盾，降低协调成本，或可依靠央地合理分税。化解征纳矛盾与纳税主体间矛盾，降低征收成本，可以依靠合理的税率设置和免征方案。要实现央地权责划分的平稳过渡和房地产税长效机制的建立，降低这个过程中的政策成本和征收成本，需要重视柔和试点、平稳推广的原则。

下面分别就这三个环节，针对协调、税率、减免、试点四个方面，提出我们的政策建议，其中的具体细节主要是作为例子来协助我们展开讨论，仅供参考。

▶ 央地如何协调

在政策的实际推行中，既需要中央政府统领全局，又需要地方政府积极参与，此时可以从阶段划分、央地分权这两方面来进行调整。

1. 阶段划分

在试点初期由中央政府在各试点城市主导推行，以五年为期进行试点。在试点成熟过后，由中央推广并授权地方，根据既有经验和各地实际情况建立起当地的房产税系统。前期由中央政府主导，既可以调动资源支持改革，又可以及时解决矛盾保持稳定，且试点城市有限，中央主导的成本尚不至于过高。

2. 央地分权

央地分账根据地方财政缺口进行调节，按照地方政府根据收入支出预测、举债还债安排等估算来年赤字（盈余视为负赤字）占总支出的比值，从低到高分别划为1、2、3等，分别由中央抽取二成、一成、不抽取的税收分成，中央分成全部用于区域间再分配，地方分成全部用于当地公共产品投入。首先，我国体制重视中央统筹、且历史税制具有央地分税的惯性，确保中央一定的税收分成有助于区域间收入再分配和减少额外的机制改革成本。其次，避免中央抽成过高，更有利于激发地方政府的征税意愿，降低征税成本。最后，根据地区差异调整分税比例，对收入充足的地区，多收中央税，用以补贴高赤字地区，在收入本就不足的地区应严格控制央税压力。

3. 地方官员考核机制应包括房产税机制的建立与征收

为实现激励相容，一个可以考虑的策略是，将房产税包括进地方政府相对绩效评价。在改革初期，针对地方是否合理建立房产税征收体系设置一套评价标准，从而判断、比较各地在房产税机制建立上的完成度。待征收体系基本建立后，可将房产税的征收规模纳入绩效考核，形成地方改进公共支出从而提升城市房产价值的激励。

▶ 如何制定税率

1.房产税基础税率控制在负担较轻的0.4%-0.6% 区间。

根据在上海0.6%的试点税率，并不会带来明显的税收负担进而引发居民抵触情绪，不过考虑到上海试点的征税对象较窄，所以我们也在0.6% 的基础上进一步降低了税率。我国财富分配的总体格局是金字塔型的，这就意味着房地产税最低税率主要面向的是中低收入人群，他们的自有住房价值偏低，或尚未购房而以租房为主，对这一部分应该少征，强化房地产税保民生的职能。

2.梯级累进，最高税率为2.0%。

按照既定的征税方案，超出税收减免范围的（房产价值超过一定数额，人均住房面积超过上限，或拥有多套住房），按梯级累进、设定上限的原则征税，拥有的房产越多、价值越大，所面对的税率也越高，有助于抑制囤房炒房，资产越多所承担的社会责任越大，强化房地产税的再分配职能。最高税率为2.0%，而在美国最高为3.0%，但考虑到美国有1/4到1/2的估价折扣，实际最高税率应当比较接近；而税率中值1.0%，与美国税率多在1.5%左右的情况叠加估价折扣也比较接近，日本韩国等地税率也接近这个水平。所以这样的税率安排具有客观的可行性。

3.全国总计9级税率。

综合考虑近年房产成交价、居民收入分布、当地经济发展前景从低到高将房产划分为9个等级，1-3级分别为0.4%、0.5%、0.6%，4-6级分别为0.6%、1.0%、1.4%，7-9级分别为1.0%、1.5%、2.0%；同时将城市分为一线城市、二三线城市和其他城市，按地段、人均GDP、房价等将每个城市分为郊区、城区和中心区，在每个城市仅有三级税率，在一线城市按9、6、3级征税，在二三线城市按8、5、2级征税，在其余城市按7、4、1级征税。

之所以选择9级税率，是为了避免税级分层不够细致，收入、房产价值差距很大者可能在同一税级，收入调节功能差；或者同级内，最高收入者相对税率偏低，而最低收入者相对税率偏高，导致税负错配；而且可以充分释放不同房产税层级内的纳税能力，既减少不满，又增加税收。

收入多级税率虽然从客观上令税制变得复杂一些，但在国外有五级（韩国）、八级（英国）税率的先例，在国内有对土地评级动辄十多级的惯例，而且如美、法等国虽然实行一二级税率，但加上地方政府自主裁量的权利，实际的税率阶梯还是很多的。

同时出于简化税制、控制征税成本的考虑，在每个城市都只征收三级税率，这就相当于把国际上通行的多税级和少税级的实践有机结合了起来，既保障了征税差异化，又避免了繁复的税级税率带来额外负担。

4.税级变化有缓冲。

在主要由于房价波动使税级发生变动时，允许纳税人应税等级暂时（一两年内）维持不变。因为考虑到税级较多，可能导致税级间距收窄，房价波动带来的税级变动可能更加频繁，为了应对这种情况，有必要引入一定的缓冲机制，以保证税级变动体现了整个房地产价值变动的稳定趋势。

5.在确定税级时，将按所有房产总价值和按单套房产价值结合起来。

若家庭总房产数超过5，则税级在同类区域水平内进一级，若超过10，则进两级，直到同类区域的最高税级，比如，某家庭在一个二线城市的城区拥有房产，原本的税级为5，税率为1.0%，但由于其在全国拥有的总房产数为6套，故进一级到6级，税率为1.4%。综合考虑家庭总房产数来提升房产税级，显着地提高房地产的投机成本，主要是为了针对性地抑制囤房炒房，贯彻党中央“房住不炒”的理念。

▶ 如何选择减免

1.一般的税收减免标准，应当将免税面积、免税价值和免税套数结合起来，分别为人均40平方米、家庭总房产价值100万和自主申报的一套免税房产。

之所以选择人均40平米，是因为2016年国家统计局发布的全国居民人均住房建筑面积为40.8平方米，通过在互联网搜索各类机构的统计结果，近年来全国居民人均住房面积一直在35-40平方米的区间内，在我国一直有“居者有其屋”的传统，选择全国人均居住面积来设置人均减免面积，可以最大限度地保证扩大税基和减少阻力间地协调。100万的减免额度来源于经济日报社中国经济趋势研究院编制的《中国家庭财富调查报告（2018）》中户均总财产和可投资资产分别为154.2万和55.7万，以两者差额为房产价值的粗略的估计方法。

首先，家庭自主申报一套免税房产，在此基础上如果还有别的房产，但综合计算后不同时超过人均面积限制和家庭房产总值限制，则依然对其房产免税；若同时超过前述两项限制，则对其额外面积征税。同时豪宅不纳入免税房产计算。

将免税面积、免税价值和免税套数结合起来，一方面避免因免税套数太多导致税基过窄，另一方面兼顾到因工作所在地与父母所在城市不同，或代际间生活习惯不同等，必须与父母分房居住的情况，更好地保障家庭改善性住房需求，但在实际操作中，也可能出现为了避税，子女故意将需要照顾的父母安置在别处的情况，此时需要社区工作者切实履行好监督义务。

之所以选择自主申报，是因为由政府确认第一套房产过于困难，不如改由个人上报，但是这在客观上会鼓励个人上报最贵的房产以减少税负，所以还需要与免税面积和家庭房产总值相结合，并在突破限制后对全部房产征税但辅以免税价值退税，这可以有效防范炒房者、豪宅拥有者的避税行为。

2.对高房价地区的原住民，视情况进行特殊豁免。

除一般的税收减免政策外，考虑到在高房价地区存在很多居住年代很长的居民，他们的房产可能来源于家族继承、早期定居、单位分配等，其现在的薪资水平可能根本负担不起高额的房地产税，也应当给予足够的税收豁免。对认定为困难户的，其自住房可按年收入的一定比例缴纳房产税；出租的房产应当按正常情况征税；如果他们选择把房产转卖出去，交易所得可以免税，以鼓励交易，扩大税基。

3.应征收一定的房地产转让税。

为了避免某些避税行为，例如为了增加自主申报的免税套数，和减少家庭房产总价值，家庭成员采取离婚等形式分离户口，并将房产在多个户口间进行分配，以此避税的情况，应征收较高的房地产转让税，这样即使家庭成员故意分家以避税，也会在房产转让的环节付出相应的代价，从而避免税收流失。

▶ 渐进改革思路

2022年3月16日，财政部负责人答记者问时指出，“房地产税改革试点依照全国人大常委会的授权进行，一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合考虑各方面的情况，今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件”。那么，什么是扩大改革试点城市的条件？我们认为有以下几点：

首先是改变将房地产税和限购、限贷等调控举措视为政策“组合拳”的观感，要在市场主体中和社会上形成一种认知，即房地产税是相对当前房地产调控政策更加市场化、激励扭曲程度更小的“替代品”，且有理由预期其他各类调控政策在房地产税推出后会逐渐淡出。出台地产调控政策的住建、金融、财政等部门需要更多协调，在即将推出和实际试点时，尽量减少其他行政干预、给房地产市场更多自由度，这样才可能争取更长的窗口期与更多的容忍度。

其次是与房产税相关的基础设施建设在试点城市已有充分准备。包括房产和家庭信息的数据库建设、税务部门在征收直接税方面的硬件与软件配套（现阶段我国的税务征管机构与机制主要适用于间接税与企业纳税人），以及房屋价值评估是否能够得到本地居民的基本认同。

最后，试点城市的财政收入中土地出让收入占比应相对较低，一般公共预算收入来源多元化，且债务负担较轻，试点期内不应有大规模的商品房新建计划。

在初期试点时，应以五年为期渐进式推进。最初，全部税率在长期安排的基础上除以2，但每年按照一个公开发布的时间表上浮初始税率的1/8。五年后全盘评估房地产税改革的效果，如果不需要进行重大调整，则在下一个五年中继续渐进增税直到达到长期安排。这样可以让居民逐渐适应房产税改革，避免忽然增税引起过度反应；同时，一个公开而明确的时间表，有助于居民作出合理预期，提高政策的透明性。但免税方案不应多打折扣，因为人们对计税标准的适应具有粘性，一旦养成习惯，再要改变可能非常困难。同时，在房产税改革过程中，也应当辅以地方财政透明化改革、地方民主监督机制的完善、市民广泛参与到房地产税立法讨论中、逐步降低对土地财政的依赖等配套措施，防范改革过程中的系统性风险。

北大汇丰智库宏观组（撰稿人：喻奇、周玉风）

成稿时间：2022年3月15日

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