柳博 | 新高考制度改革的现状与思考：制度变迁的视角

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.01.06

摘要

自2014年启动新一轮高考改革以来，试点范围已经扩大到14个省份。新高考的制度结构为“两依据一参考”,改革的核心理念为增加选择性，促进学生全面而有个性地发展。制度变迁的路径依赖性和选择带来的不确定性，造成了“物理选考遇冷”等改革难点的出现。通过剖析影响制度变迁的制约因素发现，我国当前的教育形势、经济基础和社会环境都有利于持续推进高考制度改革。为进一步深化改革，需要增强高等教育与基础教育、统一高考与高中学考以及选考科目之间的协同性；激励高校和学生发挥选择自主权，加强科目组合、评价标准、选择顺序等方面的技术创新，提高学生和高校相互选择的契合性；重点加强省级考试机构的专业化建设，提高考试招生治理能力，推进新高考的制度结构和制度功能逐步成型成熟。

关键词

新高考；制度变迁；路径依赖；选择性

2014年国务院印发《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），并在上海和浙江启动高考综合改革试点以来，沪浙两地积极探索构建新高考制度，在考试结构、科目组成、成绩处理以及教育教学模式转变等方面进行了创新研究和实践，虽然也遇到一些风波和争议，但能够比较及时地进行调整，使改革进程总体上风险可控、实施平稳。当前，在试点的基础上，加入新高考制度改革的省份逐步增多，涉及的利益相关者群体规模迅速扩大，受到的关注度也越来越高，改革已经进入深水区。高考综合改革是一个复杂的制度变迁过程，“变迁通常由对构成制度框架的规则、规范和实施的复杂结构的边际调整所组成。”由于制度变迁的路径依赖性，包括人们认知和视角的差异，对于新高考制度中的一些改革举措可能还会存在不同的看法和争论。因此，有必要对高考改革的现状和环境进行深入分析，并提出改进建议，明晰新高考制度变迁的发展路径。

一、新高考制度的改革现状

2017年，上海和浙江首次通过高考综合改革方案录取新生，根据试点情况，教育部制定了本科专业招生选考科目指引，沪浙两地出台了进一步深化改革的若干措施。同年，试点扩大到北京、天津、山东、海南等4省市，将于2020年落地实施；2018年，河北、辽宁、江苏、福建、湖北、湖南、广东、重庆等8省市开始高考综合改革，2021年将服务于高校招生。根据《实施意见》的规划，新高考制度改革的核心是“增加学生选择权，促进科学选才”，制度变迁的目标是“形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式”。已经出台的14省市高考综合改革方案和实施细则都体现了新制度改革的宗旨。

（一）新高考的制度结构

高考综合改革的最大亮点是将高中学业水平考试（以下简称“学考”）有关科目成绩计入普通高校招生总成绩，从而改变传统的以全国统一高考（以下简称“统考”）成绩为主要录取依据的招生模式。学考（会考）以前主要用于评价学生是否达到国家高中课程学业标准，只有学考合格之后才有资格参加高考，学考与统考是先后串行的关系，学考一般不计入高考成绩。改革之后，学考定位于主要衡量学生达到国家规定学习要求的程度，增加考试成绩的升学功能，部分科目供高校和学生选择计入招生总成绩（以下简称“选考”）。于是，选考与统考转变为并行等效的关系，共同作为制度框架的两根支柱，再辅之以综合素质评价制度，构建起以“两依据一参考”为主要特征的新高考制度结构体系。在制度变迁理论中，这种将已有的制度要素进行重新组合的制度创新称作“制度重组”，有利于制度通过路径依赖的方式进行演化，新构建的制度也易于被社会广泛接受。

新高考制度在考试管理上，统考由国家教育行政部门负责管理，在全国范围内统一组织实施；选考由省级教育行政部门负责管理，在省域范围内统一组织实施。在考试科目组成上，统考包括语文、数学和外语3科，全国统一考试标准，采用原始分报告成绩，每科满分150分；选考包括思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等6科（浙江增加技术科），各省制定考试标准及分数转换规则。在选考模式上，北京、上海等前两批试点省市采取“3+3”模式，3科选考科目地位平等，考试结果形式相同，都是按照等级赋分后计入总分（海南采用标准分）；广东等第三批改革省市为“3+1+2”模式，其中，“1”为首选科目，考生须在物理、历史中选择一科考试，以原始分计入总分；“2”为再选科目，考生可在思想政治、地理、化学、生物4个科目中选择两科考试，成绩按照等级赋分计入总分。在命题管理上，统考科目实行全国统一命题或由教育部授权省市命题；选考科目由各省市自主命题。在考试分类上，新高考不再按照文理分科，而是在统考科目必考的基础上，由学生根据个人需要按照有关规则选择不同选考科目组合报考。总之，新高考的制度结构体现了统一性与灵活性相结合、基础性与学科性相融通的特点。

（二）新高考的价值理念

高考作为联接高等教育和基础教育的重要枢纽，对于基础教育的反拨与导向作用远远大于对于高等教育的生源选拔作用。在制度变迁的过程中，制度规则和变迁方向是由主要的谈判力量决定的。高考制度改革更多地受到基础教育方面的影响。高考制度建立以来，公平公正为高校选拔人才的功能备受肯定，同时也被认为是导致诸如“片面追求升学率”“一考定终身”等不良现象的根源而饱受批评，虽然努力通过建立学考（会考）制度、深化考试内容与形式改革等措施来缓解矛盾，但实际效果并不理想，学考在有的地方甚至流于形式。与其疏之，不如融之。新高考制度体系纳入选考科目，扩大学生的选择权，“强调按照学生的意愿和能力提供相应的教育，为学生提供更多的选择机会，发展每个学生的天赋才华”，加强高考的教育功能，成为新高考制度设计的逻辑基础。在改革理念上，新高考以学生为中心，坚持育人为本，遵循教育规律，落实立德树人根本任务，深入推进素质教育，选拔和培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。在改革中突出问题导向，坚持“三个有利于”基本原则，以促进公平公正为基本价值取向，针对传统高考中出现的“唯分数论”“偏科严重”等问题，通过将学考分为合格考和选考丰富成绩呈现形式，通过增加外语等科目的考试机会降低一次性考试的风险，通过自主选择科目、综合素质评价等方式促进学生全面而有个性地发展。

传统高考制度按照文理分科考试，每类考试科目相同、试题相同，高校按照总分数顺序录取。其理论假设是，分数代表了学生学习能力的“价值量”，而学习能力综合了认知、思维、表达等多种能力，学习能力强的学生能够得到高分，分数较高的学生具有优先选择权。因此，将所有学生按照分数排序，每个人占据分数之树上的一个点，追求更高的分数成为学习和教学的目的。然而，通过各科累加得出的分数，既体现不出学生的学科特长，也无法满足高校的专业培养需求，还难以引导中学因材施教，致使学生、中学和高校均不满意。在新高考制度中，改变单一的分数评价模式，从尊重学生个性和特长出发，设计不同的考试类型和评价标准，体现不同的能力及价值，帮助和激励学生去发现自己、成为自己。其中，统考注重发挥基础性和综合性作用，考查必备知识、关键能力、学科素养和核心价值，评价学生的学习能力和综合素质；选考注重发挥多样性和个性化作用，考查学科基础、兴趣爱好和创新潜质，评价学生的学科能力和专业特长。高校根据专业类别和发展需要确定科目组合，学生根据兴趣爱好和学习实际选择报考，中学根据师资力量和学生需求制定教学计划，在相互选择和竞争中，学生、高校和中学在个人发展、人才培养和教育质量的契合度上都会有所提升。特别是对处于主体地位的学生，通过学习和考试认识自己、提高能力，不断明确奋斗目标，增强独立思考和价值判断的能力，从而促进培养健全人格，实现教育的终极目的。

（三）新高考的改革难点

制度作为规定或限制人们活动秩序的约束的集合，主要为参与者提供一个相对稳定的互动规则，以减少在实现预期目标过程中的不确定性。制度变迁实质上是制度结构从旧稳态向新稳态转变的过程。由于利益相关者的选择和决策会产生冲突，并且运行机制及效果也需要经过较长时期的磨合、调整与检验，导致在追求新目标过程中的不确定性会有所增大，容易产生对新制度规则及变迁路径的疑惑与不满。新高考制度建立选考机制，在扩大选择性的同时增加了不确定性。学生结合自身条件和报考方向选择科目，不同科目或组合的考生群体间存在差异，并且由于信息的不对称性，导致在选择过程中充满了不确定性。高校作为选拔学生的主体，长期以来在文理分科、按分录取的固定模式下，对于生源学科基础、专业发展需要与中学科目选择的对应性研究不够深入，致使在选考科目组合上采取宽泛、模糊的条件策略，有的甚至不作限定，也增大了选择的不确定性。虽然在2018年，教育部和试点省市对高校选考科目和学生选择报考的对应机制进行了调整，提出了限定性的要求，但仍然留有较大的不确定性。在制度变迁过程中，不确定性会转化为投机行为，侵蚀制度的稳定性，破坏制度的公平性，损害制度的实施效果。如何减少制度变迁中的不确定性，稳定和提高人们的期望和信心，是新高考制度改革中迫切需要解决的问题。

高考制度建立以来，虽然改革措施不断出台，但在制度主体结构和价值导向上保持相对稳定，特别是经过长期的有效运行，人们已经非常适应传统的制度规则和评价标准。潜移默化形成的认知习惯和思维模式，是高考制度变迁产生路径依赖的主要原因，会引起人们用旧制度的标准来评价新制度的成效，也可能会产生歧义，或者用推演替代实践，夸大新规则的不利影响。在改革试点中，“物理选考遇冷”现象具有典型的路径依赖特征。选考科目体现高校专业需求和学生学科特长及兴趣，由学生独立自主选择，难以进行统筹协调，必然会导致不同科目人数上的不均衡，传统高考综合性测试（如理综）包含的各科在新高考选考人数上可能会出现较大的差异。根据招生规则，学生通过理性分析，选择具有比较优势的科目，获得更高的考试成绩等级，更充分地体现学科特长，这无可厚非。至于某个学科的选考人数变少是否会阻碍学生某种素养的养成，甚至会影响国家科技发展，还有待于实践检验。实际上，在20世纪90年代的高考制度改革中，也曾经因为取消生物、地理考试而引起过类似质疑。不过，对于遇冷科目，如果选择人数少到不可接受，给予政策倾斜确定保底人数也未尝不可，毕竟每个学科都是在教学和研究中长期演化形成的，具有独特的学科价值。但是，对于改革试点而言，临时为某个学科调整保底人数显然只是权宜之计，指责选择的动机更是不具有建设性。如何克服和引导由于路径依赖性引起的对制度变迁的认知问题，是制约高考改革进程的难点之一，需要认真应对并及时调整策略，促进新高考制度获得更广泛的认同。

二、新高考制度的改革环境

制度主要通过疏导和调节已有或潜在的利益冲突来确保社会稳定，制度变迁不仅出于组织内部规则演变的张力，而且主要受自制度外部要求变革的压力。新高考制度改革是教育系统内外两种力量对考试招生制度作用的结果，也是国家根据形势作出恢复高考制度以来最全面、最系统的一次改革规划。基于改革试点的现状，对目前的教育形势、经济基础和社会环境进行深入研究，剖析影响制度变迁的制约因素，有利于确保新高考制度改革的方向和效果。

（一）新高考制度改革的教育形势

高考制度本质上属于教育体系的内部制度，既要为高等教育选拔人才服务，又要为基础教育实施素质教育服务，同时，基础教育普及化和高等教育内涵式发展又成为推进高考制度改革的主要动力。近年来，国家在普及九年制义务教育的基础上，积极发展高中阶段教育。2017年，教育部等四部委制定了《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》，要求到2020年全国高中阶段教育毛入学率达到90%以上，当下大多数省份已经达标。2019年，国务院办公厅印发《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，明确提出到2022年基本形成普通高中多样化有特色发展的格局。在实现普及高中阶段教育的过程中，除了数量规模的目标外，还将提高质量作为改革攻坚的重要发力点。通过深化高中课程改革，增强课程的选择性和适宜性，加强对学生课程选择和生源规划指导；推进教育教学综合评价改革，改变单纯的“唯升学”倾向，发挥教育评价正确的育人导向作用等。高中教育越来越明显的选择性发展趋势，必然要求高考制度也要体现选择性的特点，以适应学生个性发展和选择的需要。通过高考改革撬动综合评价改革，带动基础教育整体评价方式的转变，“充分发挥高考在素质教育中的正向指挥棒作用，着力促进学生思想道德素养、科学文化素养、人文和审美素养、健康和劳动素养的全面提升”，从而全面实施素质教育，这是高考综合改革倒逼基础教育改革的逻辑路径。

高考制度作为高等院校选拔生源的输入机制，其制度结构和运行规则须适应高等教育规模和质量发展的需求。近些年来，我国高等教育蓬勃发展，在校生规模已经世界第一。2018年，全国普通高考录取率已达81%，高等教育毛入学率也已达48%，即将迈入高等教育普及化阶段。高等教育更加重视质量提升，而生源质量是决定教育教学质量的基础，所以各高等院校非常重视招生录取工作，甚至在每年高考季都会出现许多关于高校招生“抢生源”的新闻。如果将高考比作由基础教育通向高等教育的桥梁，那么直到20世纪末每年才只有几十万人能挤过桥，而如今每年则高达七八百万人可以挤过桥。在当年高考录取率不到10%的情况下，大部分学生实际上无法参与高校选拔；现在录取率超过80%，几乎100%的学生都要参与高校选拔，人人都想要争取更高的分数。同时，高校招生实施平行志愿，每所高校及院系的有效录取分数区间缩小，专业录取对应性也有所降低。总体上，高考面临的竞争性压力大大超过从前，名校、热门院系尤为明显。因此，在高等教育从大众化迈向普及化的过程中，必然要求对高考制度进行相应的结构改革和机制创新，增加学生和高校的选择性，通过拓宽通道以降低竞争压力，通过增建通道以改进选择针对性，从而提高为高校发展选择适合学生、为学生成长提供适合机会的有效性，增进人才培养与专业选择的对应性，推进基础教育与高等教育协同发展。新高考制度的构建顺应教育发展形势，虽然在制度设计和改革措施上符合高等教育普及化的发展需求，在试点探索中也取得了一定的经验，但仍需在推广实践中不断地改进和完善。

（二）新高考制度改革的经济基础

制度决定了交往成本和协调成本，制度的运行和维护也需要相应的经费支持，高考制度也不例外。在我国，高考制度作为一种公共管理制度，是由政府有关部门根据法律法规向社会提供的用于高校考试招生的公共服务产品。在高考的命题、考试、招生等各项管理活动中，除了教育部门外，公安、保密、信息、宣传、监察等部门积极协同，认真履行公共权力，提供公共服务，维护国家和人民的利益。公共权力和公共服务必定占用公共资源，在过去经济发展水平较低、财力有限的情况下，主要由公共财政负担的高考管理工作缺乏充足经费支撑，管理技术与手段相对比较落后。进入21世纪以后，随着我国经济实力的不断增强，对教育方面的经费投入不断加大，高考管理改革不断深化，高考治理水平也不断上升。国家投入上百亿元建立标准化考场，为保证考试过程公平提供强力保障；自主命题省市每年投入五六百万元，提高考试内容与课程改革的切合性；各地加大考试招生信息化技术研发投入，提高考试管理的现代化水平；部分省市增加政府公共支出，单独组织春季高考、英语听力一年两考等考试活动。这些围绕高考开展的改革举措和技术创新，成功实施的背后都是以国家渐强的经济实力为基础的。

制度变迁需要耗费资源。新制度的理论设计、技术试验都需要付出相应的协调成本，甚至在试点应用、改进完善上也要耗费高于正常制度运行多倍的经济成本。当前，我国已经成为世界第二大经济体，国家财政性教育经费连续多年超过国内生产总值（GDP）的4%，为推进新高考改革奠定了坚实的经济基础。新高考中的多科开考、一年多考、多重选择等改革举措，不但需要投入较大的试验成本，而且需要投入较大的学习成本，还会在实施中产生较大的运行成本，这些成本最终都将汇总成为较大的经济成本。为适应新高考改革而进行的教育管理和教学方式改革，如增加有关学科教师数量、加强教师培训、改善教师待遇、扩充教学场所、配置设施设备等，都需要加大政府的财政投入，也是一笔不小的开支。这些改革带来的经费支出，需要强大的经济基础支撑，只有上海、浙江等经济发达省份，才具备开展高考综合改革试点的经济实力。经过改革试点，新高考制度基本成熟以后，制度的运行成本则会降低并稳定下来，再逐步推广，有利于实现新旧高考的平稳过渡。对考生个体而言，虽然高考改革带来的学习成本和考试费用会有所增加，但在人均GDP已经接近1万美元的情况下，普遍的家庭经济基础能够承担新高考制度下的经费支出，再加上国家教育资助体系的建立，基本不会出现因考致贫、因教致贫的现象，这也是推进新高考制度改革的有利条件。

（三）新高考制度改革的社会环境

制度是社会发展的产物，制度变迁受到社会环境的制约。社会环境是社会的所有领域状况、层面条件和时空图景的统称。高考制度改革的形式和内容必然受到所处发展阶段的社会环境的制约，制度结构与规则效果也是改革措施与社会环境互动的结果。曾经绵延千年的科举制度“一切以程文定去留”，其公开考试、平等竞争的价值理念已经成为传统文化的重要组成部分，深深地影响着我们的思想模式和评价标准。当代的高考制度不论考生身份背景和地域差别，杜绝徇私舞弊，坚持分数标准，公平公正的原则贯穿始终，符合传统文化的价值取向，受到了广大民众的高度认可。然而，随着经济的发展，仓廪实而知礼节，高考制度只坚守公平公正的底线不但难以满足社会充分均衡发展的需要，而且与当下的社会环境也不相协调。主要体现在以下3个方面。其一，中国特色社会主义市场经济体制秉持的政府监管、自主选择、公平竞争的制度理念深入人心，高考作为稀缺的高等教育资源的分配机制理应遵循相似的规则，将学生和高校的选择权置于主体的地位。其二，我国已迈入中高收入国家，人们已不再满足于生理和安全的基本需求，大部分转向追求尊重和自我实现等较高层级的需求，而高层级的需求是个性化的，高考应该尽可能帮助不同学生选择和实现多样化的需求。其三，发达国家相对灵活的高校入学考试评价模式，吸引我国大量中学生通过参加海外考试申请出境接受高等教育，增加了要求借鉴先进做法改革高考制度的压力。社会环境的变化反映了高考制度变迁的社会心理基础，不同方面的意见和诉求由下而上累积到一定程度，形成支持制度变革的社会舆论氛围，新高考制度改革方案的推出恰逢其时。

高考改革属于自上而下的供给主导型制度变迁，由政府根据社会发展要求作出的改革政策和指令，在实践中被吸收和反馈，助力改革渐进式推进，也有利于营造良好的社会环境。新高考制度的改革构想最早成形于2010年制定的《教育规划纲要》，其中提出了“逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”的改革目标；其后，国家教育体制改革领导小组办公室将考试招生制度改革列入专题研究，开展广泛调研；2013年，党的十八届三中全会对考试招生制度改革作出全面部署，进一步明确改革的方向和要求；2014年，《实施意见》颁布，新高考制度改革开始试点；直到如今，新高考制度改革仍在持续推进中。渐进式改革实际上是一个试错的过程，在分散化的试错选择过程中获得知识，达成改革共识，从而提高制度变迁与社会环境的适应性。十余年来，高考制度改革不仅成为教育改革的重点领域，而且也是社会关注的焦点问题，甚至成为政治生活中的一件大事，每年“两会”上都被代表们热议。同时，高考制度改革也引起专家学者的高度关注，无论是科目设置、能力考查等理论性问题，还是多元评价、成绩转换等技术性问题，乃至分类考试、综合录取等实践性问题，各种观点相互争锋，古今中外借鉴交流，研究文章车载斗量，高考制度改革几乎成为教育研究领域的一门显学。长期的高考改革研究和试点，伴随着各个层次的调研和讨论，既相当于广泛的政策宣传，也相当于持久的社会动员，在争议中凝聚共识，在试点中稳步推进，新高考制度改革的社会环境日趋向好。

三、进一步推进新高考制度改革的思考

高考综合改革试点以来，顶层设计与基层探索良性互动，理论创新与技术实践循序渐进，进入新高考制度的省份已经接近全国的一半，将逐步向中西部省份推广，改革进入攻坚期。“成功的综合改革可能取决于对改革努力时间跨度的扩展和对短期波动的缓解”。为进一步推进新高考制度改革，构建稳定有效的制度结构和规则体系，促进高考制度平稳变迁，应着力做好以下三方面的工作。

（一）增强新高考制度改革的协同性

新高考制度改革不仅包括考试类型与形式的改革，还包括高等学校招生评价内容与方式的改革，这需要基础教育教学改革的配套与跟进，具有复杂性、系统性的特点。随着改革的深入推进，需要增强改革的协同性，确保有关方面在改革政策、举措和落实上相互配合，相互促进。首先，要增强高校招生改革与高中教学改革的协同性。高等院校应根据注重本科教育、优化专业结构、激发学生学习兴趣和潜能的高等教育质量改革要求，结合专业特点和学科发展需要，充分发挥招生自主性，科学合理地确定选考科目组合。高中学校应深入推进新课程改革，在完成国家课程标准全覆盖的基础上，尊重并培养学生的兴趣爱好和学科特长，“重视学生选择能力的培养和对选择结果的担当，保证高考改革为基础教育改革提供正确方向”。其次，要增强统考和选考的协同性。虽然两种考试由不同的单位组织命题考试，但都是为高校招生服务的，尤其是对于承担升学功能的选考科目，在考试内容和考查目标上要对标全国统一高考，依据高校人才选拔要求和国家课程标准，科学设计命题内容，增强基础性、综合性，着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力。最后，要增强不同选考科目考试内容及考核要求的协同性。一方面应确保同次考试不同科目在考试内容、试卷结构、考试时间、认知能力及难度水平上的一致性，尽力避免因学科差异影响考生选择的公平性；另一方面应确保相同科目不同考次的考试设计及试卷试题的平行性，尽量消除考试难度的“大小年”现象；此外，不同省份同次考试的相同科目也应该执行统一的考试标准，以利于同一高校在不同省份招录的新生具有相同或相近的学科基础，为大学组织统一教学打好基础。在深化改革的过程中，只有增强各利益相关方的协同性，才能促进在改革成效上相得益彰，确保高考制度变迁行稳致远。

（二）提高新高考选择的契合性

增加选择性是新高考制度改革的亮点，也是新时代即将实现普及化的高等教育对高考制度提出的必然要求。选择性体现特殊性，反映高校的学科特色和学生的个性特长，同时也具有差异性，导致在选择过程中产生不确定性。高考作为高校和学生互相选择的制度性平台，改革的主要目的是帮助高校选择适合专业培养的学生，帮助学生选择适合自己兴趣特长发展的高校。新高考制度改革正延循着这条变迁路径探索前进。从沪浙首批试点方案中的“指定任选，1科对应”，到教育部2018年要求普通高校增加选考科目“2~3门均须对应”的规定，及至近期8省市改革方案提出将“物理、历史二选一”作为首选条件，新高考制度中选考科目的不确定性正在逐渐减小。下一步，各普通高校应跟踪研究通过新高考方案录取的沪浙新生进入大学以后的学习情况，将不同选考科目成绩与相应大学课程成绩进行相关性分析，排列出先后次序，以便更明确地在招生时指定选考科目。对于高校招生的选考科目及成绩评价，科目是本质，成绩是表象；首选科目，再看成绩；科目不同，考生群体不同，考试结果包含了较多的不确定性因素，不宜简单地“唯分数”录取。在录取顺序上，应该先安排限定3科选考的专业投档，其次是限定2科的专业，然后是限定1科的专业，最后是无限定科目投档。选择面临风险，除了要付出智力、时间、经济等成本外，也需要付出机会成本，选择的限定条件越多，意味着需要付出的机会成本越大，风险也越高，理应得到较高的重视和激励。因此，对于难以明确限定又有一定倾向性的选考科目，可以赋予相应的加分权重，如果高校有关院系认为物理、历史重要，则可以对报考的学生加3分，其他科目不加分。这样，既可以达到吸引和鼓励学生选考有关科目，也有利于为本院系招录到适合的新生。高考是高中学生成为成人、走向独立的重要关口，通过高考选择的磨炼，减少未来大学学习的不确定性，为顺利适应高等专业教育奠定良好基础，也有利于积极面对未来人生的各种抉择。政府作为新高考制度的构建者和规则秩序的维护者，需要通过改革减少选择的不确定性，提高选择的契合性，尤其是地方政府“必须克服短视的、片面的教育效益观，要着眼于国家振兴、民族振兴的大局，扭转‘唯升学率’的评价观”，从而在整体上有利于国家提高人才培养的效益，实现建设人力资源强国的目标。

（三）加强省级考试机构的专业化建设

新高考制度改革以省为单位试点推广，省级考试机构不仅参与研制改革实施方案，而且具体承担试题命制、考试管理、评分转换、招生服务、社会宣传和录取监管等功能，对于改革成效具有举足轻重的作用。与传统高考相比，新高考改革显著强化了省级考试机构的考试评价职能，特别是选考科目的命题考试、成绩处理、招生协调等业务，理论性、技术性要求都很高，必须加强专业化建设，提高新高考的管理能力和服务水平。首先，应加强教育测评理论与技术研究，根据国家总体改革部署，结合本省教育实际和往年高考招生情况，在理论研究和技术模拟的基础上，构建适合本省的选考科目成绩转换模型和招生模式。其次，应重视命题在考试评价中的基础性作用，结合高校招生需求和国家课程标准，针对本省考生群体的特点，合理确定考试内容与形式，妥善处理好统考与选考、合格考与选考以及选考科目之间的关系，科学设计试卷结构与难度比例，促进考试组合与成绩转换的平稳性。最后，应加强考试信息技术研发力度，开发选考科目成绩自动转换系统，通过网上评卷并按照相应规则自动将考试结果转换为等级或等级分；研发新的网上录取管理系统，由高校和学生根据选考科目报考要求灵活快速组合投档；开展大数据研究，“挖掘利用好考试成绩背后海量的数据资源，反映学生的性向、潜能、胜任力和思维模式”。考试机构专业化建设的核心在于管理人员队伍的专业化建设，不仅要根据业务需要扩大包括从事选考命题的学科秘书在内的专职考试管理人员队伍，而且要加强培训和教育，提高业务管理和专业研究能力。考试机构专业化建设的关键在于坚持程序正义的原则，无论是规则制定，还是政策实施，必须公开、公正、公平，依法治考，确保制度实施的效果。通过加强考试机构的专业化建设，提高考试招生治理能力，推进新高考的制度结构和制度功能逐步成型成熟，争取早日建成具有中国特色的现代教育考试招生制度体系。

作者

柳博，教育部考试中心副研究员，北京　100084

原文刊载于《中国高教研究》2020年第1期第35-41页

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