阙明坤 王佳丽 | 我国民办高等教育政策的历史演变与逻辑理路——基于政策文本的质性分析

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.02.07

摘要

从政策的视角，采用质性分析的研究方法，对我国民办高等教育发展政策进行文本分析，从政策文本中生成了办学条件、办学行为、党建思政、师资队伍、人才培养5个民办高等教育发展建设的维度。研究发现，我国政策话语对民办高等教育发展的关注以保障性条件为主，偏重于关注办学行为、党建思政、办学条件，对于师资队伍、人才培养的关注度尚显不足，这与民办高等教育的发展阶段有关。面向未来，民办高等教育政策观念应从“零碎单一”走向“整体多元”；政策导向应从“偏重管制”转向“管扶并举”；政策价值应从“工具理性”转向“价值理性”；政策机制由“条线分割”转向“统筹联动”；质量保障应从“外部保障”转向“内外协同”。

关键词

教育政策；民办高等教育；质量；政策

一、问题的提出

中华人民共和国成立70年特别是改革开放40年以来，我国民办高等教育走过了一段波澜壮阔的发展历程，成为我国高等教育事业的重要组成部分。截至2018年底，全国共有民办高校750所（含独立学院265所），占全国2663所普通高等学校的28.2%，本专科在校生649万人，占全国2831万本专科在校生的22.9%，硕士研究生在学1490人。

当前，中国正从高等教育大国向高等教育强国迈进，质量问题日渐成为社会关注的焦点。1998年《世界高等教育大会宣言》明确指出，“21世纪将是更加注重质量的世纪，由数量向质量的转移，标志着一个时代的结束和另一个时代的开始。”OECD报告提出，“质量的保障和提升是当前全世界的主要问题和现象……它已经渗透和影响到全球高等教育的方方面面。”在转型发展的关键阶段，民办高校这一庞大群体的教育质量，直接关系到我国高等教育的整体质量。《中国教育现代化2035》勾画出我国教育发展的宏伟蓝图，要实现高等教育现代化，离不开各级各类高校的共同努力。毋庸置疑，由于办学历史短、经费投入少、法律政策不够健全等诸多原因，目前我国民办高等教育仍然是高等教育体系的短板。故此，进一步提高民办高等教育发展水平迫在眉睫，是一项重要且紧迫的课题。

我国民办高等教育是在资源高度短缺、外部环境充满不确定性的背景下发展起来的，因此，政策对于民办高校的发展具有非常重要的方向标作用。从我国民办高等教育政策这一视角切入，是分析和研判民办高等教育当前政策供给和未来走向的重要窗口，对于提升民办高校发展水平，促进民办高校健康发展具有重要的意义。

二、研究技术路线

（一）研究方法

扎根理论是在20世纪60年代由Anselm Strauss和Barney Glase提出的。后来，Strauss、Glase、Corbin等人发展了这一研究方法，通过开放式编码、轴向编码和选择性编码，将数据中的具体现象归类到符码中，这是扎根理论的核心。编码是收集数据与形成新理论来解释数据的纽带，通过编码研究者可以明确数据中发生了什么，并开始解读它的意义。目前，扎根理论被视为质性研究中最科学的一种研究方法。本研究采用扎根理论的研究方法，梳理并分析国家层面与省级层面涉及民办高等教育发展的政策文本，通过分析得出我国政策话语对民办高等教育发展的关注现状。

（二）文本选择

本研究选取的有关民办高校发展的政策文本主要源于国家教育部、各省政府教育主管部门官网上公开的资料，时间跨度从1949—2019年，国家层面选择专门针对“民办高校”“民办高等教育”和涉及到“民办高校”“民办高等教育质量”字样的政策文本；省级层面的政策文本选择文件名称中含有“民办高校”“民办高等教育”字样的文件。

本研究尽量搜集各级相关的民办高等教育发展的政策文本，但由于历史跨度较长、政策公开等实际问题，仍然有极少数文本未能查询到其政策内容。经过上述标准搜集到原始政策文本，最终筛选出119份文本，其中，国家级层面45份，省级层面74份。本研究针对搜集到的119份文件进行梳理和分析。

（三）研究工具

本研究采用描述统计的方法对我国民办高等教育的相关质量建设政策文本进行基本统计分析，运用Excel等软件从“发文时间”“发文单位”“发文形式和”进行统计分析；采用质性分析软件Nvivo 12.0 PULS对“政策内容”进行三级编码：开放编码、轴心编码和核心编码。

本研究通过对已发现的概念类属进行系统的分析，提取出5个核心类属，即“办学条件”“办学行为”“人才培养”“师资队伍”“党建思政”。具体类目主要包括：“土地建筑”“建筑面积”“基础设施”“仪器设备”“师资队伍”“学科专业”“教学改革”“质量保障”等25个核心内容，其编码表如表1所示。

三、我国民办高等教育政策的文本分析

（一）政策文本颁布时间

通过梳理我国民办高等教育的政策文本数量，可以观察相关政策颁布的频度和密度。从图1可以看出，我国民办高等教育政策文本在颁布时间上没有特别的变化规律。大致经历了从政策沉寂期到政策平稳期的转变，可以分为：一是沉寂期（1950—1977年），颁布政策文件的总量为2项；二是萌芽期（1978—1991年），文件颁布总量为4项；三是探索期（1992—2001年），文件颁布总量为8项；每年颁布的文件数量大致为1~2项；四是发展期（2002—2012年），政策颁布数量每年4~7项，频度不断增加，五是平稳期（2013—2019年），政策数量颁布的频率与密度平稳、有序，保持在每年3项政策文件的频度。

国家层面颁布的关于民办高等教育发展建设的相关政策共有45项，政策文件颁布数量与我国民办高等教育改革发展中的标志性重大事件紧密联系。2006年江西民办高校发生群体性事件，于是国家层面密集出台《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》等文件。总体来说，2006—2012年，国家民办高等教育政策数量呈现出波动上升的趋势。随着国家加快建设“双一流”大学，推进地方本科高校转型发展，民办教育实施分类管理，民办高校发展建设得到关注，因此从2015年开始，政策文件数量又呈现出上升的趋势。

省级层面颁布的关于民办高等教育的政策与国家颁布的政策在数量上存在较大差别，共颁布71项政策文件，但从政策数量的变化趋势上并没有呈现出太大差别，波动趋势基本一致。其中，2008年和2012年的政策文件颁布数量最多。在发展早期，各省并没有颁布民办高等教育的相关文件，最早的政策文件是1995年广东省颁布的《广东省私立高等学校管理办法》。直到2007年开始，各地才陆续出台加强民办高校规范管理、强化党建思政的文件。

从政策颁布的地域分布来看，上海、陕西、江西是政策文件颁布最多的前3个省（市），占到全国各省文件总数的41%，详见图2。从政策颁布数量看出，这3个省（市）对于民办高等教育发展建设的重视程度最高，事实上，省级政策有力促进了当地民办高等教育发展，陕西、江西民办高校数量众多、规模庞大、质量领先，有全国民办高等教育的“排头兵”“高地”的称号。

（二）政策文本颁布单位

国家层面颁布民办高等教育法律法规、政策文件的部门主要包括全国人大、国务院、中共中央办公厅、中共中央组织部、教育部、财政部、人社部、发改委、民政部等多个部门。从图3可知，教育部发文的数量最多，有23项文件，占国家层面颁布的相关文件总量的50%；国务院发文数量为8项，中共中央办公厅发文数量为7项，占到颁布文件总量的33%；其他部门占17%。不难看出，党中央、国务院高度重视民办高校发展和质量提升，发挥了最高权威部门的作用。教育部作为国家层面主管部门，政策颁布数量占了半壁江山，发挥了政策职能部门的核心作用。

另外，国家级层面多部门联合发文数量相对较少，以单个权威主体颁布为主。纵观各历史时期，1993年以前，没有联合颁布相关政策，从2013年开始，多部门联合发文数量明显增加，占联合颁布政策文本的62%，这主要是由于教育改革进入深水区、攻坚期，注重民办高等教育改革的系统性、综合性，这也表明政策颁布从单一性到多部门统筹性的转变。

（三）政策文本的颁布形式

民办高等教育政策颁布的形式多样，包括通知、暂行规定、意见、管理办法等多种形式。其中，“意见”这个文本形式最多，占到文件形式总量的36%，其次是“通知”，占31%，详见图4。“通知”“意见”等文本形式属于权威工具，使用频率最高，具有很强的规制性、操作性，对于民办高等教育发展建设起到了规范性与约束性的作用。可见，政府在民办高等教育发展的过程中扮演着“权力主导者”的身份，属于强控制型。象征和劝诫工具使用仅次于权威工具，通过价值倡导、认同、同化等策略诱导民办高校按政策倡导的理念去行动。可见，政府倾向于扮演“环境营造者”角色。从统计来看，民办高等教育政策中缺少“奖励办法”等形式的激励工具，“法律法规”“发展纲要”等在政策文本形式总量中占比较低。 

据统计，省级层面民办高等教育政策颁布形式呈现出与国家层面一致的趋势，丰富性低于国家层面的政策文本，“通知”“意见”的文件形式占比最高，这也符合我国“强控制型”的政策特征，在有效保证政令畅通的同时，也暴露出政策文本趋同、操作性不强等问题。

（四）政策文本的内容

通过Nvivo 12.0 PULS版对民办高等教育政策内容进行分析，得出办学条件（89）、办学行为（239）、党建思政（129）、师资队伍（75）、人才培养（80）五个核心编码，具体如下。

1. 办学条件。完善的基础设施是一所民办高校健康发展的基础，也是提升高等教育实力的题中应有之义。各级政府政策层面很少有专门针对民办高校办学条件的规定，一般都参照公办高校设置要求，《民办高校学校设置暂行规定》提到，“国家鼓励设置专科层次的民办高职学校，其标准参照《普通高等学校设置暂行条例》”；在准入制度中提到，举办民办高校必须符合国家规定的设置标准和普通高等学校基本办学条件指标的要求。

文本计量分析发现，办学规模、基础设施、土地建筑、仪器设备的节点频次相差不多，我国民办高等教育政策对民办高校的土地、建筑面积、仪器设备、图书均提出了一定的要求。教育部曾公布暂停招生（红牌）和限制招生（黄牌）的高等学校名单，促进了民办高校改善办学条件。

2. 办学行为。研究发现，政策话语对于民办高校的办学行为、规范管理最为关注，占比最大，构成了民办高等教育政策的重要内容。政府对于民办高校财务资产规范管理最为关注。同时，政策文本对于民办高校招生收费、规章制度的关注频率也较高。

省级层面中对于民办高校财务管理的政策，以上海市最为突出，该市专门出台《上海市民办高等学校会计核算办法》等一系列文件，从财务管理体制、预算管理、支出管理等多方面对民办高等教育财务资产进行了规范。此外，河南、江苏、福建等10多个省份出台了民办高等教育发展专项资金管理文件。

3. 党建思政。加强党的建设是提升民办高校发展水平的重要抓手和组织保证。从1993年《民办高等学校设置暂行规定》首次规定“学校要建立共产党、共青团和工会组织”，到2000年专门出台《关于加强社会力量举办学校党的建设工作的意见》，再到2006年中组部、教育部联合印发《关于加强民办高校党的建设工作的若干意见》，一直到2016年修订《民办教育促进法》把加强党的建设写入法律，中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》，我国民办高校党建持续不断深入推进。

在党建思政维度中，“组织建设”节点出现频次最高，有23个政策文本都提到了关于组织建设的相关要求。其中，国家级层面政策文本为7项，省级层面的政策文本16项。组织建设是民办高校党建工作的重要内容，因此，在政策文件中涉及最多。统计发现，“书记选派”成为党建思政工作的亮点之一。陕西、河北等10多个省份专门出台了针对民办高等党委书记、督导专员建设的文件。

4. 师资队伍。从统计来看，在民办高等教育政策的五大维度中，对师资队伍的关注度最低，明显低于办学行为、党建思政、办学条件、人才培养4个维度，可见，国家对于民办高校师资建设问题尚需给予更多关切。教师权益是在师资队伍建设中被关注最多的一项，原因在于民办高校的法人地位不明晰导致教师不能享受公办高教教师同等法律地位，编制、职工保险、表彰奖励、评优评先都受到种种限制，因此，在各类政策文本中，凸显了对教师权益保障的要求。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》规定，民办学校应依法为教职工足额缴纳社会保险费和住房公积金。上海市实施民办高校“强师工程”，每年投入2 000万元专项经费用于教师培训。

5. 人才培养。人才培养质量是民办高等教育质量最重要的表征。在人才培养领域，“教育质量”节点出现频次最高。不过，国家层面许多文件只简单提出“不断提高教育教学质量”等要求，具体目标和路径不清晰。相对而言，省级层面更关注人才培养的质量问题。陕西省2012年颁布《陕西省教育厅关于实施民办高等学校能力提升工程的意见》，全面实施民办高校“科研能力提升计划”“教师能力提升计划”，每年设立3亿元民办高等教育发展专项资金。此外，《湖北省委高校工委、省教育厅关于支持民办高校提高教育质量的若干意见》从公办高校带动民办高校发展等方面给予政策支持；山东省开展民办本科高等教育特色名校建设，对4所民办本科高校每所支持1000万元建设经费。

四、讨论与建议

我国民办高等教育相关政策为民办高校的健康发展、质量提升发挥了重要保障引领作用。每一次政策创新和变迁都带动民办高校不同层面的发展，民办高等教育政策的演变过程就是我国民办高校发展的过程。通过政策分析发现，我国民办高等教育政策的逻辑理路主要集中在办学条件、办学行为、党建思政、师资队伍、人才培养五个维度。面对新时代新需求新任务，民办高等教育发展建设政策需要进一步优化，更好地发挥引领保障作用。

（一）民办高等教育政策观念：应从“零碎单一”走向“整体多元”

我国民办高等教育发展建设政策话语对办学行为、党建思政的关注频次最高，对于师资队伍、人才培养的关注度尚显不足，对于民办高等教育发展建设缺乏长远系统规划，这与民办高等教育办学历史短、经费少、底子薄的初级发展阶段有关，许多民办高校的工作重心并非教育质量，而是规模扩张，因为民办高校资金单一，没有规模效益,就没有生存。但是，高等教育发展是一个完整的系统和多维的概念，若仅仅注重土地、校园、资产过户等硬件或软件某一“碎片化”领域，并不能完整反映高等教育的整体水准。面对广大利益相关者的关切，新时代需要树立一种系统性、整体性、多元化的质量观，提升民办高等教育的整体发展水平。

高等教育质量在认识论思维方式影响下，强调对高深学问的追求，“为知识而知识”；而在哲学范式由认识论向价值论转型时，高等教育质量观开始由以关注高深学问为目的转向以实践理性为主导，关注高等教育质量利益相关者的诉求。由于经济社会对人才的需求多元化，不同教育群体亦呈现差异化，故此民办高等教育发展质量应是一个多元的概念。不同时代背景、评价主体、评价标准会产生不同的判断。国家在制定高等教育政策时，应鼓励多元化、多样化发展，不能只用一把尺子，不能只考虑到公办高等教育，而应为民办高校发展开辟空间，不能简单用公办高校发展的思维模式、方法举措套用在民办高校发展建设上，因为民办高校的发展历史、基础条件、办学实力与公办高校相差甚远。故国家在高等教育建设方面应充分考虑民办高校的特殊情况，出台更具适切性的举措。教育部2019年工作要点已经提出，研制《民办高校质量提升行动计划》。

（二）民办高等教育政策导向：应从“偏重管制”转向“管扶并举”

我国民办高等教育的政策整体上以规范管理为主。关于办学行为的政策文件占比最大，规范办学受到政策话语严重关切。公办高校位于高等教育系统的顶部，而民办高校位于系统的底部，呈现等级性，墨西哥、智利、印度等国私立高等教育存在同样问题。从全球其他地区的经验来看，通过政策规范来引导民办高等教育走上健康发展的道路，是一种常见做法。如果说民办高等教育在其起步阶段确实需要加以规范，那么，随着民办高等教育的不断成长，由补充性教育走向选择性教育，政策理应将关注点更多放在“管扶并举”上，引导和支持民办高校加强质量建设。

我国高等教育管理和资源配置实行行政体制、市场机制双轮驱动，开展各种“工程”“计划”“评选”，采取审批制、项目制、分配制，民办高校往往难以参与竞争，很难分得一杯羹。政策话语往往决定着教育资源的分配方式。近年来，在研究型大学建设方面，国家正大力推进“双一流”建设，在高等职业院校领域，国家实施了“双高计划”，处于中间的民办本科院校则陷入“中部塌陷”，欠缺精准扶持政策文件。一些省份的“双一流”建设方案将巨额经费进一步集中到少数高校，民办本科高校大多处于第二三批次本科，在高等教育资源配置的等级序列中处于中、底部，在办学中能够获得的资源相对较少。

根据党的十九届四中全会提出的“支持和规范民办教育、合作办学”，一方面要进一步完善前期规范管理中尚未或较少涉及的“制度盲区”和“治理盲区”；另一方面，更应加大对民办高等教育的扶持，以使其迅速成长为与公办高等教育形成互补的中国特色社会主义教育体系的重要组成部分，尤其要在财政资金、税收优惠、土地划拨、教师培训、专业建设等方面给予更大力度支持。如在国家政策支持下，吉林华桥外国语学院升格为吉林外国语大学。

（三）民办高等教育政策价值：应从“工具理性”转向“价值理性”

政策文本中对民办高等教育发展建设的不同言说，体现了政府的价值判断及基本倾向。马克斯·韦伯把社会行动中的理性分为工具理性和价值理性，前者追求实用、效率、结果，后者注重人的需求、价值。长期以来，我国民办高等教育质量政策的“工具性”较为明显，关注硬件达标、组织行为，追求民办高等教育为经济建设服务，忽视为人的发展服务这一根本教育宗旨。

价值理性和工具理性是人的行为中不可分割的两个方面，二者在本质上是合一的，工具理性是为价值理性服务的。民办高等教育政策应坚持立德树人这一根本任务，从关注外延发展转向重视内涵建设，从“以量谋大”转向“以质图强”，从关注保障性条件到关注教育质量产出，从关注效率转向关注公平，从“目中有物”转向“目中有人”，更加关注人的需求，实现教育工具理性与价值理性的和谐统一。

一方面，要切实优化民办高校教师队伍的学历、职称、年龄、学缘结构，这是质量提升的关键。教育部评估中心统计显示，民办本科院校具有正高职称的专任教师仅占9.0%，中级职称占40.0%，初级职称占17.0%，无职称占12.1%，35岁及以下专任教师比例高达51.8%，民办本科院校与同类公办本科院校师资队伍有较大差距。另一方面，要满足受教育者的个性化需求，更加注重民办高校学生的个体差异、学习体验、成长成才，注重提高学生的满意度、获得感。美国高等教育著名学者阿斯汀提出了“基于才智发展的质量观”（quality as talent development）。显然，民办高等教育政策同样应重视教育为学生增值。

（四）民办高等教育政策机制：由“条线分割”转向“统筹联动”

从目前出台的政策文件来看，有关民办高等教育主题的政策文件往往是以教育部单个主体为政策制定主体，较少涉及多部门联合发文的情况。民办高等教育作为涉及多方面的一项综合性事业，要促成其全面发展，如果离开系统性的统筹和规划不可能取得实质性突破。

民办高等教育作为我国高等教育体系中较为“年轻”的事物，尤其需要得到来自财政、税务、工商、民政、人社、编办等各个部门的全方位支持。近年来，政策制定者意识到这一点，在推动民办高等教育健康发展的相关政策制定中，可以看到统筹性、联动性正在不断增强。

民办高校提升办学质量涉及到校园建设、土地使用、税收优惠、财政资助、师资待遇等多个方面，而这些问题并不仅仅是教育主管部门一家单位可以解决的，往往需要联合多个部门才能将某一个问题真正解决。展望未来，政府在制定和颁发相关政策时需要进一步加强系统性、协同性，由“条线分割”转向“统筹联动”，提高教育决策层级，打破部门利益掣肘，加强部门联动，以提高问题解决的效率。

（五）民办高等教育政策保障：从“外部保障”转向“内外协同”

目前，民办高等教育政策中关于如何提升我国民办高校教学质量的内容相对缺乏，质量保障体系不健全，这在一定程度上导致了民办高校教育质量参差不齐。UNESCO在第二届世界高等教育大会上指出，质量保障对于当代高等教育至关重要，必须吸纳所有利益相关者的参与。首先，加强民办高等教育外部质量保障机制建设，制定相应标准，发挥好引导作用。当前，我国确立了“五位一体”的本科教学评估制度，但是，民办本科高校唯一开展的与教育质量建设有关的评估是教育部本科教学工作合格评估、审核评估，专业认证与评估尚未广泛推行，独立学院未接受教学工作合格评估。从实践来看，评估确实极大促进了民办高校的内涵建设，最终受益者是学生。从国际来看，英国、美国、澳大利亚已经实施基于风险防范的高等教育质量保障策略。展望未来，我国应进一步着力健全民办高校外部质量保障机制，实行状态数据常态监测，推进专业认证。

同时，加强民办高等教育内部质量保障机制建设。美国高等教育认证委员会（CHEA）发布的《国际教育质量保障原则：迈向一个全球质量共识时代》强调，质量保障的首要责任在于高等教育提供者。民办高等教育质量保障的主战场在学校内部，质量提升关键在民办高校自身。民办高校自我评估的重点是建设质量保障体系，应完善教学管理制度，根据国家质量标准、行业质量标准，健全学校质量标准，形成覆盖教学工作各环节的教学质量内部监控体系。质量保障体系能否真正发挥作用，关键在于是否严格执行，现实中许多民办高校的质量管理规章制度名目繁多，但是往往制度执行不严，流于形式。因此必须警惕质量陷阱，使质量保障体系刚性化、常态化，营造质量文化，树立质量自觉。

作者

阙明坤，无锡太湖学院高教研究所所长、副研究员，江苏无锡　214000；厦门大学教育研究院博士研究生，福建厦门　361005

王佳丽，北京师范大学高等教育研究院博士研究生，北京　100875；内蒙古师范大学鸿德学院副教授，内蒙古呼和浩特　010000

原文刊载于《中国高教研究》2020年第2期第33-39页

栏目

民办高等教育研究

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