陈友力 叶赋桂 | “双高计划”建设项目特征与遴选机制分析

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.02.18

摘要

中国特色高水平高职学校和专业建设计划是继国家示范性（骨干）高等职业院校建设项目以来中国高等职业教育的又一重要战略部署。通过全面收集和分析197所“双高计划”建设单位的数据，发现“双高计划”建设项目遴选的学校分布、结构特征和地域特征基本达到政策预期效果，但在国家示范（骨干）校与非国家示范（骨干）校、省域和区域之间也存在入选分布不均衡的现象。进一步通过项目制的视角和理论进行阐释，发现“双高计划”具有突出效率优先兼顾公平发展，加强动态调适与保持政策衔接，坚持专业群基础与注重综合实力等三大特征。

关键词

“双高计划”；项目遴选；职业教育；项目制

2019年12月，教育部、财政部正式发布《关于公布中国特色高水平高职学校和专业建设计划建设单位名单的通知》（以下简称“双高计划”建设），立项中国特色高水平高职学校和专业建设计划建设单位197所，其中高水平高职学校建设单位56所，高水平专业群建设单位141所。这是继国家示范性（骨干）高等职业院校建设项目（以下简称国家示范（骨干）校）以来中国高等职业教育的又一重要战略部署。国家重点支持一批高水平高职学校和高水平专业群，通过中央财政的投入引导地方支持高职发展，以点带面，引领新一轮改革建设，进一步带动提高中国高职教育的整体水平。“双高计划”建设项目对高等职业教育资源重新做了怎样的资源配置？其资源配置的分布呈现怎样的变化和特征？“双高计划”建设项目与以往的国家示范（骨干）校建设项目政策是否存在内在延续性，做了哪些调整，依然存在哪些问题呢？本研究采用比较政策分析的方法进行实证和理论研究，首先基于全面收集的197所“双高计划”建设单位的数据进行多维实证分析，比较政策目标与遴选结果的契合度；进而从项目制的视角研究“双高计划”的遴选特征和遴选机制。

一、“双高计划”建设单位分布分析

“双高计划”建设单位名单包括56所高水平高职学校和141个高水平专业群建设高职学校，共计197所高职学校。对照《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》和中国特色高水平高职学校和专业建设计划建设单位名单，发现有两个变化。一是建设单位是按照先类别等级划分，再依次按照学校、专业、档次排序。根据《遴选管理办法》规定：依据学校和2个专业群赋分综合排序，确定高水平学校推荐单位，推荐结果分为三档，A档10所、B档20所、C档20所左右；依据学校和1个专业群赋分综合排序，考虑产业布局和专业群布点，确定高水平专业群推荐单位，推荐结果分为三档，A档30所、B档60所、C档60所左右。而教育部在公布的建设单位名单将入选学校及专业群分成四类：第一类为高水平高职学校建设单位（A档）10所；第二类为高水平高职学校建设单位（B档）20所；第三类为高水平高职学校建设单位（C档）26所，高水平专业群建设单位（A档）26所，高水平专业群建设单位（B档）59所；第四类为高水平专业群建设单位（C档）56所。值得注意的是，将高水平高职学校建设单位（C档）与高水平专业群建设单位（A档）放在同一类别等级中，这就意味着在未来建设中将会同等对待和资金投入。二是建设单位档次数量有变化。高水平高职学校建设单位数量由50所增加到56所，A档10所、B档20所没有变化，但是C档由20所增加到26所。这就表明“双高计划”建设项目遴选在坚持扶优扶强、质量为先、效率优先原则的同时，兼顾教育公平，兼顾区域和产业布局。

二、结构特征分析

（一）入选学校与国家示范（骨干）建设学校分布分析

从“双高计划”建设单位名单来看，全国共有145所国家示范校、骨干校入选，特别是入选的56所高水平高职学校建设单位全部是国家示范校和骨干校。这表明2006年以来，由教育部、财政部联合实施的国家高职示范（骨干）校建设项目成效显著，培育了一批高水平的高职院校，充分发挥了示范引领作用。

1. 国家示范校占据优势，内部出现一定分层。国家示范校入选高水平高职学校和高水平专业群建设单位总数为76所，其中有42所入选高水平高职学校建设单位，占建设单位总数的75%。高水平高职学校中A档全部被示范校占有，B档入选15所，占比75%，C档入选17所，占比65.4%。总体看来，国家示范校在高水平高职学校建设单位占据绝对优势。另有34所国家示范校入选高水平专业群建设单位，占建设单位总数的24.1%。其中A档入选15所，占比57.7%，B档入选12所，C档入选7所。可见，国家示范校占据优势，但内部也出现一定分层。国家示范校建设项目是国家大规模中央财政支持的建设项目，在当时都是综合实力很强的学校。经过十余年的大浪淘沙，已有部分学校不能适应新时代高等职业教育高质量发展的要求而落伍了。除天津中德职业技术学院和南京工业职业技术学院已升本，没有申报外，只有76所国家示范校入选高水平高职学校建设单位和高水平专业群建设单位，仅占入选总数的38.6%，已有20多所学校被淘汰出局。

2. 国家骨干校表现突出，发展态势良好。国家骨干校入选高水平高职学校和高水平专业群建设单位总数为69所，其中14所入选高水平高职学校建设单位，占总数的25%。国家骨干校中有5所入选B档，占比25%；9所入选C档，占比34.6%。另外55所入选高水平专业群建设单位，占总数的39%。其中A档入选10所，占比38.5%；B档入选34所，占比57.6%；C档入选11所，占比19.6%。可见，国家骨干校在入选高水平专业群建设单位中占据优势，入选数比国家示范校多20所，发展态势良好。

3. 非国家示范（骨干）校异军突起，表现抢眼。虽然非国家示范（骨干）校没有入选高水平高职学校建设单位，但在高水平专业群建设单位中表现不俗。在141所高水平专业群建设单位中，非国家示范（骨干）校有52所入选，占比达36.9%，比国家示范校多入选18所，与国家骨干校大致相当。

（二）入选学校类型与产业发展布局分析

1. 从入选学校类型来看，理工类高职院校占据优势。从入选“双高计划”建设单位学校所属类型看，理工类高职院校有105所，占总数的53%；综合类高职院校有50所，占总数的25%；财经类高职院校有17所，占总数的9%；农林类高职院校15所，占总数的8%；医药类高职院校5所，占总数的3%；艺术类高职院校4所，占总数的2%；政法类高职院校1所。可见，理工类高职院校占据优势。

2. 从入选学校专业布局来看，服务面向国家重点产业。从专业布局看，申报的389个专业群覆盖了18个高职专业大类，布点最多的五个专业大类分别是装备制造大类、交通运输大类、电子信息大类、财经商贸大类、农林牧渔大类。从产业布局看，服务面向战略性新兴产业的专业群有113个，面向现代服务业的112个，面向先进制造业的100个，面向现代农业的32个，其他32个。可见，入选的专业群是适应产业升级和经济结构调整需求，服务国家重点产业、区域支柱产业发展，为加快建设现代产业体系，增强产业核心竞争力提供强有力支撑。

三、地域特征分析

（一）入选学校省域分布

1. 从入选总数来看，江苏、浙江、山东、广东等省入选的高水平高职学校和高水平专业群数量均位于前列。江苏省共有20所高职院校入选，其中，高水平高职学校数7所，高水平专业群数13所，三项指标数均居全国第一。浙江省、山东省各有15所入选，入选总数并列第二位。广东省共有14所高职院校入选，入选总数位居第四位。西藏和青海都没有学校入选。值得注意的是，在四个直辖市中，重庆入选数最多，达10所；北京、天津各7所；上海市仅有1所入选。

2. 从入选高水平高职学校建设单位看，江苏、浙江、广东、山东分别入选7所、6所、5所、4所，共入选22所，占入选学校总数的39%。值得一提的是，位居西部地区的陕西省有4所，表现出不俗实力。入选1所的省份达20个，可看出国家在坚持扶优扶强的同时，兼顾了区域平衡。从入选高水平专业群建设单位看，最多的省份仍是江苏13所，其次是山东11所，浙江、广东、湖南、河北各9所，上海、海南都没有学校入选。（见表1）

 总体来说，各省之间入选的高职院校数存在较大差异，最高省份有20所入选而最低有2个省份没有入选。高水平高职学校建设单位数和高水平专业群建设单位数，也呈现省域分布不均的情况。

（二）入选学校区域分布

1. 七大区域分布分析。数据显示，华东地区、华北地区、华中地区位于入选建设单位总数的前三位。华东地区表现突出，三项指标均位居七大区域之首。入选建设单位总数67所，占入选总数的34%；入选高水平高职学校建设单位数21所，占入选数的37.5%；高水平专业群建设单位数46所，占入选数的32.6%。华北地区位列第二位，入选建设单位总数31所，占入选总数的15.7%；入选高水平高职学校建设单位数9所，占入选数的16.1%；高水平专业群建设单位数22，占入选数的15.6%。华东地区和华北地区入选建设单位之和达98所，占入选总数的49.7%，其中，高水平高职学校建设单位数之和达30所，占入选数的53.6%。两个地区高等职业教育发展表现强劲势头。华中地区虽然位居入选总数的第三位，但高水平高职学校建设单位数只有4所，落后于华南地区（7所）、西北地区（7所）、西南地区（5所）。西北地区入选建设单位总数（15所）和高水平专业群建设单位数（8所）虽然最少，但高水平高职学校建设单位数却达到7所，与华南地区并列第三位。

2. 东部、中部、西部分布分析。按照我国行政区域通常的划分：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南等11个省、直辖市；中部地区包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南等8个省份；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古等12 个省、直辖市、自治区。通过对197所入选建设单位进行数据分析，东部地区入选学校数达101所，占整体入选学校的51.2%。其中，高水平高职学校建设单位33所，占入选学校数的58.9%；高水平专业群建设单位68所，占入选数的48.2%。三项指标均居首位，特别是入选学校总数及入选高水平高职学校建设单位数分别比中西部地区之和还要多。更为突出的是，在10所A档高水平高职学校建设单位中，东部地区就占了8所，中部和西部地区各1所。可见，东部地区占绝对优势。中部地区入选学校数达50所，占入选总数的25.4%。其中，高水平高职学校9所，占入选数的16.1%；高水平专业群建设单位数41所，占入选数的29.1%。西部地区入选学校数达46所，占入选总数的23.4%。其中，高水平高职学校14所，占入选数的25%；高水平专业群建设单位数32所，占入选数的22.7%。中部地区入选学校总数比西部地区多4所，但西部地区入选高水平高职学校建设单位数多5所。可见，中部地区和西部地区入选学校数大体相当。就整体而言，东部地区无疑是“双高计划”建设单位的集中区，中西部地区是“双高计划”建设单位的“洼地”。

综上分析，遴选结果与政策要求是高度契合的。遴选结果遵循了《教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》关于项目遴选坚持扶优扶强的原则，即质量为先、以点带面，兼顾区域和产业布局，支持基础条件优良、改革成效突出、办学特色鲜明的高职学校和专业群率先发展，发挥示范引领作用。从高水平高职学校布局看，197所学校覆盖了29个省份，既体现了质量，也兼顾了均衡。从高水平专业群布局看，覆盖高职19个专业大类中的18个，既体现了全面，也兼顾了重点。可见，遴选结果符合“双高”建设的多重政策目标，既追求中国特色、世界水平，又保持区域平衡和产业布局；既突出效率优先，又兼顾教育公平。

四、项目遴选机制特征分析

项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排。项目制以项目的方式成为具有体制特征的治理逻辑和治理模式。在高等职业教育改革发展的历程中，国家先后实施了示范性职业大学建设、示范性职业技术学院建设、国家示范性高等职业院校建设计划、国家骨干高等职业院校建设计划、优质高等职业院校建设计划、中国特色高水平高职学校和专业建设计划等项目。项目制引入高等职业教育以来，政府部门逐渐发展出一套严密而完备的项目制定、申请、遴选、立项、实施、考核、验收、审计制度，形成完善的技术治理系统，项目遴选是其中重要的环节。在“双高计划”建设项目的遴选过程中，教育部和财政部规定了项目遴选的工作原则，项目遴选的标准和程序，项目遴选的组织与实施。其遴选机制具有以下特征。

（一）突出效率优先，兼顾公平发展

政府实施高等职业教育重点项目建设政策是在国家财政和资源有限的情况下，遴选部分高水平高职学校和高水平专业群进行重点建设，通过资源投入的相对倾斜，将有限资源集中投向少数高水平高职学校和高水平专业群。“双高计划”建设以中国特色、世界水平为核心，注重扶优扶强。在遴选办法中，设置9项国家标志性成果，只有满足9项中的5项才能有申报资格。通过选择性激励政策工具的使用，支持基础条件优良、改革成效突出、办学特色鲜明的高职学校和专业群率先发展。在择优遴选的同时，考虑了地域发展、产业行业发展等因素，最终一批与国家重大战略布局密切相关但中西部地区实力较弱的高职院校进入了建设名单。从197所入选高水平高职学校和高水平专业群建设单位来看，大部分示范校、骨干校入选“双高计划”建设名单也是符合预期，同时除西藏、青海两省份外，其他省份都有入选建设学校。

（二）加强动态调适与保持政策衔接

为防止身份固化，“双高计划”建设项目打破了国家示范校、骨干校身份，在同一起跑线上竞争，进入动态调整机制。从197所入选高水平高职学校和高水平专业群建设单位来看，国家示范校入选学校数有76所，骨干校入选学校数有69所，非国家示范校、骨干校入选学校数有52所。原国家示范校、骨干校绝大部分入选“双高计划”建设名单，既是对国家示范校、骨干校建设项目成绩的肯定，同时也体现出“双高计划”建设遴选呈现路径依赖的特点，“马太效应”和身份固化问题依然存在。一旦某种制度或政策被行动者选择之后，制度或政策本身就会生成一种自我强化的机制。随着制度或政策执行时间的推移，退出该项制度或政策的逆转过程的成本将急剧增长，从而形成路径依赖。从国家示范（骨干）校建设，到优质校建设，再到“双高计划”，并不是简单的优中选优，而是以持续的政策供给，有计划、有步骤、有重点地推动职业教育发展。可见，“双高计划”建设项目是高等职业教育重点项目建设政策的延续，是与以往国家示范（骨干）校建设项目等重点建设项目的有效衔接。

（三）坚持专业群基础与注重综合实力

“双高计划”建设遴选由注重院校综合实力，向注重综合实力与突出专业群基础相结合转变。国家示范校、骨干校建设项目遴选侧重学校综合实力，“双高计划”建设坚持“以专业群为基础”原则，《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》明确规定：专委会根据高水平学校和专业群遴选标准，分别对学校和专业群评价赋分。依据学校和2个专业群赋分综合排序，确定高水平学校推荐单位，推荐结果分为ABC三档；依据学校和1个专业群赋分综合排序，考虑产业布局和专业群布点，确定高水平专业群推荐单位，推荐结果分为ABC三档。这就意味着只有两个专业群同时入选高水平专业群后，学校总体才能入选高水平高职学校。在拨款机制方面，国家示范校、骨干校采取学校整体建设方式，以学校为基本资助单位，而“双高计划”建设是学校和专业群同时资助。

五、结语

在高等职业教育的改革发展过程中，国家采取一系列政策推动高等职业教育发展，其中以项目制的方式影响最大、效果最好。“双高计划”建设项目是自国家示范（骨干）校建设项目以来最大的高等职业教育重点建设项目。通过对“双高计划”入选建设单位的数据统计和项目遴选分析，得出以下结论。

1. 项目遴选总体达到预期效果，但仍呈现分布不均衡性。从“双高计划”建设项目的遴选结果和数据分析，基本达到预期效果，遴选出一批基础条件优良、改革成效突出、办学特色鲜明的高职学校和专业群，同时兼顾区域和产业布局，但也存在分布不均衡、发展不平衡的问题。从结构特征分析来看，虽然一些非国家示范（骨干）校入选，但国家示范（骨干）校在入选名单中占绝对优势。从地域特征分析来看，江苏、浙江、山东、广东等沿海发达省份入选名单最多，各省份入选名单数量存在较大差异，省域分布不均的问题仍存在，同时考虑了区域的平衡，除了西藏和青海，其余省份都布局。从区域布局来看，华东地区占据绝对优势，西北地区入选最少；东部地区占据绝对优势，入选数量比中西部总和还多，中西部地区仍是“双高计划”建设的“洼地”。

2. 项目遴选政策做较大制度调适，但仍保持政策延续性。通过遴选机制的分析发现，“双高计划”建设项目是高等职业教育重点项目建设政策的延续和调适，其本质上仍然属于高等职业教育财政专项投入政策。从延续来看，国家示范（骨干）校建设项目是“双高计划”建设项目的逻辑起点与基础，是新时代追求中国特色、世界水平高职学校的政府行为，代表着国家意志和战略意图；从调适来看，“双高计划”在注重效率的同时兼顾教育公平及区域和产业的布局，保持政策衔接的同时更加注重动态调整与绩效评价，注重综合实力与突出专业群基础。

3. 项目行动主体职责清晰，但仍要保持统筹协调性。“双高计划”建设项目的核心行动主体是中央政府及部委、地方政府及部门和高职院校，遴选立项后的建设需要充分发挥三个行动主体的作用。一是中央政府及部委发挥引导作用。通过中央财政专项支持发挥“四两拨千斤”的政策杠杆作用，以整体性思维构建高等职业教育项目制治理模式，在强化重点、效率优先同时兼顾高等职业教育系统公平，建立有效的评价、监督、问责、退出机制，完善与之相匹配的信息核查反馈手段。组织一支具有权威性的第三方考评组织或委员会，定期对“双高计划”建设成果进行评价。在项目行动主体上，由政府控制向政府引导、社会参与、市场竞争转变，以确保“双高计划”建设的高效推进。二是地方政府发挥省级统筹作用。地方政府是高等职业教育发展的责任主体，要优化“双高计划”建设发展环境，统筹推进、协同推进，构建政行企校协同推进“双高计划”建设的新机制。加强配套资金和政策保障力度，深入推进“放管服”改革，进一步扩大学校办学自主权。地方政府还可以适时出台省级“双高计划”建设政策，从而形成以国家“双高计划”建设项目为引领、以省级“双高计划”建设项目为带动的多层次高质量发展新格局。三是“双高计划”建设学校发挥能动作用。由于项目制的竞争机制与业绩偏好，组织的常态化制度将围绕项目实施过程而被重新塑造，因而诱致组织的内部变革。入选学校要充分认识到“双高计划”建设项目对高职院校组织变革即将带来的深刻变化，要通过组织学习实现组织变革。这不仅体现在理念认同、知识更新、培养流程和教学过程的再造上，还直接体现在院校组织结构的变化。“双高计划”建设学校应在价值目标与组织追求、价值判断与理性选择中找准自身定位，实现既定目标，服务国家战略、融入区域发展、促进产业升级，引领新时代职业教育实现高质量发展，为建设教育强国、人才强国做出重要贡献，为世界高等职业教育发展提出中国方案、贡献中国智慧。

作者

陈友力，清华大学教育研究院博士研究生，北京　100084；重庆工业职业技术学院发展规划与质量保障处副处长，重庆　401120

叶赋桂，清华大学教育研究院教授，北京　100084

原文刊载于《中国高教研究》2020年第2期第102-108页

栏目

高等职业教育研究 

插图来源于网络

扫码关注我们

微信ID：zggjyj1985

投稿平台（推荐）：http://editor.hie.edu.cn/

投稿邮箱：[e-mail]