张衡 眭依凡 | 中国特色一流大学治理结构：理论基础、体系架构、变革路径

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.03.03

摘要

内部治理结构对一流大学建设关系重大，结构调整需回应变革的理论基础、体系架构、变革思路。中国特色一流大学治理结构变革，需尊重大学规律、体现中国特色、服务有效治理、兼顾开放谐变；体系架构，需协调好校内纵横向权力关系，体现“多元共治”，处理好组织权力和个体权利关系；变革路径，应体现规划逻辑和演化逻辑的统一。

关键词

一流大学；治理结构；嵌入性；有效治理

近年来，国家围绕高校治理变革出台了系列政策。从2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》原则性提出“完善治理结构”要求，到组织相关高校开展试点；再到上升至国家治理现代化高度，结合政府高校边界重构（管办评分离），以章程建设为突破口，“突出对高校内部治理结构的系统规范”。专门出台《关于进一步落实和扩大高校办学自主权  完善高校内部治理结构的意见》，明确完善方向。围绕教职工代表大会、学术委员会、理事会出台规程；将“完善内部治理结构”与“双一流”建设结合，明确建设方案要“完善内部治理结构”。梳理可发现：高校治理结构是政策关注重心，体现出对高校内涵建设认识的深化；在此进程中，政府扮演着变革发起者的角色；高校内部治理的宏观架构已初具形态。

大学治理结构变革，如果说之前主要靠政府“外力推动”，在内部治理制度供给上则依赖高校自发性、创新性等内生动力。相较于聚焦大学排名的终结性评价指标——学术成就、生师比、就业质量等，关注“大学治理结构”是在探究一流大学的构成要件或者说形成性指标。隐含判断是，一流大学都有着科学、有效的内部治理。世界银行报告《迎接世界级大学建设的挑战》佐证了这一点，它将“良好治理”“人才汇集”“充足资源”视为建设世界一流大学的三个前提条件。我国目前正通过“双一流”建设打造一流大学，围绕“大学治理结构”，变革的理论基础、体系架构是什么，应遵循怎样的变革思路，仍需进一步做出学术回应。

一、中国特色一流大学治理结构的理论基础

现代大学制度改革须始终把握住“一个核心、两个关系维度”，一个核心就是权力，是高教管理权力的产生、授予、行使和制约问题。两个关系维度：一是高教宏观管理体制维度，即大学与其举办者、管理者的关系；二是大学内部关系维度，涉及校、院、系（或科研机构）的权力关系。就内部治理而言，主要方向是：调整和改革政治权力、行政权力、学术权力和民主权力的职责权限，扭转学术权力弱化、行政权力泛化的失衡状态，形成以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为主体框架的权力生态结构。但也有研究者指出，这只是提供了一个没有具体运作规定体系的制度框架，当务之急是为这一治理结构创设运作机制。除从载体（如章程）、运行机制维度考虑外，结合现实中的章程效力等，可能仍需回溯源头，深究治理体系架构背后的理论基础应该是什么？惟其如此，方能使治理结构变革具有逻辑的自洽性。

（一）尊重规律性：彰显大学规律

大学作为学术文化机构，治理独特性首先体现在组织特性上，从而区别于行政机构、企事业单位。中国的大学治理结构无疑应涵盖世界一流大学治理的共性特征。科学社会学先驱、哥伦比亚大学前首席学术官乔纳森·科尔专门研究了美国研究型大学的崛起历程，所概括的衡量伟大研究型大学的13项指标中，“大的学术系科”“自由探究和学术自由”“卓越的领导”都与大学治理密切相关。论及美国研究型大学成就背后的推动力量时，科尔指出它是美国成为知识社会、科学共同体开始凝聚，大学学术自由的价值和制度不断构建和生长的历史。知识社会、科学共同体，更偏于外在环境因素。学术自由，则是美国研究型大学卓尔不群的最重要论证。科尔强调“自由探究和学术自由”是大学须绝对坚持的原则，因为学术自由的目标正是营造使好奇心蓬勃发展的环境。概言之，探究的自由，正是大学存在的理由，也是大学继续生存的条件。

鉴于此，就需在大学内部治理上予以切实回应。如尊重大学学术组织属性，凸显学术机构地位，改变行政权力泛化、学术权力弱化的失衡状态。具体而言，就是要加强学术委员会等学术机构的作用，进一步彰显学术权力。切实改变以往组织松散、运行不规范的弊病。如按照2015年新修订后的《高等教育法》对学术委员会职权的规定，落实法定权力。同时，解决以下问题：“程序衔接不严”（审议、评定事项应提交哪些部门，以何种形式最终决策）、“学术权力客体混乱”——同一事务出现在不同类型学术权力（咨询权、审议权、评定权、决定权）事务范围。

治理，遵循“多元共治”理念。相应地，大学治理就要提升工会、学生代表大会、教职工代表大会等在促进师生治理参与方面的平台功能。围绕职责权限，明确建议权、监督权、审议权的具体事项范围。同时，强化常设机构，确保闭会期间的组织运行。

纵向层面，基层学术组织活力问题凸显，内部治理的关注点需从“横向分权”转向“纵向分权”，即重构校、院两级关系。高校作为“底部沉重”的学术组织，涉及学科发展、专业设置、课程开设、社会实习、社会服务、教师职称评定、薪酬激励等主要依托学院开展。在“双一流”建设新时期，学院治理的重要性日益凸显。有研究者考察30所不同类型高校学院管理体制、决策机制、院长角色、院系设立等，学院运行体系规定普遍存在表述笼统、内部治理完善程度低等问题。换言之，相对忽视“院级层面”治理制度安排的问题亟待扭转。

概括来说，大学内部治理结构变革方向，须回归学术组织本原，尊重大学传统理念精神，切实按照现代大学制度要求来办学，按大学自身规律来治校。

（二）体现嵌入性：具有中国特色

“大学是遗传与环境的产物”，大学治理体系是宏观国家治理体系的一部分，大学治理变革也绝非处于“真空”环境。治理体系构建，就不能“脱域”，而要考虑变革在社会、文化和制度方面的嵌入性。

纵观大学治理变迁史，从内部领导体制探索，到内部管理体制改革，再到构建现代大学制度、完善大学治理体系，治理变迁的阶段性特征，为高校治理的“关系嵌入性”与“内容嵌入性”提供了很好的注解。从探讨现代大学制度，热议“去行政化”，提出国家治理体系和治理能力现代化改革目标，到开展“放管服”改革，推进“管评办”分离，公布“权责清单”。“完善高校内部治理结构”提上议程，也刚好映照了治理变革的“时空嵌入性”。

历史制度主义，强调原有制度安排的“路径依赖”，为治理变革阈限提供了启示。创新不可能是“白纸绘蓝图”，历史逻辑起点、特定结构关系、制度安排对创新选择集的约制，深刻影响着治理变革方向、限度。事实上，美国的大学治理结构，政府、大学及中介组织间形成了一种权力制衡机制，是其宪法体制的写照，复制了政治联邦主义的多元治理结构。强调“扎根中国大地办大学”、体现“中国特色”，转换为学术命题就是回应“特殊性”“在地性”，这种要求背后是高等教育顺应时代发展，“政治论”哲学重要性开始超越“认识论”哲学的表现。相应地，就要准确把握高教历史逻辑，遵循中国特色和自身发展规律，更好凝练我国大学治理经验。同时，凸显中国特色大学制度优势，彰显治理效能。而中国大学的底色和特色，是中华民族优秀的传统文化和党的全面领导。中国特色一流大学的内部治理，首先是全面坚持党的领导，反映在高校治理结构中即是要体现党的权力。具体而言，就是要坚持党委领导下的校长负责制这一根本制度。事实上，不同国家大学的治理结构风格迥异，背后是文化传统的影响。文化传统不但体现于日常治理行为中，更影响治理结构变迁，移植的大学治理结构终究也会受文化影响而变异。概言之，大学治理体系重构，须考虑“嵌入性”，认识到传统的生命力，避免“脱离现实”的创新变革，根本上还需走出中国与外国、传统与现代的“二元对立”。

（三）追求有效性：服务有效治理

治理变革启动初期，通过强调“多元参与、协商共治”，从形式结构上回应协商治理体系构建来解决民主性、合法性问题，无疑是很有必要的。不过，完善结构体系尽管非常重要，并不是最终目的，落脚点还是治理效力的提升。

聚焦治理有效性，可能会发现“形式有效”与“实质有效”的背离。换言之，通过完善治理体系意图达成善治的美好愿望也会落空。多元共治的分权结构，将加大整体协调难度，甚至产生“碎片化”风险——本位主义、短期行为等。如纵向校院关系处理上，增强“学院权力”会否助长“山头主义”使跨学科交融难以实现？如何规避学术治理的“猪肉桶政治”（Pork-barrel，“政治分肥”）致使小学院及小学科发展受损等。这些都在警醒治理成本问题，正如相关学者所言，管理低效与善治格格不入，效率是大学善治必需依赖的起始目标。

事实上，有研究者已指出仅围绕“谁在治理”来推理演绎治理成效没有多大现实意义。大学治理体系的成效检验，不在治理结构机制、制度设计多么完美，而主要看治理过程中主体关系、人的主动性调动、大学预设目标与价值追求的实现。这体现了对治理效力认识的深化，与其说是在否定治理结构的价值，毋宁说是在呼吁治理“形式”与“实质”的统一。

（四）富有调适性：兼顾开放谐变

大学治理体系，一经形成就具有相对稳定性，但不等于说它就是一个封闭的结构。从功能上说，它是通过调整治理权来与内外部治理关系结构相适应。外部治理关系方面，完善社会参与渠道、机制，解决“面向政府办学”问题，提升大学面向市场争取办学资源的能力，是在贯彻开放性原则。

如推进“理事会”规程建设，正是在着手重构大学“外部治理关系”，解决社会参与不够、效果不佳问题。针对相关质疑——董事会法律地位不明、功能萎缩使其几乎无存在的必要，有限职能完全可由更具筹资优势的高校教育发展基金会来实现，除关注筹措办学资金资源、促进社会合作交流外，更应赋予理事会、董事会提供咨询、参与审议、监督办学质量的职责。同时，切实完善议事规则，使其更好地发挥效力。

内部治理方面，同样需要贯彻开放性原则。通过行政流程再造，全面梳理事项清单——审批清单、服务清单、职责清单，对于解决信息不对称、权责不对等、权界模糊，防范越位、错位、推诿扯皮等效果明显。深层面说，这是确保权力边界清晰、权责明确，增强权力行使可操作性和透明度的积极举措，也利于更好地监督、问责、回馈。

坚持开放之外，还需考虑共生谐变。外部治理方面，与政府、社会关系处理上，要达成放权与自律、监管与自治的平衡。内部治理方面，党政权力与学术权力、校院分权结构、组织权力与个体权利间也需保持张力平衡。这关涉治理体系能否形成均衡结构关系、是否具备整体调适能力。

需特别强调的是，大学治理体系的生命力更在于对环境的适应性或者说谐变能力上。特别是在国家整体治理体系变革尚处“进行时”背景下，治理结构就需兼顾改革发展的“现实与未来”，平衡“稳定性与动态适应性”，处理好“正式制度安排与非正式制度安排” 的关系。从“一统体系安排与有效治理的矛盾”高度出发，兼顾刚性与变通，发挥非正式制度的弥补功效，为具有灵活性特点或者蕴含创新萌芽的“非正式治理”预留空间。

二、中国特色一流大学治理结构的体系架构

“国家治理体系和治理能力现代化”提出之后，治理体系主要是以系统论方法理解和使用，如认为其涵盖政府、市场和社会三个次级治理体系。下移至微观治理单元，对大学治理体系“概念内涵”的理解，体现在以下维度：一是要素论，涵盖大学治理的主体、机制、结构、内容等；二是结构论，侧重对高校内不同性质权力予以架构；三是制度论，认为其是对治理主体、领域、方式、过程进行全面界定的制度规范，具体包括“谁参与”“参与什么”（治理边界）、“参与多少”（治理权重）、“如何治理”（方式、手段）、“何种文化生态”（治理文化）等。

对治理结构“体系框架”的划分，一般是区分宏观与微观层面治理，外部与内部治理体系。外部治理体系，针对大学、政府、社会的协调互动。内部治理体系，关注高校内部权力运行规范。宏观层面是“政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学”，微观层面是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。其他还包括，将大学治理体系视为由价值体系、结构体系、制度体系、运行体系等组成的有机系统。为实现协同治理，将其分为民主决策系统、执行系统、学术系统、社会参与系统、法律规制系统。

前期笔者曾撰文提出一个体系框架图，指出围绕权力、权利、利益形成的“结构体系”，侧重组织层面权力的行使、制约及协同，权利的保障，构成治理体系的抽象本质。（见图1左下虚线所示）换句话说，“治理体系”的本质在治理权的结构性配置（“结构体系”）；而“价值-制度-行动”体系则是治理体系的实质内容。其中，价值体系，融合大学理念与治理理念，突出对学术组织运行规律的尊重；行动体系，侧重治理手段、程序等，通过议事决策、监督问责、保障救济等权界/权重配置、机制建设来体现；制度体系，涵盖组织体系、规则体系，包括治理主体（“谁参与”）、内容（“参与什么”）、方式（“如何参与”）等。

虽说该框架已暗含多元共治的规范设计，但更侧重于一般、规范层面。客观上，也可能显得不够直观，失之于笼统。为进一步凸显“中国特色”，尝试对原框架图（见图1左侧）进一步修订，以更好地彰显中国高校的治理权结构性配置（“结构体系”）情况。

图1左侧是原框架图，右侧为新补充部分。该治理框架体系的逻辑如下。①治理权的结构性配置（“结构体系”），涉及高校内部权力、权利关系，特别是不同权力形式（如行政权力、学术权力等）的行使方式及彼此关系等，是“治理体系”的抽象本质。它与治理体系的实质内容（“价值-制度-行动”体系）一道体现大学治理架构的“一般性”或“共性”特征，如图1左侧部分所示。②中国大学内部治理体系框架，暗含“在地性”“独特性”。换句话说，右侧新补充部分旨在完成从“一般到具体”“普遍到特殊”的转化，彰显“中国特色”，体现“扎根中国大地办大学”对治理权结构性配置（“结构体系”）的要求。要求体现在三个向度：横向不同权力形式间关系、纵向校院间权力划分，以及“组织层面”权力与“个体层面”权利间的关系协调。

具体来说，“横向权力向度”涵盖党政权力、学术权力、民主权力、社会权力等多元治理主体及治理参与形式。董事会，以虚线表示，旨在区分公办、民办高校。民办高校一般选择以董事会为最高领导决策机构，公办高校的领导体制是党委领导下的校长负责制。这些总体构成“横向治理体系”，意在解决权力分散及制衡问题。“纵向权力向度”，分别指向“校级层面”“院级层面”，图1中以上下两个较大的虚线框表示。“组织层面”（前两种向度）的治理安排外，还专设“个体层面”权利（图1最右侧），旨在区分“权力”与“权利”、治理主体的集体与个人层面。这是对强调“组织层面”权力架构而忽视甚至侵犯个体法定权利的一种纠偏。回应“组织凌驾于个体之上”，构建利于维护个体权利的治理结构，实现“组织-个体”体系均衡。

三、中国特色一流大学治理结构的变革路径

“制度体系”变革，是大学治理结构变革的重要组成部分。制度变迁模式一般可分为“自上而下”供给主导型的“强制性”制度变迁，或“自下而上”需求诱致型的“诱制性”制度变迁。治理“结构体系”变革，同样有“计划秩序”与“自发秩序”的分野，或者说“规划”与“演化”的区分。相应地，中国特色一流大学治理结构的变革路径，绝非遵循单一变迁逻辑，而应兼容多元模式。

（一）规划逻辑：供给主导型变革

教育协商治理体系的提出，使“多元共治”提上议程。颁布或修订《高等学校章程制定暂行办法》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等，体现出建章立制，优化不同性质权力结构的“顶层设计”思路。政府扮演变革发起者角色，改革体现出“自上而下”的规划逻辑，具有供给主导型变革特点。

相应地，高校借助“强制性”制度变迁，通过章程建设，改革完善理事会、学术委员会等系列制度，推动内部治理趋于规范，并产生了突破创新。如学术治理方面，为减弱“行政干预”，落实“教授治学”。学术委员会组成方面，调整人员结构比例，对行政人员加入学术委员会做出限制，部分高校还对学校党委与行政领导能否担任学术委员会领导职务做出了规定。学术事务决策方面，部分高校明确决策前必须征得学术委员会同意，有的学校还明确规定——对学术委员会否定事项，学校不得再做出否定决定。个别高校还赋予学术委员会针对相关事项对行政系统的质询权；民主管理方面，个别高校赋予教职工代表大会相关事项的审议权或决策权。学生参与方面，北京大学赋予学生参与监察委员会、校务委员会、学术委员会的权利。贵州大学甚至规定学代会和研代会具有对更换和罢免学校领导的建议权。除在“横向层级”重塑不同性质权力关系外，“纵向层级”的治理变革是凸显学院办学权力，表现为完善“学院治理”，开展“院为实体”“院办校”试点等。

系列制度建设，彰显了协商治理的开放性、民主性特征，同时回应了现实弊病，如学术权力受损、底层动力不足、社会参与不够等。对治理结构优化、治理运行规范起到了促进作用。不能回避的是，现实中同样存在制度建设形式化、运行虚化、效力不彰等问题。这多少说明，以“规划逻辑”创设理想治理秩序，尽管可快速提供一揽子解决方案，但逻辑线条似乎过于简单——“良序之表达，良序之实现”。鉴于规范自身品质、不同规范间矛盾、非正式制度挤压等，都会导致制度功能障碍。这种局限也在提醒，混淆秩序结果与生成条件，以秩序作用取代生成途径的问题，更是对新的治理变革思路的召唤。

（二）演化逻辑：需求诱致型变革

不难发现，传统治理变革思路是在横向权力关系重塑（“学校层级”）、纵向校院权力关系重构（“学院层级”）两个方向发力。主要围绕“减权”“放权”展开，一定程度上忽略了“治权”问题。换句话说，改革重心偏于“治理体系”，多少暗含“治理效力”就是“水到渠成”的。此种变迁模式，可概括为以“治理结构”之变来促“治理效力”提升，或者说“以变促治”。由于过于聚焦“权力结构关系”等宏大命题，致使广大师生并未产生强烈的“改革获得感”，办事“跑断腿”现象可谓佐证。由此，也敦促大学探寻新的治理变革思路。

对应于“自上而下”建构逻辑的规划秩序，“自下而上”演化逻辑的自发秩序，源自组织内部“自组织”方式的缓慢进化。某种程度上，多少吻合高校作为“有组织的无政府状态”特点。因为选择以渐进调试方式来推进治理变革，更契合“协商治理”精神，可规避过浓理想主义色彩或激进变革可能产生的治理成本。所遵循的变革路径是，从日常事务治理入手，通过“需求侧改革”，提升“治理能力”，倒逼“治理体系”变革。换言之，它将传统“由治理体系到治理能力”反转为“由治理能力到治理体系”，即以治理“运行求治”促治理“结构求变”，也可概括为“以治促变”。

此种变革思路在现实中已初显端倪，但尚未引起足够重视。如在浙江等地高校所开展的“最多跑一次”改革，将“着力点”选在了一度被忽视的高校“职能部门”层级，聚焦被忽视的“治权”问题，通过梳理事项清单、再造行政流程、打破“数据孤岛”，以“服”务为切入点，促进了权力下“放”，“管”理职能转变（“以批代管”），更为行政职能部门层级的“大部制”改革——整合归并职能相近或交叉机构（“治理体系”变革）预留了空间。

具体来说，此项改革将师生办事的不便点转化为工作的发力点（即聚焦日常事务的治理），以“群众办事逻辑”（“一件事”）撬动传统“部门分工逻辑”变革。深层面来说，这是一种“整体性治理”理念，通过纠偏“碎片化治理”下的“部门分治”“事本取向”，使业务组织方式从“基于职能”转换到“基于流程”，带动跨部门政务流程再造。“跑多次为例外”倒逼“源头治理”，推动“横向部门业务协同”“纵向校院层级关系调整”，使相关权力事项按“能放则放”原则处理。

概括而言，正是通过引入群众评价机制（“跑一次”）、效能问责机制，通过外置压力（师生评判权）构建倒逼机制，在服务增效的同时，有力撬动了大学行政部门的职能转变、机构调整，以及校院层级关系重构。需要补充的是，此项改革的优势是可以形成一种正反馈效应，以“报酬递增”方式自我强化，以“治理的有效性”催生未来治理变革的合法性（“以治促变”）。从而，为大学治理体系变革提供了新思路。最后需指出的是，“规划逻辑”与“演化逻辑”并不能相互替代，更多是互补共生关系，共同为大学治理体系改革提供了变革思路。

作者

张衡，浙江师范大学田家炳教育科学研究院副研究员，浙江金华　321004

眭依凡，浙江大学教育学院教授，浙江杭州　310000

原文刊载于《中国高教研究》2020年第3期第13-16页

栏目

高等教育治理现代化研究

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