李振宇 李涛 | 财政分权视角下地方政府高等教育投入的竞争效应分析

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.03.07

摘要

从财政分权视角，使用2010—2016年省级数据，采用空间面板计量方法对地方政府高等教育投入可能存在的竞争效应进行分析；进一步采用数据包络分析方法探讨地方高等教育投入的产出效率。研究表明，由于财政分权体制下高等教育领域存在中央与地方“委托-代理”关系，在本地区经济发展需要和外部政策影响下，临近地区的高等教育投入会影响地方政府决策，导致支出竞争；支出规模增长带来的产出效率总体维持在较高水平，但增长趋势在2014年后有所放缓。为引导地方政府合理竞争，应加强高等教育财政支出绩效考核；加快地方政府教育财政治理能力建设；重视中央政府在高等教育领域的投入责任；强化高等教育内涵式发展。

关键词

财政分权；地方高校；支出竞争；产出效率

一、引言

近年来，地方政府对高等教育的财政投入水平不断提高，2010至2016年地方高校公共财政预算支出年均增速达17.15%，明显快于同期地方一般公共预算支出增速；与此同时，多地纷纷出台优厚政策吸引高校毕业生落户就业，“抢人大战”如火如荼；高校间抢挖人才力度空前加大，“孔雀东南飞”现象愈演愈烈。当然，现象背后的原因有多方面。笔者认为当前财政分权体制下，由于高等教育领域中央与地方间存在“委托-代理”关系，地方政府出于本地区经济社会发展需要，同时为迎合国家重大发展战略，履行“对上负责”职责进而产生的“标尺竞争效应”可能是重要动因。

Besley & Case（1995）提出的“标尺竞争”理论认为，特定辖区选民往往根据其所掌握的有限信息，以其他辖区政府行为作为判断本地行政绩效的标尺或依据，这激发了地方政府间的政绩竞赛，从而产生“标尺竞争效应”（Yardstick Competition）。尽管该理论以地方政府“对下负责”为基本前提，但相关研究发现，在地方政府“对上负责”的中国情境中依然成立。由于我国财政分权体制具有政治集权与经济分权双重特征，中央对地方转移支付成为调节政府间财政事权与支出责任（或财政事权与财力）的重要机制，中央政府与地方政府间可以形象地描述为委托-代理关系。已有研究表明，在当前财政支出导向由追求简单经济增长向追求社会民生转变阶段，财政支出结构和官员考核标准较之前有偏向教育、医疗卫生、社会保障等民生领域的趋势，上述支出竞争已广泛存在于教育、科技、医疗等公共服务领域。并且在财政分权体制下，中央对地方容易“一管就死，一放就乱”，地方政府间的支出竞争极易演变为过度竞争。因此，针对地方政府财政支出的“标尺竞争”应从正反两方面看待：合理适度的竞争能够提高地方政府公共服务供给效率并改善辖区内居民社会福利，但过度竞争最终可能带来重复建设、财政收支扭曲、资源配置效率降低等不良后果。然而，已有文献中未有涉及高等教育的相关研究，地方政府高等教育投入中是否存在上述竞争效应尚未得到证实，而支出规模增长后能否带来产出效率提升也并未得到验证。

我国目前实行中央和省级两级政府管理，以省级政府管理为主的高等教育管理体制。2016年，国务院出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，将高等教育规定为中央与地方共同财政事权。中央掌握主要高等教育事权，地方的高等教育事业责任相当大一部分是由中央委托产生，地方政府作为中央政府的“代理人”行使高等教育职权，向上级政府负责并接受其监督考核，进而构成前述“委托-代理”关系。中央和地方各自承担（中央高校和地方高校的）支出责任，同时中央基于公平性目标，采用各种“奖补”形式对地方高校提供经费支持。使用《全国财政决算报告》《中央财政预算》等统计资料计算后发现，2013—2015年地方支出部分平均约占高等教育财政总支出的70%，已经承担了高等教育服务提供的主要责任。与此同时，在现阶段国家创新驱动发展战略、“双一流”建设等政策引导下，作为地方重要的民生性支出，高等教育为地方发展提供人才储备与智力支持，具有促进地方经济发展、引导产业结构转型升级、缩小居民收入差距等多种正外部效应，其对地方发展的重要性日益受到地方政府重视，甚至已成为城市发展的决定性因素。

综上所述，一方面，由于我国财政分权体制下，高等教育领域中央与地方间存在“委托-代理”关系，已经形成了地方政府支出竞争的基础前提；另一方面，地方政府出于对本地区经济社会发展内生需要，同时受当前国家若干重大发展战略外生作用，可能导致省际间政府相互影响，进而对地方高等教育投入策略产生影响。因此，论文以财政分权为视角，从地方高校财政性经费支出角度，使用2010—2016年省级数据，着重探讨两个问题：对地方政府高等教育投入可能存在的竞争效应进行分析；进一步对现阶段地方高等教育投入增加后的产出效率进行分析。

二、研究框架

（一）研究方法与变量选取

空间计量经济学是计量经济学的重要分支，空间计量模型与一般计量模型最大的区别在于前者重点考察代表性单位经济行为的空间依赖性。目前，空间计量模型已广泛应用于识别地方政府支出竞争的研究中。由于我国高等教育实行两级管理的财政体制，地方高等教育投入主要是地方负责并由地方财政支持，是否存在支出竞争现象需要采用空间计量模型进行检验。空间面板计量模型可以分为空间面板滞后模型、空间面板杜宾模型以及空间面板误差模型。空间面板误差模型主要考虑误差项的空间相关性，而本研究旨在考察地方政府高等教育投入在当前财政分权体制下是否存在竞争效应。因此，为保证结果稳健性，关于支出竞争的分析分别采用空间面板滞后模型以及空间面板杜宾模型。

关于空间面板滞后模型的具体设定如下：

在产出效率的分析部分，本研究采用数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）方法，使用“单一投入-多元产出”指标设计，以“地方普通高校生均公共财政预算教育经费支出”作为地方高等教育投入指标，以生均图书拥有量、生均计算机数以及生均固定资产值等物化指标作为地方高等教育发展的产出指标。由于教育投入与产出间的滞后效果，以当年投入对应下年产出方式进行分析。

（二）研究数据

地方高等教育管理责任以省为主，此外，由于2008年后，政府和学术界相继提出“民生财政”概念，考虑到相关政策效果可能的滞后影响，本研究以我国30个省、市、自治区（西藏除外）为研究样本，构建2010至2016年省级平衡面板数据，回归样本量210个。分析过程中使用的指标均来自各年度《中国统计年鉴》《中国教育统计年鉴》以及《中国教育经费统计年鉴》。“地方普通高校生均公共财政预算教育经费支出”和“生均固定资产值”指标以2010年为基期进行价格调整。

三、实证结果

（一）变量描述性统计

表1列示了变量描述性分析结果。可以看出，各变量标准差均小于均值，不存在离群值。其中，样本年间地方普通高校生均公共财政预算教育经费均值为14194.18元，标准差为7498.27元，最大值是最小值的近12倍；收入分权指标均值为0.51，财政自由度指标均值为0.52，标准差分别为0.12和0.19，说明各省份财政能力和分权程度差别较大。其他指标同样表现出省际间差异较大的特征，资源禀赋及发展程度并不均衡。各变量方差膨胀因子（VIF值）均小于10，整体并不存在多重共线性问题。

（二）支出竞争分析结果

在对空间面板滞后模型和空间面板杜宾模型进行估计之前，首先对地方普通高校生均公共财政预算教育经费支出和财政分权指标进行空间相关性检验，指标整体Moran I指数检验结果显著拒绝原假设，即存在空间相关性。在空间面板固定效应和随机效应的选择中，Hausman检验结果表明各模型均在1%显著性水平下拒绝原假设，因此使用固定效应的空间面板滞后模型和空间面板杜宾模型。回归结果见表2。

可以看出，所有模型估计结果中ρ均在1%显著性水平下显著大于0；财政分权指标与地方政府高等教育财政投入正相关，除空间面板杜宾模型外均在10%显著性水平下正向显著；空间面板杜宾模型中，需重点关注的“w*财政自由度”对地方政府高等教育投入的影响在1%显著性水平下显著为正。上述结果表明地方政府高等教育投入存在支出竞争。出现此种现象的原因在于，财政分权体制下，高等教育领域中央与地方间存在“委托-代理”关系，由于地方对高等教育重视程度不断增加，同时受国家创新驱动发展战略、“双一流”建设等政策引导，内外因素的共同作用使地方政府存在加大高等教育财政投入的倾向，进而产生地方政府针对高等教育领域的财政投入竞争行为。此外，由于各个地区经济、财政、高等教育等禀赋资源分布不均衡，加之中央平衡各地区的转移支付制度不完善，进一步强化了财政分权对地方政府高等教育投入竞争的促进作用。

其他控制变量方面，地方高校数、专任教师数以及在校学生数均能显著增加地方高等学校的经费投入水平，其中在校学生数对被解释变量影响弹性最大，以空间面板滞后模型为例，在校学生数每增加1%，生均预算内经费水平将增加0.45%，这一现象可能与当前高等教育的拨款方式有关。而生均图书拥有量、生均计算机数以及生均固定资产值指标对地方高等学校经费投入的影响并不一致，可能原因是高等教育的当期经费投入水平更易受上述指标同期流量变化的影响，而非指标的同期存量影响。

（三）产出效率分析结果

产出效率的分析结果见图1，图中各效率得分为基于各省计算的全国平均结果。CRS技术效率、VRS纯技术效率分别衡量的是规模报酬不变及可变假设下的产出效率，由于两者比值即为规模效率，本研究重点以规模效率为例分析各年产出效率及变化情况。图中同时列示了以各省规模效率得分构造的差异系数，刻画地方高等教育投入产出效率间的差异程度。

可以看出，样本年间各省份规模效率平均得分为0.918，总体处于较为有效状态，这说明近年来地方高等教育投入规模的快速增长对以物化指标衡量的产出水平提高效果较为明显。从变动趋势来看，伴随着地方高等教育经费投入规模的快速增长，产出效率同样呈现出增长趋势，尤其在2011至2014年较为明显，由0.842增长至0.944，2014年后逐渐趋于稳定，说明投入规模增长具有边际效用递减特点，因此未来应进一步优化高等教育投入方向与结构，同时应避免可能由过度支出竞争带来的效率损失。差异程度方面，2011至2014年差异系数出现较为明显的下降趋势，由0.1745下降至0.0946，说明省际层面的支出效率差异呈现出收敛态势，并没有出现两极分化现象，2014年后差异系数基本在0.1左右波动。

四、结论与政策建议

（一）主要结论

第一，由于高等教育领域中央与地方“委托-代理”关系，地方政府在决策时既会考虑地方经济、科技发展需要和国家政策因素，也会考虑临近地区的高等教育投入状况，进而产生高等教育投入的“标尺竞争效应”。

第二，以物化指标衡量的产出效率分析结果表明，现阶段支出规模增长后的产出效率总体维持在较高水平，但增长趋势在2014年后有所放缓。

（二）政策建议

从研究结论来看，我国应继续推进高等教育管理体制改革，克服中央部门和地方政府分别办学、条块分割、重复建设、办学效益低等问题。中央政府应有效利用地方政府间高等教育投入存在的竞争效应，不断优化对地方政府的激励约束机制，科学引导地方政府加强高等教育经费投入，进一步提高地方高等教育经费投入产出效率。地方政府应注意考虑竞争中的积极因素和消极因素，避免为争夺有限资源而形成过度竞争。为引导地方政府合理竞争，笔者提出如下政策建议：

第一，加强高等教育财政支出的绩效考核。“民生财政”提出初衷是让更多人享受到改革带来的高质量发展成果，但不能因为诸如地方政府间的高等教育投入竞争而演变成“规模财政”，造成高等教育财政资源浪费和支出效率降低。因此，中央政府的政策制定和考核应强化高等教育财政投入的产出效率，引导地方政府良性竞争。地方政策制定需结合自身情况，建立与地方实际情况相协调的经费投入长效机制；高校自身需制定合理高效的预算管理制度，加强内部控制，改善管理过程，统筹安排预算资金。

第二，加快地方政府教育财政治理能力建设。教育财政治理能力是教育治理能力的重要组成部分，地方政府教育治理能力建设是国家治理能力建设的重要组成部分。目前，我国地方政府的教育财政治理能力尚不能满足其肩负的教育财政责任要求。在当前加快推进国家治理体系和治理能力现代化的宏观背景下，迫切需要加强地方政府的教育财政治理能力建设：首先需加强地方政府财政主管部门和教育主管部门的整体协调性，增强政策的一致性与连贯性；其次要加快提高地方政府教育财政管理人员的专业化程度和综合素质。

第三，重视中央政府在高等教育投入中的责任。根据事权、事责、支出责任、财力匹配要求和《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中提出的改革方向，中央政府应再适度增加高校学生资助支出和科研资助支出。首先，改革现行的各级政府分担高校学生资助经费的资助制度，在整合社会捐赠资金的基础上，建立由中央统一管理、能满足资助需求的高校学生资助制度。其次，建立中央财政出资的高校自主科研经费供给制度，为全部高校提供自主科研经费，推动高校师生自由探索的科学研究。这些举措不仅能提高我国高等教育财政经费的充足程度，同时也将降低地方政府为争取有限“奖补”而产生过度竞争的可能。

第四，强化高等教育的内涵式发展。各级政府高等教育投入应根据教育事业的内涵发展需要，强化有限教育经费的精准投放，着力支持并解决教育领域发展短板问题。当前，地方高校在经费支出过程中存在明显的“重物轻人”特征，应从提升城市创新能力、国家教育软实力的高度，优化高等教育转移支付内部结构，注重对师资等人力资本的投资，强化对教师队伍资源和服务的提供，进而满足国家宏观战略发展需要，早日实现十九届四中全会提出的“创新公共服务提供方式，满足人民多层次、多样化需求”目标。

作者

李振宇，青岛大学经济学院副教授，山东青岛　266071

李涛，青岛大学经济学院讲师，山东青岛　266071

原文刊载于《中国高教研究》2020年第3期第39-43页、第70页

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