刘云波 杨钋 | 项目制下的高职院校分化研究

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.04.17

摘要

近年来，高等职业教育领域不断推出各种重点建设项目工程，但各项工程对高等职业教育体系的影响尚不明确。对2005年、2010年和2015年全国高职院校数据的分析表明，上下两端的院校在学生规模和经费收入方面的差距逐步拉大。实证分析表明，高职院校获得的央财项目个数与院校的学生规模、经费收入和学生就业产出存在显著的正向相关关系。此外，国家级示范校在学生规模、经费收入和毕业生月工资方面显著高出仅获得一个或无项目的院校。央财项目的获得路径在一定程度上被“锁定”，这加剧了高等职业教育的分化。项目制诱使高职院校偏离市场、向上争取资源，产生一定的效率损失，背离了“社会平衡器”的功能定位。

关键词

高等职业教育；专项资金；项目制；分化

一、引言

伴随全球高等教育扩张，各国的高等教育体制纷纷呈现分层的趋势。在高校分层的过程中，政府可以通过拨款、招生名额的分配、学位认证等手段实现对高等教育体系的控制。其中，在常用的生均经费拨款制度之外，政府广泛采用项目制来激励和引导高校的发展。项目制是政府运作的一种特定形式，是在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。作为一种资源分配机制，项目制在一定条件下有着集中力量办大事的资源配置优势。覆盖本科院校的“985工程”“211工程”和“双一流”建设就是典型的项目工程。2006年以来，我国在高等职业教育领域也开展了一系列中央财政支持的专项工程。

目前，一些学者开始反思国内高等教育的项目治理模式。项目制在提升公共经费使用效率的同时，可能会导致资源配置扭曲，产生一些非预期的政策效应。研究表明，项目制有可能将政府的注意力集中在少数精英院校，集中在科研项目，集中在工程，自然科学与医学学科，集中在提升效率方面。有学者指出，“项目制度下的高等教育资源竞争实质是完成了对高等教育的地位传递与再制”。

高等教育领域关于项目制的研究多是对重点项目实践的理论阐释，缺乏实证证据支持。并且，这些研究多聚焦于本科院校、乃至研究型大学的项目治理，缺乏对高等职业教育领域的关注。在少数关于高等职业教育项目制的研究中，学者着重探讨了重大央财项目工程对于高职教育人才培养模式改革和质量提升的作用，即关注项目制对生产效率的影响。但这些专项项目对我国高等职业教育体系产生了何种影响？即我国高等职业教育体系是否出现了明显分层？高职专项资金在其中发挥了何种作用？对这些问题的答案，学界已有一些笼统的初步判断，但缺乏基于量化数据严谨的论证。

二、高等职业教育领域中的项目治理

在高等职业教育以地方财政投入为主的格局之下，近年来中央政府主要通过各种项目形式下达财政专项资金，以引导地方职业教育的发展、落实中央在全国职业教育方面的政策目标和管理职责。这些央财项目通常要求地方政府进行资金配套。

从2006年开始，中央政府以“国家示范性高等职业院校建设计划”（以下简称“示范校建设”）为开端，拉开了高等职业教育重点建设的序幕。据统计，2004—2013年间，中央财政共投入各类专项资金1 113亿元，主要支持了职业院校基础能力建设、示范引领、学生资助、综合奖补四大类项目。2015年，中央政府又推动各省开展以“优质校”建设为主要内容的三年创新行动计划。2017年教育部推出了国家现代学徒制项目。2019年教育部和财政部联合开展中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）。

考虑到数据的可得性和分析的可行性，本研究选取了2005—2015年间以资助院校（或专业）建设为瞄准对象的四个高职央财重点项目（以下简称“四大专项”）来开展研究，其中包括国家级示范校建设项目、提升专业服务产业能力项目、实训基地建设项目和专业教学资源库建设。

从项目的分配结果来看，四大专项的“选择性介入”的特征明显。中央财政资金偏重于支持公办学校开展项目建设。从全国总体来看，民办院校在央财专项分配竞争中处于弱势。在瞄准目标方面，央财并非支持覆盖院校的所有专业，而是优中选优，集中支持少数专业。

三、高职院校分化的实证分析

（一）数据和方法

本研究整合了多渠道、多年度的数据。一是来自2005年、2010年和2015年《全国高职高专院校经费基表数据》的学生规模和经费数据。二是根据中国高职高专教育网发布的2016年全国各高职院校的质量年报报告，整理出的2015年度的院校毕业生就业率和月工资信息。三是根据教育部网站历年公布的四大专项资助名单，经整理得到的四大专项的数据。为刻画全国高职院校的总体发展（分化）状况，本研究一方面选取了高职院校投入指标，包括学生规模（年末在校学生数）、经费资源汲取水平（经费总收入、生均教育经费收入、生均财政拨款）；另一方面选取了产出方面的指标，包括院校应届毕业生的平均就业率和平均月收入。

为衡量高等职业教育发展的差异性和不平等性，本研究主要选取了多个分位数比值（包括p90/p10、p75/p25、p90/p50和p10/p50）、变异系数和基尼系数等指标来测量。其中，p90/p10测量的是第90分位与第10分位上的院校的数值之比，可以测量上下两端的极化程度；上下两端的差异也可以通过p75/p25，但这一指标更关注中间群体的不平等程度；p90/p50测量的是上层和中间层的差异，对顶部变化敏感；p10/p50测量的是下层和中间层差异，对底部变化敏感。变异系数是用标准差除以均值得到，该数值越大，表示数据的离散程度越大。基尼系数可以测量总体的不平等程度，一般对中部敏感。在此基础上，本研究采用均值比较和方差分析来测量获得不同项目资助程度（不同项目个数和不同项目类型）院校之间的差异。并在控制住地区、学生规模等变量的条件下，利用多元线性回归模型来分析获得不同项目程度院校在学生就业上产生的差异。另外，利用logistic模型来分析获得不同项目资助程度的院校获得最新重点项目的概率。

（二）全国院校在投入方面的分化

本研究分别对2005年、2010年和2015年全国高职院校在学生规模、总经费收入、生均经费收入、生均财政拨款四个指标的不平等程度进行了测量。结果见表1。

从两端的比较来看，学生规模的限制性极差（p90/p10）从2005年的5.61先略有下降，到2015年上升为6.56，表明第90分位上院校的在校学生数是第10分位上的院校的6.56倍；总经费收入的这一比值到2015年增加到6.72倍，一直呈上升趋势，也即两端的差距拉大。并且，经费拉大的差距要高于学生规模，生均经费收入的两级差距也在拉大。尽管生均财政经费的限制性极差比在2010年有一个很明显的下降，这可能是由于中间年份民办院校和底层的公办高职获得了一定程度的财政资金支持，加之学生规模较小，表现为差距缩小，但到了2015年又基本恢复到之前水平。两端的差距拉大在p75/p25的统计值上也得到了验证，结论一致。

更进一步，从上层来看，p90/p50的结果显示第90分位院校的在校学生数是处于中间位置院校的2倍左右，第90分位院校的总经费收入是处于中间位置院校的2.1~2.3倍之间。总体来看，上部变动较小，比较稳定。从下层看，p10/p50的结果显示，第10分位院校的学生规模和总经费收入约是中间位置院校的1/3。十年间前三个指标的数值都在下降，表明差距在拉大。类似地，第10分位院校的生均经费是中间位置院校的60%左右。并且，生均财政经费差距非常悬殊。2015年中间位置院校的生均财政拨款是第10分位院校的25倍左右。

从总体来看，总经费收入和生均经费收入的变异系数随时间增大，且生均财政拨款的变异系数相对较高。基尼系数指标也呈现相似的趋势，生均财政拨款的基尼系数值较高，分化明显。

总之，十年间高职院校学生规模和经费收入两端之间的差距不断扩大，这一趋势主要是由于底层院校与中间及上层院校之间的差距扩大造成的。这一点在生均财政经费方面表现最为突出。

（三）项目资助与院校差异

项目制资金的选择性介入机制，会引起院校之间资源获取的差异。以下从高职院校获得的央财专项数量和类型组合两个角度，分析项目制经费对院校分化的影响。

首先，本研究依照院校所获得的央财项目个数（0~4个）分组，分别对2015年的学生规模、经费收入和学生就业产出等指标进行方差分析，结果见表2。Scheffe均值比较发现，学生规模、总经费收入、生均经费收入、生均财政拨款、就业率、毕业生月工资等指标在获得不同数量央财专项的院校间，存在显著差异。大体上各指标随获得央财个数增加而增加。

其次，按照全国高职院校获得的具体项目类别，将高职院校主要分为8种组合。具体各类院校的基本情况见表3。其中国家级示范校同时会获得多个项目。方差分析发现，获得示范院校资助的院校（前四类）与仅获得“专业”“实训”或者无项目的院校（后三类）在学生规模、经费总收入、生均经费收入和月工资上都存在着显著差异。前四类院校的办学资源和就业产出要显著高于后三类学校。

综上，获得央财项目资金支持院校在投入和产出方面的表现均好于未获得资助的院校。并且，获得项目资助越多的院校，其表现更佳。

（四）项目资助与院校产出

不同的项目资助程度对院校就业产出的影响效果如何？在控制省份和学生规模等变量的条件下，本研究分别对高职院校的就业率和月工资进行稳健性OLS回归，结果见表4。

首先，本研究分析“获得央财项目数”对院校就业产出的影响作用，得到模型（a）和（c）的结果。实证发现，所获得的央财项目个数对毕业生的就业率和月工资收入均有显著的正向影响。具体而言，每多获得一个央财项目，其院校毕业生的平均就业率会显著提高0.4个百分点；每多获得一个央财项目，其院校毕业生的平均月工资会显著提高约71元。

其次，以无项目资助的院校作为参照组，分析不同资助组别院校在就业产出上的表现差异，得到模型（b）和（d）。在就业率方面，获得四类央财项目院校毕业生的就业率显著高出无任何资助项目的院校近1.9个百分点；同时获得“示范”项目和“专业”项目院校的毕业生就业率显著高于无任何资助项目院校2.1个百分点。获得其他专项资助组合院校的就业率与参照组没有显著差异。在月收入方面，相比无任何项目的院校，获得多种项目资助的国家级示范校院校其毕业生的月工资平均高出200~300元左右。

可知，在控制学生规模等变量的条件下，获得更多专项数量的院校其毕业生就业率和月收入显著更高。并且，“示范校建设”项目对就业产出的影响主要表现在提高了毕业生的月收入。这与上文的结论相一致。

（五）专项经费分配的路径依赖

目前，高职央财专项资金多为竞争性专项，能够得到前期项目资助的院校基本上都是遴选出来的办学基础好、实力强的院校。这些院校通过项目资金的支持，可以获得更好的办学条件，提高院校声誉和竞争力。因此，这些院校在下一轮的专项资金竞争中能够占据更有利地位，更容易获得项目支持，形成一种良性循环。反之，未获得前期项目资助的普通院校（尤其是民办院校）与项目院校的差距拉大，在争取下一轮项目支持的机会变小，“逆袭”越发困难。

为了对上述马太效应进行量化检验，本研究以获得不同项目个数、是否是国家级示范校、国家级示范校的不同期次作为早期项目制承包方的代理变量，以进入“国家级优质校”和进入“双高计划”名单为后期项目承包方的代理变量，采用稳健性logistic模型来估计专项项目的获得路径，结果见表5。

在控制其他因素的条件下，院校所获得的项目每增加一个，其进入国家级优质校计划的几率会相应增加6.9倍，进入“双高计划”的几率会增加8.4倍。国家级示范校相比于非国家级示范校，其进入优质校计划的几率会增加22.7倍，进入“双高计划”的几率会增加27.5倍。相比于非国家级示范校，第一期国家级示范校进入优质校计划的几率会增加43.5倍，第二期国家级示范校进入优质校计划的几率会增加14.8倍；类似地，第一期国家级示范校进入双高计划的几率会增加34.8倍，第二期国家级示范校进入双高计划的几率会增加23倍。也即，获得前期央财四大项目的个数与后续进入重点建设项目的概率显著正相关；越早进入到央财项目中，其获得后期重点项目的概率越高。

这从“双高计划”的申请条件就可见端倪。申请政策规定，申报院校应是省级及以上优质高职学校建设单位，并且提出的9项考核指标中有3项都涉及央财专项资金建设（包括国家级示范校、国家教学资源库建设、现代学徒制试点等项目）。不难推断，前一个央财项目的获得是争取下一个央财项目的基础。在第一轮或者初期项目竞争中失利的院校很难再挤入优势院校圈层。随着项目轮次的增加，这一趋势愈发得到强化。

四、结论和思考

前文的实证分析发现，随着高等教育的普及化，2005至2015年我国高职院校的学生规模和经费收入上下两端的差距在不断拉大。这一过程是伴随着各类央财专项（以四大专项为典型代表）的立项和建设。从获得的央财项目的数量来看，没有得到任何项目资助的院校（大部分是民办院校）与获得至少1个专项项目的院校之间在学生规模、经费收入和学生就业产出方面均存在显著差异。回归结果表明，高职院校获得的项目数量越多，其在学生就业产出上的优势也越明显。从获得的项目类别来看，获得国家级示范校项目的院校在办学资源和毕业生的月工资收入方面具有显著的优势。值得注意的是，专项项目的分配已呈现出一定的路径依赖，项目院校的优势在不断累积、固化。

2006年以来，在我国高等职业教育领域，中央政府以项目治理的模式激励、引导职业教育发展的措施，在当时的历史背景下具有积极意义、做出了重要的历史贡献。项目制独特的组织运行模式有利于打破传统的科层制结构和“条块分割”的体制束缚，将中央政府的政策意图直接贯彻到基层院校，在这一点上降低了政策的效率损失。并且，这些重点项目建设动员了大批资金和政府注意力等资源投入到高职领域，建成了一批优秀的、高水平的“标杆”院校，带动了全国高职人才培养模式变革，在短期内使我国高等职业教育的发展“焕然一新”。

但不可避免的是，项目治理模式在实践中产生了一些非预期的政策影响。

首先，专项项目被赋予了自身之外的身份与地位的诸多象征意义，形塑了高职院校体系的分层，并不断加以固化。“在我国高等教育领域，不同项目标识几乎等同于高校的办学实力与水平，代表了学校领导层的政绩乃至历史功过，它甚至成为社会以及同行所认可的风向标和市场信号。”我国高等职业教育长期缺乏有效的质量信号，因此各类项目不仅为受资助院校带来了重要的财政、政策资源，而且在政府和院校的推动下已经成为一种身份和荣誉的象征。经过多轮的项目建设，在竞争性项目的择优逻辑下，优势院校“一步领先、步步领先”，逐步成为特殊的利益群体，强化了其后续在财政资源汲取和学生培养方面的优势。周森和刘云波等人所做的一项因果推断研究也证实了这一点，国家级示范校生源的平均高考分数显著高于普通高职院校生源，这一差距正在不断拉大；越早进入国家级示范校建设序列的院校，所录取的生源质量越高。

其次，项目制是一种完全受政府管控的“类市场治理模式”，不断诱导着高职院校向上争取资源。阎光才指出，项目制尽管在内容上采用了市场竞争手段，但在性质上依旧是政府计划性治理，如何使用或多大程度上使用则完全由政府管控。在央财专项的示范之下，地方政府纷纷推出其微缩版本——诸如“省示范”和“省优质”等项目。在重大的央财项目影响下，中央到地方各级政府，教育部门、财政部门到行业主管等其他部门，乃至地方政府的主管领导都不同程度地介入其中。随着项目轮次的持续，项目附带的资源效应也在不断扩大。如国家级示范校除了项目本身投入之外，可以享受更高水平的常规生均财政拨款。因此，为了持续保持自身的优势地位，对于高职院校而言，参与后续的项目竞争至少已经成为一种“防御性需求”，其主动或被动地被卷入到频繁出台的项目竞赛中。

与此同时，国家不断加大对高等职业教育的财政投入力度。据作者统计，2006至2017年，高等职业教育国家财政性教育经费从为158亿元增加到1311亿元，财政性教育经费占全国高职教育经费总收入的比重从32.2%上升到64.7%。根据资源依赖理论，高职院校的注意力会首先瞄准政府要求，在项目治理模式下即是满足项目的偏好来发展，而不是直接对准企业和劳动力市场的需求。学者的实证研究发现，案例院校存在问题的根源在于“紧盯的目标是上级政府或官员所设定的标准，而没有真正激发起院校和教师改革的自主性。”

再次，项目制会造成一定的效率损失。项目制作为委托方与承包方之间的一种关于专项资金执行的不完全契约，存在着信息、激励等问题。职业教育央财项目中，委托方也即中央政府掌握着目标设定权、检查验收权和实施/激励权等三个方面的“剩余”控制权。这种直控式的治理模式可能产生以下问题。一是专项项目的目标由上级政府设定，降低了地方政府发展职业教育的管理空间和院校的办学自主权，这种集权模式会因“忽略地方的偏好、格局和差异而带来效率损失”，“极大地压缩了基层政府应对困难和危机的灵活性空间”。同时，项目执行时容易发生“目标置换”行为，承包方更可能注重易考核、易度量的指标，而非真正的需求，出现了专项资金多用于购买硬件设备等问题。二是难以实现有效监督。“项目制的另外一个衍生结果是繁文缛节的文本规则泛滥。项目制数目、规模庞大，委托方无力实行实质性监管，只能在文本形式和程序的技术治理上大做文章。”对于院校而言，重大项目同时意味着巨大的文案工作量。三是可能存在激励不足。一方面，如果未能真正调动起地方政府的积极性，其承诺的配套资金就有可能落空，影响项目的建设效果。另一方面，项目具有临时性和周期性等特点，频繁的项目建设使得高职院校疲于应对，上一个项目刚结束下一个项目又马上到来，缺乏时间消化项目内涵，也无法巩固保持项目成果。“项目效果会出现明显的衰减，在示范校建设过程中形成的一些宝贵经验和良好做法的可持续性就成为问题”。与此同时，项目强调对上负责，院校易出现短期功利化倾向，出现“跑部钱进”等现象，诱使高职院校偏离市场，降低了参与校企合作和汲取市场资源的积极性。“随着职业教育财政投入的高速增长，各种项目建设的出现，一部分曾深度嵌入区域产业中的职业院校正在弱化其与区域产业的联系”。

最后，有必要检视项目制对职业教育公平与效率的冲击问题。一直以来，职业教育被视为对弱势群体的有效干预手段，帮助经济困难家庭摆脱贫困。如美国的社区学院向移民和少数族裔等弱势群体开放高等教育机会，提高了入学者的收入和社会地位，表现出一种“民主作用”（democratization effect）。当前，我国高等职业教育在促进社会公平方面也发挥了重要的作用。有调查报告显示，2014年有91%的高职毕业生是家庭第一代大学生，有52%的学生来自“农民与农民工”家庭。从这个意义上，可以说职业教育发挥了“社会平衡器”的功用，是高等教育发挥其民主作用的重要工具。在当前的政策话语体系中，职业教育更多被赋予“促进就业”和“改善民生”等公共物品属性。

但项目制首要解决的是高职教育发展的效率问题，客观上会造成高职院校的分化加剧。通过竞争胜出的一批优势院校，在项目建设的正反馈效应之下，通过多轮胜出逐步成为占据垄断地位的上层群体。与之相对，底部得不到任何项目资助的普通院校，在多轮项目竞争中被淘汰至边缘地位。项目制下高职院校的分层、分化现象与高等职业教育“社会平衡器”的功能相背离。如何应对项目制所产生的非预期的影响？高职院校分化的合理限度在哪里？这些问题值得学者和相关部门进行深入探讨。

未来一个时期，有必要调整顶层政策设计，以更好地适应高等职业教育发展。一是赋予高职院校不同的功能定位，进行分类管理。可以考虑将高职院校分成：一流院校，定位为精英化院校，培养一流技术技能人才，探索技术研发和技能革新、引导行业企业发展；重点学校，定位为特色发展院校，培养合格的高素质人才；普通院校，定位为普惠性院校，提供基础的通用技能培训，服务社区、促进就业。二是改革院校评价制度，加大行业企业的意见或评分在评价体系中的权重，采用增值性评价（Value-added Assessment）来考核院校在一段时期内的发展绩效，据此来分配项目资源。三是尽快建立健全高职院校退出机制，对办学条件匮乏和生源不足的院校可以考虑通过退出、重组、合并和政府赎买等方式进行优化，提升底层院校实力。

作者

刘云波，北京师范大学教育学部讲师，北京　100875

杨钋，通讯作者，北京大学教育学院副教授，北京　100871

原文刊载于《中国高教研究》2020年第4期第98-104页

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