罗先锋 窦锦伟 黄延梅｜普及化阶段我国民办高校的机遇、挑战与战略选择
DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.09.09
摘要
当前我国已迈入高等教育普及化阶段，民办高校面临的机遇、挑战和战略选择问题值得思考。在普及化阶段，民办高校将面临发展空间巨大、政策环境更加友好、外部支持不断向好等机遇，也将面临观念认同与组织合法性、规模扩张与质量提升、需求变化与有效供给等挑战，需要民办高校在科学规划与准确定位、发挥优势与筹措资源、完善治理与提升水平等方面做出正确战略选择。
关键词
普及化；民办高校；机遇；挑战；战略选择
自1973年美国学者马丁·特罗提出高等教育发展阶段理论以来，普及化已经成为当今世界高等教育发展的普遍趋势。据统计，截至2018年，全世界188个国家中已有72个国家进入普及化阶段，我国也在2019年高等教育毛入学率达到51.6%，迈入了高等教育普及化发展阶段。普及化阶段的到来，将会带来高等教育本身及其支持系统的系列变化，民办高校因此将面临新的机遇和挑战，如何对此做出正确的战略选择，值得思考和研究。
一、普及化阶段民办高校的机遇
（一）巨量高等教育需求带来更大发展空间
首先，我国人力资源强国建设目标的实现，需要更多人进入高等教育系统。根据《中国教育现代化2035》的人力资源发展目标要求，到2035年，我国高等教育毛入学率将增至65%，据研究，届时我国的高等教育规模将达到5000万以上；如果以18个跨越中等收入国家高等教育在学规模与人口占比均值4.34%的水平（见图1）与我国13.95亿人口为基础来估算，未来我国的高等教育在学规模应在6000万以上；而若以美国这一人口大国目前5.85%的水平估算，（见图1）则未来我国高等教育在学规模则会在8000万以上，这需在当前4002万高等教育在学规模的基础上至少翻一番才能达到，普及化阶段后我国高等教育的发展空间巨大。
其次，我国要跨越中等收入陷阱，增加人力资本和创造人力资本红利优势的现实需求，需通过提高现有劳动力的受教育年限和水平来实现，届时将有更多人次进入高等教育系统。研究表明教育与成功跨越中等收入陷阱密切相关，但目前我国劳动力质量与部分高收入国家存在显著差距。据统计2018年末，我国有劳动年龄人口（16~59岁）8.97亿人，已有受过高等教育或专门技术的人才有1.7亿人，占劳动年龄人口的18.95%。相比2018年经济与合作发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，以下简称OECD组织）中17个成功跨越中等收入陷阱的国家，其25~64岁劳动年龄人口中受过高等教育的占比平均高达39%。（见表1）另外，目前我国劳动年龄人口平均受教育年限仅为10.63年，与人力资源发达国家25~64岁从业人口人均受教育年限12年相比，亦有不少差距。据此可知，我国有7亿多劳动年龄人口的各类潜在高等教育需求需要满足。
最后，信息技术的迅猛发展，会让更多人更便捷地进出高等教育系统。普及化阶段，高等教育将成为终身教育的一部分，成年人多次、反复进出高等教育系统将成为常态，信息技术将推动这一转变。如清华大学学堂在线5周年报告显示：自2013年10月10日学堂在线（MOOC）上线以来，5年来累计已有来自209个国家和地区的1400万人登录平台学习，选课人次超过3200万。教育部的数据也显示，截至2019年8月末，中国上线慕课数量已经达15000门，在校生和社会学习者人数上涨至2.7亿人次。此外国家开放大学的数据也表明，截至2018年4月，有341.4万注册在籍学生，其中包括16.8万农民大学生、11.8万士官大学生和6 212名残疾大学生，通过信息技术手段在开放大学接受高等教育。
可见普及化进程的推进，将为我国带来巨量的高等教育需求和教育规模增长，这种增长仅靠公办高等教育是无法支撑的，民办高等教育必将成为支持这种增长的重要力量之一，民办高校将会有更大发展空间。
（二）普及化高等教育发展带来更好政策环境
普及化进程的推进大幅增加了高等教育规模，促进了高等教育社会功能的发挥，凸显了高等教育在建设现代化强国中的重要战略地位，高等教育发展的政策环境更加友好，民办高校也将从中受益。有学者指出高等教育与社会的互动发展，在推进高等教育实现普及化的同时，也彰显了其在提高人力资本价值、促进经济转型升级和推动文化科技和社会发展现代化方面的社会功能。
自“十二五”《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布后，我国逐步完善了高等教育的顶层制度设计，发布了系列重要政策。这些政策明晰了我国当前和未来高等教育内涵式发展的理念、目标、战略任务、实施路径及机制保障措施等，为今后高等教育在普及化阶段更好地融入终身教育体系打下了良好制度基础。这些政策中，有相当部分的内容为民办高校的发展提供了利好空间，如《中国教育现代化2035》提出“鼓励支持高水平有特色的民办高等学校培育优质学科、专业、课程和师资，整体提升管理水平和教育教学质量”等；《国家职业教育改革实施方案》提出“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校”等；高教领域推出的“双一流”建设、“六卓越一拔尖计划”“新工科、新医科、新农科、新文科”“产教协同合作项目”等系列旨在提升水平，促进发展的配套政策和项目，都为指导鼓励民办高校做优做强提供了方向和着力点。
在民办高等教育领域，自2016年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）发布后，以“法治引领、分类管理、扶持和规范并重”为特征的民办教育新法新政逐步完善。如2016年国务院发布的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》《民办学校分类登记实施细则》等系列文件，以及相当数量的省市地方政府发布相应配套政策等。这些政策在明确民办学校发展方向、确立分类管理基本制度规范、落实非营利性民办学校与公办学校同等法律地位、明晰民办学校产权制度、赋予民办学校办学自主权等方面实现了重要推进和积极创新，可为民办高校的长远发展起到积极作用。
（三）民办高等教育坚实体量将赢得更多外部支持
普及化进程的推进使我国民办高等教育获得了快速增长。截至2019年12月，我国民办高校数量757所（民办本科高校434所），在校生708.83万；分别占全国普通高校数2 688所，在校生4 002万人的28.16%和17.71%。如果从比较的视野来看，仅2017年我国民办高等教育的在学规模就是韩国、德国的2倍多，西班牙的3倍多以及比英国、荷兰、奥地利、瑞典、葡萄牙、丹麦、瑞士、匈牙利、爱尔兰等9国的在学规模之和还多。如此庞大的体量既是我国民办高等教育的优势和特色，也是其赢得更多外部支持的基础。
政府层面，目前对非营利性民办高校的有些扶持政策已开始落地。地方政府设立民办教育专项资金或发展基金，福建、陕西、吉林等省都设立了民办教育专项资金，上海设立了民办教育发展基金；落实民办高校学生与公办高校同等资助政策，建立生均经费补贴制度等。
市场层面，民办高等教育的庞大规模也吸引了社会资本的积极参与。以2017年2月至2018年9月在香港上市的8家以拥有民办高校作为主营业务的教育集团公司为例，它们上市后融资的资金累计达220.268亿港元。从某种意义上来讲，当前民办高等教育已到了多种方式进入资本市场的发展新阶段。显然这对于需要海量资金支持的普及化高等教育和亟需筹措更多资金的民办高校而言，都将是一个有利的局面。
社会公众层面，各类基金会、协会、研究机构等对民办高校的支持不断增大。据基金会中心网的报告，从1992年浙江树人大学暨王宽诚教育基金会成立至2015年6月，我国已有52家民办高校基金会，净资产累计达8亿元人民币，其中2009—2013年已投入使用的公益支出累计达4.4亿元。2015年旨在办好西湖大学的西湖教育基金会成立，至2018年底仅4年就已筹集捐赠资金超43亿元人民币，这充分表明了社会各届对非营利性高水平研究型民办大学的期待和支持。不止如此，与民办高校发展相关的第三方组织也活跃起来。如2008年成立的中国民办教育协会，目前已有25个省（市）级的地方分会，这些组织在建言献策、加强研究、推动交流合作以及展示宣传民办高校良好形象等方面都发挥了积极作用。
普及化时代是高等教育更加密切与社会互动发展的时代，民办高校在上述外部支持不断向好的趋势下，将会迎来一个能取得更大成就的机遇期。
二、普及化阶段民办高校的挑战
（一）观念认同与组织合法性的挑战
囿于社会观念、法律制度、政府角色作用发挥及资助政策的不到位等因素，民办高校未来发展仍受很大制约，观念认同的挑战首当其冲。潘懋元教授曾指出中国民办高等教育发展的两个重要意义中，民办高等教育是“促进教育改革的重要力量”这一点并未被大多数人认识或认同；政府支持民办高校主要是认可其在节约国家财政经费、满足更多青年接受高等教育、为高等教育大众化和社会文化水平提高及劳动力水平提升的重要贡献上。这种观念未达成广泛共识的状况，不仅导致民办高校长期都在政策和制度的歧视环境下发展，而且在国家财政投入能力提高后，民办高等教育可能将被认为是可有可无的。在普及化进程高等教育发展空间巨大的背景下，民办高等教育的地位、作用和重要意义共识的推动仍需深入。
同时，民办高校的组织合法性问题也是一个挑战。组织合法性的界定有很多维度，将合法性引入组织社会学中的学者帕森斯（Parsons）认为主要是指组织活动相关的或组织活动所体现的社会价值观与社会系统中可接受的行为准则之间的一致性。尽管我国在法律层面初步解决了民办高校合法性的问题，但从长远来看，该法律规范的实现和实施仍存在较多的问题。以分类管理后的营利性民办高校与非营利性民办高校为例，当前法律层面已允许营利性民办高校开办发展，但是营利性高校的公益性如何实现？政府规范管理营利性高校的配套政策措施如何确定？已经上市的诸多民办高校在没有履行新的法人登记手续之前，还能认为他们是非营利性民办高校吗？社会公众对营利性高校认可度将如何界定？等等。对于非营利性民办高校而言，情况也不乐观。在缺乏细致区分营利和非营利性民办高校制度规范的背景下，政府的扶持政策难以落实，很多民办高校的非营利性实现程度与公众期望和非营利组织的行为准则并不吻合，这使得非营利性民办高校真正的“非营利性”受到质疑。
鉴于普及化进程仍需要大量的民办高校发展进行支撑的背景下，我国是否要将非营利性民办高校作为未来壮大的民办高等教育的主体部分？能否营造非营利性民办高校比营利性民办高校更具比较优势的局面，上述观念转变和组织合法性问题的解决是关键所在。
（二）规模扩张与质量提升的挑战
民办高校作为推进我国高等教育普及化进程的重要支柱，在规模扩张与质量提升之间面临更多挑战。据统计，2000年至2019年，我国普通高校总体数量从2000年的1 041所增长到2019年的2668所，增长了2.6倍；而民办高校数量从43所增长到757所，增长了17.6倍。如果以学生规模来看，2000年全国普通高校在校生数为556.09万，2019年为4002万，增长了7.1倍；而2000年民办高校的在校生数为14万人，2019年为708.83万，增长了50.6倍。过快的增长使得民办高校在办学经费、办学条件、师资队伍等教学资源投入的同步增长方面面临巨大压力，质量提升挑战较大。
教育部评估中心《2016年度中国民办本科教育质量报告》的统计数据显示，以校均教育事业收入指标来看，民办本科高校仅为14838.1万元，显著低于公办新建本科院校18232.0万元的水平，较低的经费水平，使民办高校办学条件的改善较慢，也使民办高校在与公办高校的竞争中处于劣势。不仅如此，从学校教育事业收入构成上分析也可发现，公办新建本科院校本专科生生均拨款占全部教育收入的67%，民办本科院校仅占1.1%；公办新建本科院校本专科高校学费收入占全部教育收入的31.5%，而民办本科高校则占比高达97.9%，民办高校“以生养学”的局面并未改观。（见表2）上述报告同时指出民办本科高校在师资队伍方面仍存在很大“短板”，不仅生师比仍处在高位，且结构性矛盾突出，如专任教师少、高级职称教师少、高学位教师少及中青年骨干教师偏少等。在国家持续加大对公办高等教育经费投入的背景下，民办高校与公办高校的质量差距将不断拉大，其提升水平的压力较大。
当前，高等教育迈入以内涵式发展为特征的新阶段，民办高校面临诸多质量提高的新要求。国家层面高等教育外部质量保障体系不断完善，合格评估、审核评估等周期性院校评估制度的实施，基于大数据管理思维的国家本科教学质量数据平台建设，专业认证、专业评估等下沉式质量管理措施的推进，专业教学质量标准的提出，等等，使公办、民办高校在内涵提升方面需同台竞技，民办高校面临不同维度的质量提升挑战。
（三）需求多样与有效供给的挑战
需求多样的驱动之一是生源日趋多样化。普及化进程的推进使越来越多的非传统学生进入高等教育系统学习，这给高等教育带来了巨大挑战。美国哈佛大学校长德里克·博克把越来越多来自不同背景的人，以各种不同形式进入高等院校学习作为美国近40年高等教育的深刻变化之一。我国自“十二五”期间也开始从国家层面大力推动非传统学生进入高等教育系统学习，如2011年出台的资助退役士兵就读普通高等院校的政策、2014年实施的新型职业农民培育工程以及2019年面向退役军人、失业人员、农民工和新型职业农民的高职百万扩招专项工程等。可见当这些非传统生源日益增多时，必将对高校的人才培养理念、培养模式、评价方式及教育组织形式等提出挑战，高校需重构其教育服务供给模式，以适应这一变化。
需求多样的驱动之二是新业态、新产业和新商业模式推动的劳动力市场的显著变化。当前以人工智能、机器人、区块链等为标志的第四次工业革命对劳动力市场产生了巨大的影响。典型的如就业市场两极化明显，无法被机器大规模取代的人才的技能性凸显，但目前中国高技能人才只占劳动力市场的4%，未来市场中高技能人才需求旺盛。就业形态多元化，数字经济就业生态与传统就业生态并存，催生了大量既要求熟悉传统行业又需掌握新兴数字化技能的新人才需求，但目前这方面的人才供需还存在很大矛盾。总之，未来劳动力市场需求的更加异质化，不仅影响劳动力的供给结构，也对高等教育供给侧改革提出了新要求。
面对这样的需求变化，民办高校在很多方面还未做好充分准备。如学校的办学理念并未充分关注高等教育的普及化趋势，办学定位仍以传统生源为主，学科专业布局也未能跟随国家战略和区域产业发展适时调整，人才培养模式不能很好满足学习者多样化、个性化的学习需求，管理方式和运行机制不够柔性且不能很好适应新的变化，等等。在普及化阶段高等教育系统内部竞争日趋激烈的背景下，民办高校需要加强供给侧改革，积极回应需求变化带来的挑战。
三、普及化阶段民办高校的战略选择
（一）科学规划，准确定位，实现特色发展
伴随着高等教育普及化的深入，未来若干年将是我国高等教育体系本身和内外部环境发生巨大变化的时期，也将是我国高校发生重要变革的时期，这要求民办高校必须重视战略规划这一管理方式，以便能抓住机遇和应对变化，在激烈的竞争中获得比较优势。民办高校需结合内外部环境、自身发展阶段和资源条件，确立发展目标和愿景，厘定重要战略任务，制定具体举措，推进学校实现可持续发展。
普及化时代高等院校的类型和层次将更加丰富多样，民办高校需准确定位，才能明确避免盲目发展，办出特色。“定位是院校改革和发展的前提，目标、规格、服务面向、课程、教学以及质量保障都要在定位中求解，才有针对性、可行性和有效性。”民办高校需在院校类型、学科专业、服务面向及人才培养类型等几个主要方面明确自己的位置，并在办学的过程中落实自己的定位，以实现自己的发展目标和战略任务。办学特色方面，民办高校应该秉持有所为有所不为的战略思想，在办学理念、学科专业、人才培养模式、研究与社会服务以及文化建设等多个方面培育，凸出自身特点和优势，形成品牌和声誉。
（二）发挥优势，获取资源，破解发展瓶颈
普及化时代的民办高校必须充分发挥体制机制优势，善于获取发展所需生源、师资和经费等关键性资源，破解长期“以学养学”、资源不足的困境。
相比公办高校，民办高校有发展压力较大，动力较强，阻力较小，贴近市场，机制灵活等相对优势，需善于利用这种优势主动捕捉和满足普及化阶段高等教育的新需求。面对非传统生源大量增长的局面，民办高校应主动作为，实行学历教育与非学历教育、全日制教育与非全日制教育、传统年龄人口与非传统年龄人口并举的办学策略，以应对适龄人口下降带来的生源减少压力。
对师资而言，民办高校应根据学校学科专业发展统筹规划，加强师资引进、留用、培养、考核评价及保障于一体的制度建设。着力营造有利于高层次领军人才和学科带头人产生的内外部环境，加强中青年教师的培养和培训，不断提升教师薪酬水平，破解社保及退休养老保障不足等关键性难题，灵活运用多种有效举措吸引和聘用行业企业兼职教师，为学校发展构筑一支数量充足、结构合理、素质优良的教师队伍。
对于经费，民办高校应着力开辟多元筹资渠道，尤其要学习利用资本市场获取资金。我国幅员辽阔、区域发展不平衡的现状决定了地方政府将成为教育改革创新的主要推动者和率先实践者。首先，民办高校应大力争取地方政府的政策支持和财政经费支持，如善于通过人大、政协、协会、媒体等多方渠道推动政府转变观念，落实专项资金、财政性经费资助、捐资激励等政策落实。其次，民办高校要在自我滚动积累发展的基础上，通过鼓励创新创业活动开辟财源，也需积极设立基金会、发展校友、寻找志愿者等方式扩大捐赠。最后，民办高校可通过“物权抵押贷款、收费权质押贷款、融资租赁、资产证券化融资、PPP模式、混合所有制办学、上市融资等”多种途径进行资金筹集，以满足发展所需。
（三）完善治理，提升水平，服务社会发展
普及化时代是全面彰显大学知识创新和制度创新能力的时代，民办高校应着力通过治理能力提升和治理体系的完善在制度创新方面发挥优势。民办高校应充分发挥植根市场、面向社会、自主办学的优势，不断完善法人治理结构，探索构建基于利益相关者参与共治的治理机制，建设完善现代大学制度，以形成制度竞争优势。
高等教育普及化时代，质量更是核心，民办高校应着力提高人才培养水平和科学研究水平，尤其是应用型科研的水平，以切实的业绩服务社会，争创一流。民办高校应全面回应生源、劳动力市场方面的新变化，改革人才培养模式，完善课程体系、强化实践教学平台建设，大力推进产教融合、协同育人，以卓越的人才培养质量赢得社会认可。民办高校应大力支持教师开展科学研究和学科领域的创新和创业，促进相关研究的商业化应用，充分发挥研究对教学促进、学科专业发展及学校整体水平提升的重要作用。民办高校也应与地方政府、企业和其他利益相关者密切合作，采取多样化的措施和方法，成为区域经济和社会发展的积极参与者。
作者
罗先锋，厦门华厦学院高教研究所所长、教授,福建厦门 361024
窦锦伟，厦门华厦学院助理研究员,福建厦门 361024
黄延梅，厦门华厦学院研究实习员，福建厦门 361024
原文刊载于《中国高教研究》2020年第9期第43-48页
栏目
研究与探索
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