陈丹｜整体性治理：美国合作教育质量保障的经验与启示

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.09.16

摘　要

合作教育是培养高素质技术技能人才的有效途径。在提高教育质量的大背景下，研究如何解决合作教育质量保障体系碎片化问题具有重要意义。美国合作教育质量保障主体包括政府、协会、高校、社会评价机构，质量保障体系具有保障主体协同化、保障目标多元化、保障对象全局化、保障措施互补化的整体性治理特点，实现了保障效果全面化。借鉴美国经验，我国可运用整体性治理理念解决合作教育质量保障体系碎片化问题，实现合作教育目标。

关键词

合作教育；质量保障；整体性治理

一、引言

　　合作教育是培养高素质技术技能人才的有效途径。自1985年上海工程技术大学试点以来，合作教育已在我国蓬勃发展。随着教育现代化建设的推进，提高质量是我国一个阶段内教育工作的重要任务，合作教育也急需向高质量发展转型。系统完备、科学规范、运行有效的质量保障体系是提高教育质量的支撑条件，但我国合作教育质量保障体系还存在因相关主体缺乏协调与合作导致合作教育目标不能顺畅实现的碎片化问题。党的十九届四中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，推动各方面协调行动，增强合力。教育领域也要围绕党的十九届四中全会精神，推进教育治理体系建设和治理能力现代化。解决合作教育质量保障体系碎片化问题既是提高合作教育质量的任务，也是推进教育治理体系建设和治理能力现代化的要求。

　　整体性治理理论是西方公共学界新兴的政府治理理论，旨在解决政府治理的碎片化和分散化造成效率低下的弊端。整体性治理强调多元主体协同治理，被广泛应用于存在碎片化困境的相关领域，为我们解决合作教育质量保障体系碎片化问题提供了理论基础。美国合作教育是世界标杆之一，质量保障体系发挥了关键作用，其具有典型整体性治理特征的质量保障模式对我国解决合作教育质量保障体系碎片化问题具有重要参考价值。

二、美国合作教育质量保障体系构成

　　美国合作教育质量保障体系的主体包括政府、协会、高校和社会评价机构，各主体采取不同的质量保障措施。

　　（一）政府：立法引导和问责机制

　　联邦政府和州政府运用各种措施对合作教育质量予以规制。

　　1. 联邦政府。根据联邦宪法，联邦政府无权直接管理高等教育。为促进州政府、高校保障合作教育质量，联邦政府主要通过立法引导、问责机制发挥影响力。

　　立法引导。20世纪60年代，联邦政府通过《职业教育法》《高等教育法》等法案促进合作教育规模迅速扩大。70年代后期，由于没有质量保障机制，合作教育遭受社会质疑。政府合作教育政策开始向强调质量转型。1980年《高等教育法》规范合作教育项目标准，提高对单所院校优质合作教育项目的拨款额度。1983年《国家在危机中-教育改革势在必行》报告动员提高教育质量，奠定了美国追求教育质量的基调。1984年《帕金斯法》要求提高校企合作项目质量，培养高质量劳动力。1998年《高等教育法》更是停止了对合作教育的资助。2008年《高等教育法》虽重新资助合作教育发展，但严格规定资金使用范围，采取各种方法督促和监督高校履行法案情况。这些政策引导合作教育向减量提质转型，资源更加集聚于拥有优质合作教育项目的院校。

　　问责机制。20世纪80年代，联邦政府开始注重教育投入效率，建立问责机制促进州政府提升教育质量。1984年《帕金斯法》编制了指引各州评估职业教育有效性的方法，要求对职业教育施行成效进行评定。1990年《帕金斯法》规定各州应制定并开展州范围的核心绩效指标和措施系统，评估职业教育质量。法案为各州实施问责制奠定基础。1998年《帕金斯法》要求各州提交绩效报告，对未实现目标的州提出撤销拨款的惩治措施。2006年《帕金斯法》用“生涯和技术教育”取代“职业和技术教育”，将合作教育纳入生涯和技术教育中，并进一步完善问责机制。法案规定各州政府应每年上报数据，联邦政府根据州政府绩效完成情况发放经费资助。法案实施后，美国生涯和技术教育质量明显提升。2018年《强化21世纪职业与技术教育法》进一步细化绩效指标，加大州政府责任担当。

　　2. 州政府。联邦政府向问责者转型后，州政府开始学习联邦政府做法，支持合作教育发展，规范合作教育质量。如俄亥俄州2014年拨款约1 088万美元，奖励25个大学联合合作教育与实习项目。马萨诸塞州政府向中小型科技公司支付津贴，支持其聘用大学生实习。宾夕法尼亚州等州教育局则制定《合作教育管理手册》，规定合作教育操作流程、各方权力和责任等，规范合作教育运行。

　　（二）专业协会：项目认证

　　以美国合作教育与实习认证委员会（ACCI）为代表的专业协会通过合作教育项目认证，促进高校规范开展合作教育。美国合作教育与实习认证委员会成立于1998年，旨在建立和维持合作教育项目认证程序，审查合作教育项目，提高合作教育标准。ACCI制定的《合作教育标准》从使命和目标、院校关系、雇主、学习环境、学习成果及项目效果五个方面规范合作教育项目运行，要求高校明确合作教育目的及性质，提供支持促进项目使命和目标实现；雇主分配的工作应具有计划性，与学生专业相关；项目应保障学生将课程内容应用于现实环境，并以学生学习和发展为重点；制定合作教育效果评价程序，对学生每项工作任务完成情况和整体学习成果进行评价，改进项目质量。

　　ACCI合作教育项目认证申请基本资格包括：大专以上高校；合作教育项目已持续一定时间，且至少有一届毕业生。认证程序包括自我评估、同行评审和实地考察三项流程；认证授予期限为六年。其他专业协会如合作教育与实习协会（CEIA）则对全美通过ACCI认证的优质合作教育项目予以奖励，促进合作教育推广。经过不断改进，合作教育项目认证制度已成为美国合作教育的重要质量保障制度。辛辛那提大学等高校的合作教育在国际上颇具影响力，这与其成功通过ACCI认证不无关系。

　　（三）高校：制度管理

　　在政策引导和合作教育项目认证制度规范下，美国高校普遍制定了贯穿全程的合作教育管理制度，保障学校合作教育质量。

　　1. 严格准入资格，把控生源质量。许多高校规定了学生参与合作教育的门槛，从生源上保证合作教育质量。如东北大学规定学生须同时满足一般要求和学术要求方能参加合作教育。一般要求：学生应通过合作教育预科课程；之前的合作教育成绩为满意等级；通过雇主的入职调查；等等。学术要求：本科生平均学分绩点应在2.0以上，研究生更加严格，如工程学院学生平均学分绩点应在3.2以上。

　　2. 提供雇主与学生的双选互配机制。美国高校合作教育岗位由雇主根据经营需要提供，学生按照专业、兴趣等申请匹配的岗位。这种由雇主和学生自主互配的方式，尊重企业需求，承认学生职业发展性向差异，有利于提高企业和学生参与意愿，帮助学生获得深度体验。

　　3. 明确合作教育目标，规定各方责任和权利。高校制定学生指南和雇主指南，明确各方责任和权利，使各方对合作教育目标、任务达成共识。合作教育过程中，学生须遵守雇主规定，准确、负责地开展工作。雇主须给学生提供与专业相关的工作，指导和培训学生，帮助学生成长。有些高校如普渡大学还引入企业前沿领域专家参与教学实践、开展联合研究等，提高合作教育成效。

　　4. 健全辅助支持体系。一是组织和人员支持。高校设置健全的组织机构保障合作教育发展，如东北大学的雇主参与和职业设计部门负责发展优秀合作教育计划；各学院另行设置合作教育办公室，由若干合作教育协调员组成。合作教育协调员是高校、学生、雇主之间的桥梁，对合作教育项目运行过程进行质量监控。二是信息技术支持。不少高校都开发了在线数据系统。学生在线上传简历，选择岗位；雇主在线推广合作教育岗位，筛选简历，评估学生；教师在线与学生、雇主交流，管理合作教育项目。由此，合作教育高效、快捷开展，高校、雇主、学生也实现信息共享，加强联系。

　　5. 建立多方参与的评估反馈体系，促进合作教育质量持续提升。高校构建了由教师、学生、雇主三方参与的评估体系。学生在准备期评估合作教育目标、角色；实践期间反馈合作教育项目运行情况；合作教育结束后，总结整体感受，评估学习效果。教师在准备期、实践期、实践结束后均对学生学习情况、项目运行情况开展评估，帮助学生进行反思和改善。雇主评估学生实践表现，将结果反馈给高校。高校将雇主的评估结果作为评判学生能否获得学位的重要参考依据。

　　（四）社会评价机构：声誉评价

　　社会评价机构以发布高校排名榜的声誉评价方式，为家长和学生选择理想高校提供参考，为企业选聘人才提供信号，促进高校努力提高人才培养质量。

　　美国现有多个机构对高校教育质量进行评价，知名的如《美国新闻和世界报道》《普林斯顿评论》等。《美国新闻和世界报道》从学术声誉等八个方面对全美高校进行分类排名，同时由顶级学者从全美高校排名榜内提名15个最具创新性改进的大学，鼓励高校特色差异化办学。辛辛那提大学的合作教育计划一直被《美国新闻和世界报道》评为全国前20名；2019年，东北大学以其著名的合作教育项目位列《美国新闻与世界报道》最具创新力大学第8位。《普林斯顿评论》则由384所高校中的13万多名学生对所在学校进行评价，其提供的高校排名涵盖9个领域，其中学术/管理领域包含“最佳就业服务”一项。东北大学连续多年位列《普林斯顿评论》全美最佳实习大学、最佳就业服务大学第1位。

三、美国合作教育质量保障体系的整体性治理分析

　　整体性治理理论诞生于20世纪末，由英国社会科学家希克斯在反思和批判新公共管理的“碎片化”等议题的基础上提出。“碎片化”一词用于描述系统分割、离散等非优化状态。整体性治理是政府机构间充分沟通与合作，有效协调与整合，达到政策目标连续一致，政策执行手段相互强化，实现目标的治理行动。整体性治理立足于整体思维，旨在运用信息技术手段，通过整合、协调、信任机制，整合各利益相关者，实现多元主体协同效应，达到系统最优化。

　　合作教育是高等教育中的一种人才培养模式，其质量保障体系与高等教育一样，由保障主体、目标、对象、措施等组成。保障主体指质量保障体系的参与者和评价者；保障目标阐明了合作教育的宗旨、人才培养目标；保障对象即质量保障的具体内容；保障措施指投入人、财、物、技术等，将质量要素组织起来产生所需结果。保障结果从根本上表现为人才培养质量，可从内适性、外适性、个适性进行评价。基于此，本研究从保障主体、目标、对象、措施、效果等方面分析美国合作教育质量保障体系的整体性治理特征。

　　（一）保障主体协同化

　　保障主体协同化指联邦政府、州政府、高校、企业、社会组织等均融入合作教育质量保障体系中，通过整合、协调、信任机制，形成多元主体协同化质量保障网络。

　　1. 整合机制。整合指借助激励、文化和权威结构将各类组织和政策结合起来，跨越组织间的界限。整体性治理要面向三种环境的整合：治理层级、治理功能及公私部门的整合。治理层级的整合指政府纵向层级结构的整合，治理功能的整合指政府横向部门结构的整合，公私部门的整合指政府与私人企业、志愿团体发展公私合伙、互助关系。

　　美国合作教育质量保障体系的整合机制体现在两个方面。一是治理层级的整合，即联邦政府与州政府之间的整合。联邦政府拥有对合作教育发展进行国家规制的权力，利益诉求在于代表国家意志，提高联邦教育投入效率，推动高校人才培养满足社会需求。州政府是本地区高等教育直接管理者，利益诉求在于获得联邦资助，提高地区教育质量，促进地区经济社会发展。为使州政府落实联邦要求，联邦政府通过问责机制要求州政府提交绩效报告，适时了解各州合作教育发展情况，并将财政资助与绩效情况相联系，以此实现州政府与联邦政府的协同。二是公私部门的整合，即政府与社会组织之间的互助。ACCI等专业协会由高校组建，是美国权威、专业的合作教育项目认证机构。社会评价机构代表社会力量，其通过高校排名动态监测高校发展情况。联邦政府认可合作教育项目认证制度，将认证结果与资金拨款额度相结合；给予社会评价机构宽松发展环境，利用声誉评价促进高校相互竞争，不断改进。以认证制度和声誉评价为连接纽带，联邦政府在尊重教育自治权和保障教育质量之间找到平衡。

　　2. 协调机制。协调机制旨在缓解网络中各主体间的冲突，强化与塑造共同目标，增强主体间的凝聚力。整体性治理的协调包括价值协同的协调、信息共享的协调、诱导与动员的协调。

　　美国合作教育质量保障体系的协调机制体现在两个方面。一是价值协同的协调，即以实用主义哲学为共同价值观的协调。实用主义是美国社会文化价值观。伯顿·克拉克指出，世界上几个主要先进国家的高等教育系统中，美国几乎完全是一种自由竞争的市场。这种特征使美国高等教育有着自由的发展环境，相关行动者更易受到利益驱动。因此，高校为发展而提高社会服务能力，企业为获取人才而参与人才培养。实用主义这一哲学将高校、企业、社会力量等聚集在一起，发挥合作教育提高学生实践能力、培养高技术技能人才的作用。二是诱导与动员的协调机制。这种协调机制一方面基于合作教育自身的优势，另一方面源于联邦政府引导。20世纪60年代，威尔逊和莱昂斯的调查报告就揭示合作教育有助于学生提高就业能力；有助于高校提高人才培养质量；有助于企业选聘合适人才。因此，各主体均积极参与其中。联邦政府则通过《国家在危机中-教育改革势在必行》报告，在社会范围内形成强调教育质量的基调和氛围；出台法案，将财政资助与教育质量相联系，引导高校向提高合作教育质量转型。

　　3. 信任机制。信任机制是实现整体性治理不可或缺的要素。英国学者斯维夫特指出信任机制有两种，一是基于可预见性的信任，即设计不同的制度性机制，如标准、立法等，创造信任；二是基于善意或相互依存的信任，即利益相关者之间通过风险共担和利益互惠实现信任。前者注重制度约束，后者强调合作和对话参与。美国合作教育质量保障体系中的信任机制体现为校企之间的信任。高校是美国合作教育的主导者，提高人才培养质量和自身实力是高校的利益诉求。企业是合作教育的重要参与者，获得人才和经济利益是企业主要偏好。为实现校企协同，高校明确合作教育使命和目标，界定各方责任与权利，设计科学合理的管理制度，严格项目运行流程，使企业产生价值认同。同时，尊重企业主体地位，保障企业选择、管理、评估学生权利，满足企业需求，实现风险共担、利益共享。

　　（二）保障目标多元化

　　保障目标多元化指美国合作教育质量保障体系兼具高等教育的知识论、政治论、人本论三种质量观，实现多样化人才培养目标，满足各主体需求。政府立足于政治论的质量观，要求合作教育满足市场需求，解决就业问题，为社会发展提供人才保障。如《学校-工作机会法》强调通过合作教育，帮助所有学生提高职业技能，顺利就业。专业协会是高校实现自治的力量，其构建的合作教育项目认证制度关注合作教育“学术计划”本质，强调合作教育对学生学习效果的提高。社会评价机构代表市场力量，强调人本论价值观，关注合作教育满足学生需求，以及与市场需要契合的情况。高校是合作教育原生动力的触发主体，必须考虑、平衡各方利益。因此，高校承认多元质量，构建体现各利益群体质量观的合作教育管理和监控体系，既关注合作教育满足高等教育发展要求，又强调满足学生提升技能、追求知识需要和劳动力市场、经济社会发展的需求。

　　（三）保障对象全局化

　　保障对象全局化指美国合作教育质量保障体系中，各主体采取的保障方式相互配合、补充，实现了对合作教育各层次、各环节和各要素的全覆盖。一是覆盖各层次教育。联邦政府颁布的政策法规中，《高等教育法》规范高等教育领域合作教育项目；《职业教育法》《帕金斯法》保障职业教育领域合作教育项目质量。ACCI合作教育项目认证制度针对大专以上高校的合作教育项目。高校内部管理制度则对本科、研究生教育层次设置不同要求。二是覆盖各个环节。ACCI认证标准对合作教育设置目标、实施效果均提出要求。高校内部管理制度体现全面质量管理理念，从学生申请、项目运行、评估反馈等进行全流程控制。三是覆盖各个要素。ACCI认证标准对高校、雇主资源投入以及学生学习效果、项目有效性进行整体评估，覆盖了合作教育中师资力量、学习环境、制度建设、学习成果等各个要素。

　　（四）保障措施互补化

　　保障措施互补化指美国合作教育质量保障体系中，外部保障措施和内部保障措施、质量评估和质量监测相互衔接，共同发挥作用。一是外部保障措施与内部保障措施互补化。政府立法和问责、项目认证、声誉评价是外部保障措施，高校管理是内部保障措施。外部保障措施体现了政府、社会的期望，是内部保障措施完善的动力。内部保障措施体现了高校对政府和社会责任的履行，是高校对外部保障措施的回应。二是质量评估和质量监测的互补化。评估注重结果，监测注重过程，两者相结合促进合作教育质量不断提升。其中，质量评估以项目认证和高校自我评估为主，质量监测以政府问责和社会机构声誉评价为主。专业协会通过认证来评价高校的合作教育项目是否达到要求，促进高校不断反思与改进，为学生和家长识别高校教育质量提供帮助。高校构建自我评估体系，既对学生个性化学习过程进行诊断，又对学生最终成绩、合作教育项目运行效果进行总结性评估，及时掌握项目运行动态，发现问题并适时调整和改进。政府问责以绩效报告的方式，监测各州合作教育成效。社会评价机构通过高校排名，持续追踪高校的声誉服务、学生满意度及教育结果，动态监测合作教育质量。质量监测与质量评估有效对接，相互强化，共同促进保障目标实现。

　　（五）保障效果全面化

　　保障效果全面化指美国合作教育质量保障体系促使合作教育质量的内适性、外适性、个适性全面发展。内适性质量指合作教育适应教育基本规律并促进自身发展的体现程度，可从合作教育发展的学科、院校方面考察。美国合作教育最早应用于工程专业。随着联邦政府《高等教育法》《学校-工作机会法》等法案的出台和合作教育项目认证制度的建立，合作教育已在商科、法律等专业广泛开展。外适性质量指合作教育适应社会发展规律并促进政治、经济等发展的体现程度，可从雇主参与及其对合作教育的评价等方面考察。个适性质量指合作教育适应人才培养规律并促进学生发展的体现程度，可从学生满意度及其毕业后发展情况等方面考察。美国高质量的合作教育帮助学生提高就业能力、就业质量，吸引了大量学生参与。

四、对我国合作教育质量保障体系实现整体性治理的启示

　　美国合作教育质量保障体系的整体性治理启示我们，解决合作教育质量保障体系碎片化问题，应用整体性治理理念，从保障主体、目标、对象、措施入手，实现合作教育质量保障体系的整体性治理。

　　（一）加强保障主体的协同

　　当前我国校企合作中，政府、高校和企业尚未形成协同效应，社会组织也未充分发挥作用。因此，必须改变当前主体离散化的质量保障模式，实现保障主体的协同效能。一是整合中央和地方政府间的关系，实现央地协同。十九届四中全会提出要充分发挥中央和地方的积极性。具体到合作教育领域，中央政府应加强宏观统筹与协调作用，建立问责、协作配合机制，尊重地方政府创新精神，完善指导、协调制度，使中央和地方围绕合作教育质量保障目标形成整体合力。二是整合政府与社会组织间的关系，实现政社协同。当前我国没有专门的合作教育质量认证机构，社会评价机构也十分缺乏。政府应积极培育、引导专业协会和社会评价机构等社会组织发展，明确社会组织合法性和地位，通过购买服务的方式认可社会组织的专业规范和监督反馈作用，推动社会组织建立广泛的影响力和权威性。三是整合高校与企业的关系，实现校企协同。高校应制定科学合理的合作教育管理制度，明确各方责任与权利，形成有效的质量反馈机制。同时，充分尊重企业主体地位，完善高校法人治理体系；加强与企业沟通，将企业需求融入合作教育运行全过程；加强信息技术建设，加大信息共享力度，建立校企间的信任机制。

　　（二）加强保障目标的整合

　　合作教育这一跨界场域存在着政府、高校、企业、学生、社会等多个利益主体，各主体具有不同价值诉求和质量观。实现合作教育质量保障体系的整体性治理，应顾及各主体利益诉求。满足国家、社会、市场和个人的需要是合作教育的诸多基本功能，但各主体对这些功能的价值判断存在差异。整合各主体的不同保障目标，就需要各主体之间克服偏见，对合作教育价值观达成共识，即在满足社会发展需要的前提下，充分尊重人的主体价值，实现各种价值诉求平衡发展。

　　（三）加强保障对象的建设

　　合作教育的多层次性，教育过程和教育要素的复杂性、多样性，决定了实现质量保障体系的整体性治理需加强保障对象建设。一方面，要加强不同层次的合作教育质量保障建设。当前，我国职业教育领域合作教育开展相对充分。2019年《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》提出要发展本科、研究生层次的校企合作人才培养模式，但目前针对这两种教育层次的校企合作政策相对较少。因此，在合作教育质量保障体系建设中，要分层次制定保障要求。另一方面，要根据我国合作教育发展现状、教育发展规律和基本理论，坚持多维度、全面、全过程的教育质量观，保障合作教育运行中各环节、各要素的质量。

　　（四）加强保障措施的互补

　　合作教育质量保障体系整体功能的实现，离不开质量保障措施的互补。一是应加强内部质量保障措施和外部质量保障措施的有机结合。政府在产教融合顶层设计中应通盘考虑，促进立法规范、质量认证、社会评价等外部质量保障措施健全。与此同时，高校应基于全局性和系统性，从招生、培养、管理、制度建设等多角度，实现内部质量保障措施与外部质量保障措施的匹配与互补。二是实现质量监测与质量评估的有效对接。应加强合作教育质量监测体系建设，及时掌握合作教育发展动态，建立质量信息定期发布制度；构建科学的合作教育质量评估制度，加强评估结果的应用。

作者

陈　丹，北京航空航天大学高等教育研究院博士研究生，北京　100191

原文刊载于《中国高教研究》2020年第9期第85-90页

栏目

比较教育研究

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