孙霄兵｜《教育规划纲要》关于推进高等教育改革的目标任务及其实践深化

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.10.03

摘  要

《教育规划纲要》颁布实施推动我国高等教育改革取得了重大进展。主要体现在：加强党对高等学校的领导，促进高等教育人才培养体制改革、高等学校招生考试改革、现代大学制度建设、高等学校办学体制改革，高等教育管理体制改革、高等教育扩大对外开放等方面，全面推进了高等学校立德树人根本任务的落实。

关键词

《教育规划纲要》;高等教育改革;高等学校改革

　　改革开放以来，党中央、国务院高度重视优先发展教育，提出了一系列重大的教育方针政策，特别是在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》，提出把改革创新作为教育发展的强大动力，推动我国教育改革发展进入了新的阶段。其目的是通过改革，加快解决经济社会发展对高质量多样化人才需要与教育培养能力不足的矛盾、人民群众期盼优质教育与资源相对短缺的矛盾、增强教育活力与体制机制约束的矛盾，为教育事业持续健康发展提供强大动力，构建中国特色社会主义现代教育体系。特别是在高等教育方面提出的一系列的改革任务、政策措施和实施举措，成为了《教育规划纲要》最为鲜明的政策要求。

　　首先，高等教育改革对于整体教育改革起着核心引领的作用。高等教育在我国教育体系中位居培养各级各类人才的顶端地位。2019年，我国有公办高校2740所，其中民办高校757所，有高校专任教师174.01万人，在校本专科学生和研究生3317.90万人，其中在学研究生286.37万人。我国教育改革发展整体是否成功，是否优质，基础在中小学，关键在高等学校。《教育规划纲要》所提出的高等教育的改革重点为人才培养体制改革、考试招生制度改革、建设现代学校制度、办学体制改革、管理体制改革、扩大教育对外开放等六项重大任务，集中体现在高等教育领域。第二，《教育规划纲要》对于高等教育，专门提出了高等教育的改革项目，如深化教学改革、全面实施高校本科教学质量与教学改革工程，等等。第三，《教育规划纲要》专门提出了关于高等教育改革试点推进方案，上述改革全部列入了组织实施重大项目，设立开展改革试点，要求统筹规划、分步实施、试点先行、动态调整、实践推进。《教育规划纲要》实施十年以来，我国高等教育系统的广大高校、教师、教育工作者积极推动落实，在创新中不断进取，在实践中逐步深化，取得了丰硕的成果，为新时期教育全面发展和进一步改革奠定了坚实的基础。

一、把坚持党对高等教育的领导作为根本保证，加强和改进教育系统党的建设

　　健全高等学校党的组织。把全面贯彻党的教育方针、培养社会主义建设者和接班人贯穿高校党组织活动始终，坚持社会主义办学方向，牢牢把握党对高校意识形态工作的主导权。高校党组织充分发挥了在学校改革发展中的领导核心作用，坚持立德树人，培养社会主义的建设者和接班人。加强高校领导班子和领导干部队伍建设，不断提高思想政治素质、办学治校能力。加强民办高校党的建设，积极探索党组织发挥作用的途径和方法。坚持德才兼备、以德为先用人标准，选拔任用学校领导干部。加大高校领导干部培养培训和交流任职的力度，进一步用中国特色社会主义理论体系武装高校党员干部，教育高校广大师生。深入推动中国特色社会主义理论体系进教材、进课堂、进头脑。加强马克思主义中国化最新成果教育，引导学生形成正确的世界观、人生观、价值观；加强理想信念教育，坚定学生对中国共产党领导、社会主义制度的信念和信心。把全面贯彻党的教育方针、培养社会主义建设者和接班人贯穿高校党组织活动始终。

　　在贯彻实施中，一是进一步加强和完善党对高等学校的领导。2010年《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定，高校院系级单位通过党政联席会议，讨论和决定本单位主要事项，不再简单实行系主任负责制。按照《高等教育法》的规定，2014年，中组部、教育部出台了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，就高校党委和校长健全议事规则与决策程序，依法落实党委职责、校长职权做出了规定。二是牢牢抓住高校领导班子思想政治建设，坚持高校领导干部社会主义政治家、教育家的定位，不断提高“四个意识”，推动其从“关键少数”到“重要多数”，认真做好新时期知识分子工作，确保广大师生永远跟党走。三是牢牢把握党对学校意识形态工作的主导权。完善意识形态工作责任制，加强分析研判，梳理排查可能影响意识形态安全、政治安全和社会大局稳定的风险点。做到心中有数。加强对错误思想观点的回应和引导，对重大原则性问题旗帜鲜明，敢于亮剑，对一些非原则性的问题，主动加强引导，有效提升教育系统党建质量。坚持“四个合格，两学一做”要求，实现高教系统党建工作制度全覆盖、无死角。

二、积极探索人才培养体制改革，落实立德树人根本任务

　　改革强调更新教育观念、提高人才培养水平，把育人作为高等教育工作的根本要求，推进高等教育“马克思主义理论研究和建设工程”教材编审工作。大力推进高校创新人才培养，出台研制90多个本科专业类教学质量更新标准，探索教育质量科学评价体系；实施系列卓越人才教育培养计划，600余所高校启动实施“基础学科拔尖学生培养试验计划”“科教结合协同育人行动计划”“系列卓越计划”等人才培养项目，数十万学生受益；启动了卓越工程师、医生和法律人才等培养计划；全面实施高校本科教学质量与教学改革工程。严格教学管理。健全教学质量保障体系，充分调动高校学生学习积极性和主动性，激励学生刻苦学习，奋发有为，增强诚信意识。2013年，我国成为本科工程教育国际互认协议成员，提高了我国高校的国际地位；并进行试点综合学院的改革，积极进行学科专业结构调整。优化学科专业结构，修订印发普通高校本科专业目录，超前部署国家新兴产业发展和改善民生急需的学科专业。近年来，教育部启动新工科、新农科、新人文等新兴学科专业改革，推动教育教学创新发展。许多高校探索拔尖学生培养模式，采取和改进优异学生培养方式。支持有条件的高中与大学、科研院所合作开展创新人才培养研究和试验。以推进政府统筹、校企合作、集团化办学为重点，探索部门、行业企业参与办学的机制；开展委托培养、定向培养、订单式培养试点；开展工学结合、弹性学制、模块化教学等试点，高校教育教学质量提高不断取得新进展。

　　深化高校创新创业教育改革，成功举办两届“互联网+”大学生创新创业大赛，参赛高校两千多所。高校创新创业教育呈现良好势头，形成了政府重视、高校响应、社会支持、学生积极参与的良好局面。加强对学生的创业就业指导服务，截至2015年7月，全国高校学生创业及参与创业42.3万人，同比增加6.8%，成为大众创业、万众创新的生力军。高职毕业半年后就业率达90%，就业对口率达76%。普通本科高校5年累计输送2 000万专业人才，为高科技产业和战略性新兴产业发展输送了大批人才。全面实施“六卓越一拔尖”计划2.0，实施国家急需学科高层次人才培养支持计划，每年为国家培养800多万高级专门人才。

　　完善实践育人机制，建设了833个国家大学生校外实践基地，推动高校“三下乡”、支援服务西部规范开展。全口径对中西部教育改革发展做出顶层设计。实施中西部高等教育振兴计划，中央财政投入100亿元支持中西部100所高校加强基础能力建设，投入56亿元在没有教育部直属高校的13个省份和新疆生产建设兵团建设1所高水平大学。实施中西部招生协作计划，高考录取率最低省份与全国平均水平的差距已经从2010年的15.3个百分点缩小到2016年的5个百分点以内。实施重点高校面向农村贫困地区定向招生计划，2016年共录取9.1万人，比上年增加1.6万人，增幅21.3%。中西部地区特别是农村学生接受优质高等教育的机会持续增加。

　　认真落实《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的要求，坚持扶优扶需扶特扶新，实行竞争优选、专家评选、政府比选、动态筛选，激发“双一流”建设的内在活力。加快推动具有条件的普通本科高校向应用型转变，提升地方高校服务区域经济社会发展的能力。高校牵头承担了一大批国家重大科学研究和重大攻关项目，产出了一大批重大科研和科技转化成果。2013年、2014年科学引文索引（SCI）收录我国以第一作者发表的论文均超20万篇，居世界第二，其中80%出自高校。近年来，在国家科技三大奖通用项目中，高校获奖数占全国总数70%以上，产出社科重大成果占全国80%以上，专利申请数年增长20%左右。全国建成115个大学科技园，覆盖30个省份的近200所高校，在服务国家和地方重大决策方面发挥了重大作用。国家启动实施“高等学校基础研究珠峰计划”，布局建设6个关键核心技术集成攻关大平台、36个国家级协同创新中心和一批前沿科学研究中心，致力破解关键核心技术“卡脖子”问题。

三、推动提高高校治理现代化水平，积极完善高等学校治理结构

　　一是重点建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，不断推进民主治理。2011年，教育部依照《高等教育法》要求，出台《普通高等学校章程制定暂行办法》，进一步要求各级各类高校依法制定章程，依照章程规定管理学校。2016年，全国所有公办高校制订了学校章程。2012年，教育部、全国总工会《学校教职工代表大会规定》出台，全国各级各类高校均设立了教职工代表大会，学校教职工享受到比企业职工和工会成员更为丰富的权利。2014年，教育部出台《高等学校学术委员会规程》，规定学术委员会是校内最高学术机构。全国高校充分发挥并规范学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的作用，推进学术自由和学术规范相结合。2014年，教育部《普通高等学校理事会规程》出台，要求全国公办高校建立理事会或董事会，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用，探索高等学校与行业、企业密切合作共建，促进扩大社会合作。2017年，教育部发布《普通高等学校学生管理规定》，推动学生科学治理模式形成。同时改进高校学生管理和教学评估，努力创建学生教育教学和管理服务合一的新型机制。高校不断完善校务公开制度、高校质量年度报告发布制度，高校治理基本制度不断创新并完善。二是落实和扩大学校办学自主权。高等学校按照国家法律法规和宏观政策，基本实现了自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。在此基础上，高校常规活动和日常管理均由学校自主决定。三是积极推进高校政校分开、管办评分离和放管服改革。随着改革的深入，计划经济条件下形成的高校管理模式逐渐解体。2015年，教育部发布了《关于深入推进管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，强调形成依法行政、依法办学、依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度。2017年，经国务院同意，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部发布了《关于高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，要求改进学位授权审核机制，稳妥推进高校自主审核博士硕士学位授权；改革教师编制及岗位制度，建立非事业编制合同制专职科研队伍，改高校编制管理为人员总量管理，纳入总量管理人员享有同等待遇和保障，推进管理人员职员制。全面实行聘任制度和岗位管理制度，确立科学的考核评价和激励机制：高校自主管理岗位设置；改善进人用人环境。高校自主招聘用人，政府部门不统一组织高校人员聘用考试；高校自主评定职务职称，评审权下放到本专科高校；健全符合中国特色现代大学特点和发展要求的薪酬的内部分配制度和政策。工资总额改为绩效工资总量，可以滚动发展，多劳多得。在核定总量内可采取年薪制、协议工资、项目工资等灵活多样的分配办法；完善加强高校经费使用管理，采取额度管理、自主调整等措施，进一步扩大高校项目资金统筹使用权，扩大高校资产处置权限，等等。高校管办评分离、放管服改革给高校松绑减负，简除烦苛，进一步破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，让学校拥有更大的办学自主权，建立了适应高校运行规律的自主办学模式。

四、推进高等学校考试招生制度改革

　　改革要求按照有利于科学选拔人才、促进学生健康发展、维护社会公平的原则，探索招生与考试相对分离的办法，形成政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。高等学校的考试招生制度改革成为了整体改革的重点。2014年，国务院印发了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》，重在高考改革，首批部署并系统总结上海、浙江等地进行试点经验，为后续试点的北京、天津、山东、海南提供借鉴。探索多项考试科目选择，高考成绩由语文、数学、外语和从思政、历史、地理、物理、化学、生物6科中选择3科组成。外语一年可考两次。试点取得了可喜的成绩，也积攒了一些经验教训。改革要求高等学校实施分类入学考试。普通本科入学考试全国统一组织；高职教育入学考试各省（自治区、直辖市）组织，要求2015年占到一半，2017年成为主渠道。高校普通本科招生以统一入学考试为基本方式，结合学业水平考试和综合素质评价，择优录取、自主录取、推荐录取、定向录取、破格录取多种录取方式并举，建立健全有利于专门人才、创新人才选拔的多元录取机制。规范优秀特长生录取程序与办法。2019年，高等学校推出“强基”计划，取消了保送生、自主招生，全国性鼓励类加分项目全部取消，地方性加分项目减少60%以上。促进高校招生更加规范、更加突出培养创新人才。

　　研究生入学考试制度改革深入推进。建立以科学研究为主导的导师责任制和导师项目资助制，推行产学研联合培养研究生的“双导师制”，发挥和规范导师在选拔录取中的作用。许多高校博士招生实行“审核”制，取得了较好的效果，值得进一步推广。加强信息公开和社会监督。完善考试招生信息发布制度，加强政府和社会监督。公开高等学校招生名额分配原则和办法，公开招生章程和政策、招生程序和结果。建立高等教育终身学习网络和服务平台，成立“开放大学”，努力探索建立学习成果认证体系，探索建立“学分银行”制度等。

　　改革进一步推进了高等教育机会公平。2014年至今，高校支援中西部招生专项协作计划共录取超过90余万学生，高等教育入学机会差距不断缩小，最低省市的高考录取率从2010年的52%升至2014年的70%，最低省市的高考录取率与全国平均水平的差距从2010年的15.3个百分点缩小到2015年的5个百分点，2015年面向农村和贫困地区定向招生7.5万名，农村学生上重点大学机会明显增多。

五、深化高等学校办学体制改革，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局

　　坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，引导社会资金以多种方式进入高等教育领域。大力支持民办教育发展，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办高等教育。2019年，全国有民办高校757所，在校生708.83万人。其中在校硕士研究生1865人。探索政府支持、依托社会力量直接举办研究型大学。批准设立西湖大学，指导学校按照高定位、小而精、研究型的定位，围绕国家战略和区域经济社会发展需要，创建学科建设方式、人才培养模式和运行管理机制，聚集一流师资，打造一流学科，培育一流人才，产生一流成果，为建设高水平研究型大学做出探索和实践。支持民办高校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色。办好一批高水平民办高校。建设一批具有硕士学位授予权的民办高校。2016年11月，全国人大颁布新修订的《民办教育促进法》，民办高校实行非营利和营利分类办学模式。国务院《民办教育促进法实施条例》修订正在加快完成。2019年以来，在公办专科高校原则不升本的背景下，特别扶持民办专科职业学院升格本科21所。2020年5月15日，教育部颁发《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》。目前全国已有87所独立学院转制，其余工作正在积极推进中。十年来，民办高校的发展建设，成为促进高等教育改革的重要力量，为高等教育全面深化改革提供了推动力量和比较借鉴。

六、推动高等教育管理体制改革，推进形成新型高等教育宏观布局结构

　　一是按照国家加强行政审批改革的要求，教育部除去国家保留对于高校设置、学位授权等宏观权限外，全部取消了对高校的具体行政审批事项，同时，高等教育领域“深化教育领域综合改革”取得了新的进展，推动以高校改革为核心的北京大学、清华大学改革不断深入进行。二是进一步精准导向全国高等学校设置规划。2017年，教育部研究制定《关于“十三五”期间高等教育设置工作的意见》（以下简称《意见》），提出设置研究型、技能型、应用型高等学校。在《意见》的指导下，各省、区、市围绕本地高等教育事业改革发展总体布局，在各地“十三五”规划中，纳入408所学校设置事项（其中新设本科31所，更名大学42所，新设高职高专124所，独立学院转设58所）。2019年，结合各地实际需求以及高职扩招之实际，对规划进行了中期调整，调入153所（其中新设本科6所、本科层次职业教育试点15所、新设高职高专73所、更名大学11所，独立学院转设34所），调出41所。三是推动高校布局结构优化调整。重视优化高校层次类型结构。教育部共批准新设、升格本科学校33所（其中民办高校25所），更名大学22所。通过备案工作加强事中事后监管，支持省级人民政府依法审批设置并备案高职学校139所（其中民办高校48所），极大促进了高等职业教育的发展，优化了职业教育的专业布局，明确了办学定位，增强了经济社会发展急需的技能性人才培养能力。并完善成人高等学校退出机制，撤销成人高校4所。同时优化高校区域布局结构。“十三五”期间，在中西部省份批准新设高等学校128所，占全国74.4%，更名大学17所。积极鼓励高校向非省会地级市布点延申，全国非省会城市共设高校68所，在现有地级市中，除边远山区和人口稀少民族地区外，大多数已布点有普通高校。四是稳步开展本科层次职业教育试点，坚持高素质技术技能型人才的办学方向。目前已经批准了22所高职院校开展本科层次职业教育试点，为推动本科职业教育发展提供了样本和经验。高等学校通过类别和地区布局改革调整，进一步促进了普通高等教育和职业高等教育的协调共同发展，促进完善了我国中西部高等教育的平衡发展。

七、扩大高等教育对外开放，扎根中国，融通中外

　　《教育规划纲要》提出，提高我国教育国际化水平，培养大批国际化人才。在贯彻实施实践中，我国教育对外开放持续推进，形成了以培养高级专门人才为主的出国留学、来华留学、中外合作办学、境外办学、中外人文交流、教育双边多边国际交流与合作、“一带一路”教育行动、国际教育宏观管理等内容的发展体系，支持中外大学间的教师互派、学生互换、学分互认和学位互授联授。截至2018年，我国与51个国家和地区签署了学历学位互认协议，其中“一带一路”沿线国家24个。“一带一路”教育行动稳步推进。中外合作办学取得实质进展，办学机构、项目达2385个。与188个国家和地区、47个重要国际组织建立了教育合作交流关系。双边多边人文交流机制不断完善，已先后建立了中俄、中美、中欧、中英、中法、中印尼、中德、中印等9个高级别中外人文交流机制，高等教育服务国家对外战略能力不断增强。坚持“支持留学、鼓励回国、来去自由”的政策，创新和完善公派出国留学机制，加大对优秀自费留学生资助和奖励力度。提高对留学人员的服务和管理水平。改革开放以来，出国留学人数从1978年的860人增加到2017年的60万余人，共有313.2万名留学人员回国，其中党的十八大以来占73.9%，形成了新中国成立以来最大规模“归国潮”。来华留学规模从1978年的1200余人增加到2017年的近49万人，我国已成为亚洲最大的留学目的地国。在150个国家和地区设立533所孔子学院和1140个孔子课堂，中华文化影响力不断增强。《教育规划纲要》颁布以来，在宁波-诺丁汉大学，西交-利物浦大学、北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院以后，批准了昆山杜克大学、上海纽约大学、温州肯恩大学、广东以色列理工学院、深圳北理莫斯科大学、深圳和香港中文大学合作举办的香港中文大学（深圳）等具有独立法人的本科以上中外合作办学机构，共9所；批准了苏州百年职业学院、郑州亚欧交通职业学院、福州墨尔本理工职业学院等具有独立法人的专科中外合作办学机构，共3所，本专科共12所。为推动我国高水平教育机构海外办学，教育部取消了高校出国办学审批。北京中医药大学、大连海事大学、苏州大学等出国办学，取得了积极的成效。

　　十年来，按照《教育规划纲要》的要求，高等教育改革取得了突出的成绩，全面推进了高等学校立德树人根本任务的落实。党的十八大以来，高等教育改革领域呈现出一系列新局面。2017年，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出要优化学校内部治理、提升教育治理法治化水平。党的十九大进一步提出，实现教育现代化，办好人民满意教育，推进教育治理和能力现代化。2018年全国教育大会召开，教育改革呈现出一系列新要求。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》。这一系列重大政策都鲜明提出了高等教育的改革任务，推动了高等教育改革的进一步深化发展。在新的形势下，高等教育改革的任务更加艰巨，高等教育改革作用倍受关切，高等教育改革日益进入“深水区”。高等教育领域要深入学习、贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央国务院决策部署，坚持目标引领和问题导向，加强统筹谋划和推进落实改革，依靠改革应对变局、开拓新局、推动大局，为办好人民满意的高等教育，实现中华民族伟大复兴做出新的更大贡献。

作者

孙霄兵，北京外国语大学国际教育研究院院长、中国教育发展战略学会执行会长，北京　100089

原文刊载于《中国高教研究》2020年第10期第16-20，41页

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