张浩 胡姝｜高等教育财政政策十年变迁与未来挑战——以《教育规划纲要》实施为背景

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.10.04

摘　要

《教育规划纲要》出台前，人民群众高等教育成本负担逐渐加重，高校债务累积，高等教育财政政策供需缺口加大。《教育规划纲要》对高等教育财政政策体系进行了多方位再构建，依法理财、科学预算、绩效评价与经费监管成为这一时期政策关键，适时推行的全面绩效管理优化扩大了政策效果，政策过程清晰呈现出“实破-增长-监管-优化”的变迁路径。未来，面向教育治理现代化，面向2035的教育要求，财政政策仍是高等教育发展的关键保障，应努力提高投入水平、改进筹资结构、提升经费效率，增强外部环境负面冲击的应对能力，努力建设世界一流高等教育。

关键词

高等教育；财政；《教育规划纲要》

　　2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》） 发布实施以来，高等教育财政政策表现出变迁渐进，执行稳定，动态均衡等特点。期间，我国从高等教育大众化阶段迈进普及化阶段，从高等教育大国向高等教育强国进发，为经济社会发展提供了有力支撑。在《教育规划纲要》的中长期背景下，跳出具体的政策文本，从政策变迁的视角，考察十年来高等教育财政一系列政策的出台时机、目标导向、执行力度、调适逻辑、实施绩效等，有利于更好地研究政府高等教育财政举措，观察政策参与各方行为，分析政策实施效率高低及其原因。总结回顾政策变迁的历史过程，对于未来一个时期，高等教育财政中长期政策制订、实施与改革的科学性、有效性、前瞻性，推进高等教育内涵式发展，办好人民满意的高等教育，早日实现由人力资源大国向人力资源强国转变，均有重要意义。

一、政策蓄势：《教育规划纲要》出台前高教财政政策需求与供给

　　21世纪的前十年（2000年至2009年），世界处于大发展、大变革、大调整时期，经济社会发展、国际竞争对科技与人才的要求越来越高，我国改革发展正处在十分关键的时期，尤其是经济发展方式、经济结构调整对人才培养提出了更高、更迫切的要求。

　　2009年，高等教育经费合计4782.78亿元，其中财政性经费2327亿元，分别占相应国家教育经费的29%和19%。同一时期，国家GDP由2000年的9.98万亿元增长至34.56万亿，大约增长2.5倍。（见表1）高等教育事业同步快速发展。2009年，全国共有普通高等学校和成人高等学校2689所，招生数和在校生规模持续增加，各类高等教育总规模达到2979万人，高等教育毛入学率达到24.2%。普通高等教育本专科共招生639.49万人，在校生2144.66万人。其中民办高校658所（含独立学院322所），在校生446.14万人。高等教育进入大众化阶段，为我国由人口大国向人力资源大国转变做出重要贡献。

　　亚洲金融风暴之后，受国内外经济形势及成本补偿制度全面实施的影响，人民群众高等教育成本负担逐渐加重，“学杂费在高等教育总经费和高等教育事业收入所占比例分别从1998年的14.56%和52.56%增长到2008年的33.92%和76.27%”。与此同时，规模扩张带来高校债务负担累积，严重制约其持续健康发展。高等教育财政政策供需缺口较大。各界不断呼吁，学界多方论证，希望财政性教育经费占GDP的比例实现4%。国家加大教育财政投入的决心日益加强。2006年，国家“十一五”规划提出，“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占GDP的比例达到4%”。同年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强化了这一规定。构建高等教育财政政策供需结构新平衡的环境与条件日渐成熟。

二、关键节点：高教财政政策十年变迁的启动

　　2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%”。首次将实现这一比例的相关表述，由软性的“逐步达到”变为刚性的“2012年达到”。《教育规划纲要》从投入主体、投入方式、保障机制等方面对高等教育财政政策体系进行了再构建。该文件的发布打开了高等教育财政政策变迁的时间之窗。2012年，4%目标的历史性实现，与高等教育财政性经费的高速增长，使2010年至2012年成为高等教育财政政策变迁的关键节点。

　　至2012年，国家高等教育财政性经费由2009年底的2 327亿元，增长到5012亿元（见表1），三年时间增长了115%，年均增长38.3%。相同的三年内，国家GDP、国家财政收入、全国教育总经费、国家财政性教育经费分别增长了58%、71%、73.6%、89%，较大程度上低于高等教育财政性经费增长幅度，从投入的角度能够明确看出，国家对加大投入力度推动高等教育发展决心很大。

　　教育财政管理相关机构的变革成为配合相应政策实施的重要手段。2010年，经中央编办批准，教育部设立经费监管事务中心，以加强经费管理、完善教育经费监管。为加强高等学校财务管理工作，提升经费使用和资产管理专业化水平，2011年4月，教育部、财政部印发《高等学校总会计师管理办法》，明确高等学校设置总会计师岗位，总会计师为学校副校级行政领导成员。国家对高等教育财政政策变迁的路径进行了预判，对财政经费加强管理成为这一时期的政策目标之一。

　　为确保投入目标的实现，2011年国务院出台《关于进一步加大财政教育投入的意见》，进一步强化了多渠道筹集教育经费的措施。该文件提出切实减轻人民群众教育负担，大力支持提升高等教育质量，健全家庭经济困难学生资助政策体系，是对政策需求的回应。提出全面推进教育经费的科学化精细化管理，切实提高资金使用效益，健全学校财务会计和资产制度，规范学校经济行为，防范学校财务风险，为未来政策绩效深化做好了准备。

　　高等教育经费增长与管理制度的逐步完善，为后一个时期落实《教育规划纲要》规定的高等教育目标任务奠定重要基础。

三、过程管理：高教财政政策变迁中的监督与控制

　　2012年之后，“保增长”依然是高等教育财政政策的重心，财政性经费得以不断增长。随着经费体量变大，实际操作中，微观层面出现一些新问题，经费监管成为应有之义，“管好用好”成为这一时期财政政策的重要目标。

　　（一）高等教育财政性经费的量变

　　《教育规划纲要》实施以来，高等教育财政性经费总体连续增长，年均增长率约为24.6%，较2009年底增长了近2倍。增长率与年均增长率总体超过国家GDP、财政收入、教育经费及高等教育经费增长，如同期国家财政收入年均增长率仅为19%。高等教育财政性经费占高等教育经费的比例也由2009年的52%逐步攀升并稳定至62%左右。

　　与此同时，以生均计算的高等教育支出也有了较大增长。近十年来，生均经费各项指标整体呈现出连年增长趋势。（见表2）至2018年，教育和其他部门高等教育生均经费支出较《教育规划纲要》实施伊始，增长了82%，年均增长10.2%。生均一般公共预算教育事业费和基本建设支出增长了120%，年均增长15%，其中，地方教育和其他部门一般公共预算教育事业费和基本建设支出增长达到121%。整体上看，《教育规划纲要》发布以来，地方教育和其他部门的生均经费、一般公共预算教育事业费和基本建设支出的增长速度均超过了中央教育和其他部门，尤以后者更为显著，表明地方高等教育正在加大投入力度，高等教育财政政策的指向性明显。

　　（二）筹资体制继续完善

　　20世纪90年代初至《教育规划纲要》发布以前，高等教育逐步确立了多渠道并存的筹资体制，经费来源结构呈现出国家预算内拨款比例下降，学生个人缴费及学校创收等预算外收入比例增大的趋势。这一时期，国家财政性经费占高等教育经费的比重不断下降，学杂费收入不断上升，用“受教育者成本补偿”的方法弥补了经费不足，满足了社会对高等教育的需求。《教育规划纲要》实施后，高等教育筹资渠道总体维持了前一阶段整体结构，但在增加财政投入的大背景下，主要筹资渠道出现了明显的趋势性变化。（见表3）学费占总经费比例由2010年的31%逐步下降至2014年的23%，2017年，这一比例为21%。

　　民办高校举办者投入和捐赠收入长期看总体也有所上升，但占总经费的比例仍然不大。民办高等职业教育和独立学院在筹资模式上继续寻求突破，赴美赴港上市募资掀起数轮热潮。近十年间，国家对高等教育筹资渠道的内部结构还进行了一些微调。比如，2013年及以前财政性经费投入中存在“各级政府征收用于教育的税费”项目，包含教育费附加、地方教育附加、地方基金，2014年，项目名称改为“政府性基金预算安排的教育经费”，包含地方教育附加、从土地出让收益中计提的教育资金，2015年以后，项目名称虽未变，彩票公益金成为其主要来源。

　　（三）经费管理机制显著深化

　　《教育规划纲要》发布以前，教育经费管理受到经费不足的制约，主体基调是“勤俭办教育”，从这一思想出发加强管理，提高使用效益，并从确保经费安全的角度建立健全教育系统内部审计制度。相对于此，《教育规划纲要》更加注重过程管理和管理机制的完善，相关落实和配套政策紧随这一主线。针对高等教育，《教育规划纲要》提出“依法理财，建立科学化、精细化预算管理机制，设立高等教育拨款咨询委员会，在高等学校试行设立总会计师职务，加强经费使用监督，确保经费使用规范、安全、有效。建立经费使用绩效评价制度”等。自此，高等教育经费管理机制逐步清晰。国家教育“十二五”“十三五”规划的制订和执行延续和发展了此机制，预算管理、绩效评价和经费监管成为经费管理机制的关键词。高等教育经费管理实践中，预算管理日益受到教育行政管理部门和高校的重视。

　　透过相关政策文献可以发现，2013至2017年，“用好管好”始终是这一时期各级各类教育财政政策坚持的方向。2014年，国务院先后两次发文深化中央财政科技计划、中央财政科研项目和资金管理改革，有关部委也对此专门出台政策予以推进。高等学校研究生奖助学金等资助政策体系的完善，为高层次人才培养提供了相当大的支持，奖助学金解除了研究生学习过程中的后顾之忧，使他们能够安心学习，不必担心学习期间的基本生活保障。2017年，财政部、教育部等四部门印发《关于进一步落实高等教育学生资助政策的通知》，确保研究生奖助政策不留死角。针对学生资助的实际操作中，出现一些现实问题，如资助资金晚发、扣发、不按规定方式发放，不同级别的地方政府分担经费不到位，学籍注册等信息维护不及时、不完整、不真实问题等，教育部、财政部开展自查自纠、重点检查、总结反馈、回头看一系列工作。政策沿着科学化精细化的目标发展，占比不大的高校捐赠配比专项资金管理也被纳入“管好”机制。

　　这一时期，“用好管好”的“好”字，亦体现在有关部门对高等教育财政的管放结合上。高校内部审计工作进一步加强，表明“管”的持续深入。同时，对财政部门提出了要求：完善高校预算拨款制度，优化高等教育拨款结构，加大基本支出保障力度，改进项目管理方式、资金管理办法，采取额度管理、自主调整等措施，进一步扩大高校项目资金统筹使用权。

四、目标优化：全面实施高教财政政策绩效管理

　　（一）政策效果显现

　　《教育规划纲要》实施以来，在财政政策的支持下，高等教育许多重要指标发生了重大变化，高等教育事业取得了较大成绩。

　　培养规模不断扩大。2019年高等教育在学人数4002万，规模居世界首位。高等教育毛入学率51.6%，已经超过世界平均水平。2000年至2009年十年毕业生2935万人，2010年以来的十年共培养输送了7196万名毕业生，是上一个十年的2.45倍，为国家发展提供了有力支撑，即将从高等教育大众化迈进普及化阶段，正在从高等教育大国步入高等教育强国。

　　培养质量稳步提升。在“211”工程和“985”工程的基础上，在财政投入保障的支持下，通过2011年的本科教学工程、2012年的“2011计划”，2015年的“双一流”建设，2018年全面打赢本科教育振兴攻坚战等一系列重要工程、计划项目，促进人才培养质量获得稳步提升，国际评价持续走高。2019年，全球创新指数中国位列14位。中国“人口红利”升级为“工程师红利”，未来将对全球产业竞争格局产生颠覆性影响。

　　社会贡献十分显著。仅2018年，高校作为主要完成单位获得2018年度国家科学技术奖三大奖通用项目占全国总项数的82.6%，产出哲学社会科学研究成果占全国的80%，在凝聚态物理、超级计算机、量子通信等领域取得一批标志性成果。137所“双一流”建设高校承担了63%的国家自然科学基金重点项目、69%的国家自然科学基金重大研究计划、73%的国家社会科学基金重大项目。

　　治理机制日趋完善。大学章程，高校党委领导下的校长负责制，校院两级管理的基本组织架构，校内的最高学术机构学术委员会，教职工参与学校民主管理和监督的基本形式教职工代表大会，连接高校与社会的重要桥梁高校理事会等，一系列内部治理制度逐步形成体系，同时，“放管服”不断深化，教育评价体系继续建立健全，高校办学自主权不断落实和扩大。中国特色现代大学制度基本构建完成。

　　（二）全面绩效管理的新阶段

　　预算绩效管理的全面实施是基于财政投入持续增长后，一些地方经费使用出现“重硬件轻软件、重支出轻绩效”，监督管理有待进一步强化等问题。2018年，国务院办公厅出台《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，推动实践中妥善处理转变预算安排方式与优先发展教育的关系，改革完善教育经费投入使用管理体制机制。特别对完善高校预算拨款制度、统筹推进一流大学和一流学科建设，加强一流本科教育，推动实现高等教育内涵式发展，培养造就一大批适应国家经济社会发展需要的高层次、卓越拔尖人才等做出了安排。并提出“坚持财政教育资金用到哪里、绩效评价就跟踪到哪里，加强动态绩效评价，及时削减低效无效资金”，“将绩效目标执行情况和绩效评价作为完善政策、编制预算、优化结构、改进管理的重要依据”等。之后，教育部、发改委、财政部、人社部四部门发布了落实国办文件的具体做法和要求。标志着《教育规划纲要》实施后高等教育财政政策进入绩效管理的新阶段。

　　2019年，教育部从国家治理现代化的高度，出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对地方教育主管部门和部属高校提出：优化政策和项目预算绩效管理，强化绩效目标管理，健全绩效指标和标准体系，做好绩效评估、监控、应用和激励等，于2020年底基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系。各地教育主管部门随后开始全面推进这一工作。据此，高等教育财政政策的绩效管理更加科学有效，体系性更加完备，从管理机制上提高了今后一个时期对高等教育发展的保障潜力。

五、未来挑战：教育现代化与外部冲击

　　反思过去，展望未来，面对长期大幅增长之后的边际能力减缓，以及全球经济衰退等外部环境不利影响和新冠肺炎疫情等突发事件的负面冲击，高等教育财政政策发展中不可避免地存在一些挑战。新时代，一流的高等教育是建设人才强国、实现民族复兴的关键保障，高等教育财政政策应从教育治理现代化的高度，不断完善政策体系，继续发挥重要保障作用。

　　（一）适应教育治理现代化要求

　　回顾高等教育财政政策十年变迁，可以看到，政策过程渐进，政策目标清晰，政策执行总体稳定，保持了动态均衡，并向强化监管、追求绩效的方向发展。渐进性变迁源于政治或经济组织的一种感知：在既有制度框架的某些边际做些改变，将使他们的境况得到改善。从整个政策过程中参与者的角度看，政府、高校、管理层与师生、大众均与政策实施密切互动，展现出高等教育财政领域良好的政治生态。但也应清醒地认识到，在经费增量多年得以保持的情况下，资源配置的效率与现代化治理能力上的一些潜在问题容易被“繁荣”掩盖。政策制定者容易满足于增量经费的“成就感”，缺少推动效率提升的动力；政策执行者常常把工作重点放在现有增量经费的分配方案优化上，弱化未来事业发展要求的经费规划；政策目标群体——高校，从“理性经济人”的角度，则把注意力放在更多经费的争取上。政策参与各方分别从各自现实出发选择“最优”选项，满足现代化要求的治理体系安排往往由中央一级设计安排，这种情况下，政策调研、制定与执行的时滞将增加提高治理有效性的难度。中共中央十九届四中全会针对提升目前各项制度的成熟度与稳定性，提出治理能力与治理体系现代化的要求，高等教育财政政策参与各方，也应不断提升治理能力，主动配合现代化治理体系建设，努力满足治理现代化的要求。

　　（二）满足面向2035的教育发展需要

　　《中国教育现代化2035》提出，我国高等教育的未来发展主要目标是分类建设一批世界一流高等学校，建立完善的高等学校分类发展政策体系，引导高等学校科学定位、特色发展。提升一流人才培养与创新能力。实现上述目标，高等教育财政政策仍是关键保障，应结合《教育规划纲要》实施以来的政策成果，展开反思，补齐短板，应对冲击，坚定发展。

　　1. 提高投入水平。应该清醒地看到，与OECD国家相比，我国高等教育财政投入还有差距。在经合组织国家中，2015年用于高等教育经费占GDP的比例平均为1.5%，我国目前为1.34%,而2015年为1.09%；2015年，经合组织国家高等教育生均投入为15700美元，而我国2017年仅为32915元。着眼未来看，高等教育经费投入增长与国家经济社会发展需求仍有滞后。同时，中央和地方、经济发达和不发达地区高等教育投入水平仍有较大差异。从表2可以看到，近十年间，中央教育和其他部门生均经费支出远高于地方教育和其他部门，并且差距总体不断拉大。2010年，两者差额为23000余元，2017年，为近32000元。不同经济发展水平地区间的高等教育生均投入差异更加显著，如2017年，高等教育生均经费北京为72904元，上海为64223元，其余大部分省份都在2万至3万余元水平上。应在健全财政投入增长机制的同时，加强增长度和绝对增长额度的保障，向高水平国家靠近，实现弯道超越，推动高等教育向一流水平突破。

　　2. 改进筹资结构。民办高校举办者投入和捐赠收入方面存在较大不足。一方面是两者占总经费比例过小，2017年，分别为3.4‰和4.2‰。另一方面，两者增长缓慢且不稳定，2010年至2018年，前者仅增加了41%，后者仅增加了55%，并且自2015年至2017年，增速连续三年为负。在OECD国家，私人来源在为高等教育经费投入方面发挥着至关重要的作用，平均约占教育机构支出的25％（占GDP的0.4％），成为财政投入不足的重要补充。应在经费筹措机制方面采取切实有效措施，改变渠道单一的局面，更大程度上发挥社会资本对高等教育经费的补充作用。

　　3. 提升经费效率。近年来，在经费投入总量及增长保持稳定的情况下，如何更好地发挥高等教育经费使用效率越来越成为一个重要课题。高等学校办学同质化现象严重显示出经费被重复投入，造成经费使用上的浪费。经费投入对学科专业布局更加适应经济发展要求的引导不足，大量的经费没用到“点”上，造成损耗。创新型人才培养和应用型人才培养仍缺少有力抓手，经费使用的激励性不强。高等学校财务自主权仍然偏低，降低了资金使用效率和办学效率。高等学校经费使用监管严格有余，灵活不足，缺少松紧适度、应时而变的高效安排。基础研究和哲学社会科学研究的投入仍显滞后，未能充分体现知识的价值和相关的科研人员人力价值，降低了相关领域发展效率和贡献度。未来，应大力提高经费使用效率，深化高校财务制度改革与监管制度完善，探索建立适应不断变化新形势的经费投入产出评价机制，全面提高经费使用绩效。

　　（三）应对外部环境冲击

　　世界银行发布的半年度《全球经济展望》表示，受新冠肺炎疫情影响，2020年全球经济将萎缩约5.2%，成为自第二次世界大战以来最严重的经济衰退。中国将是今年为数不多实现增长的国家之一，预计增速为1%。2020年两会上，《政府工作报告》未设GDP增长目标。按照4%的固定比例计算，教育财政经费也将有所萎缩，高等教育财政性经费亦会同时受到影响。占GDP的4%既是教育财政投入的底线，也在一定程度上反向牵引投入水平的继续大幅提升。全球范围内的经济滑坡以及“新冠疫情”等难以预知的社会公共事件，都将给高等教育财政政策带来负面影响。如何在政策的制订和实施中提高抗冲击韧性，继续保障高等教育事业的持续、稳定、健康发展，是政策主体需要面对的重大挑战。应努力树立危机意识，提高财政保障能力，积极主动应对可能的外部环境变化。

作者

张浩，中国教育科学研究院副研究员，北京　100088

胡姝，通讯作者，教育部课程教材研究所副研究员，北京　100029

原文刊载于《中国高教研究》2020年第10期第21-26页

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