曹晶｜基于一般性信任理论的高等教育第三方评估组织公信力构建

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.11.08

摘 要

高等教育第三方评估组织公信力是有效实现第三方评价的前提和基础，是现代教育治理的应有之义，一般性信任理论为第三方评估组织公信力研究提供了新的视角。公众与高等教育第三方评估组织之间的信任关系是一种系统信任，是在充满不确定、信息不对称的情况下为了降低高等教育质量风险而采取的行动机制，评估组织的公信力取决于组织是否值得信任，也取决于不具备监督和控制施信者行为的公众在主观上是否愿意信任。第三方评估组织的公信力萌生、存在和发展于社会关系网络之中，建立在评估相关各方进行平等、开放、对话的基础之上。基于一般性信任理论，高等教育第三方评估组织公信力的构建应明确政府职能定位，确保第三方评估组织的独立性，提高第三方评估组织队伍的专业化程度，推进第三方组织积极信任机制，培育公众认同的评估文化，提高积极信任倾向。

关键词

高等教育第三方评估组织；公信力；一般性信任理论

一、研究背景

　　第三方评估作为第三方治理的实践模式之一，对于政府在复杂环境下提升社会治理能力，降低治理成本具有重要的意义和价值。随着国家治理能力现代化程度的提升，高等教育第三方评估正逐步成为我国教育领域评价的重要方式。同时，随着教育领域管办评分离的推进，第三方评估组织的作用被推向了史无前例的重要地位。由于第三方评估能够避免公共组织既做“运动员”又做“裁判员”的角色，由专业组织进行独立、客观的评估将会对教育质量的提升发挥保障作用，并且会重塑政府、高校、社会组织之间的关系，形成政府依法管理、学校依法治学、社会依法参与的教育治理新格局。随之而来的问题是，第三方评估的可靠性如何，公众对其认可的程度怎样，第三方评估组织能否承担如此重任。这些问题对高等教育第三方评估及其组织公信力都提出了极大的挑战。

　　现有关于高等教育第三方评估及其组织公信力的研究有两种视角：第一种观点强调第三方组织使社会公众产生信任的本质、能力和力量，重在教育第三方评估组织的基本素质和内在特性，是“不以评估接受者的主观意志和看法为转移的‘本质属性’”。由此，加强第三方评估组织建设要从完善组织的特性、机制制度入手。第二种观点是从社会公众主体评价角度出发，认为第三方评估组织公信力是社会公众对组织的满意程度，具体包含对第三方组织、制度、运行程序、评估结果等一系列因素的内在感受和主观判断，对评估整体形象的认知、态度、期望等，是第三方评估组织威望度、影响力、号召力等的体现；据此，教育第三方评估应该注重信息公开、加强来自外部的监督等。随着第三方评估报告越来越多，机构的公信力遭到很多质疑。既有研究为高等教育第三方评估公信力的研究提供了较为丰富的成果。由于公信力作为心理学、社会学、公共管理学等学科交叉形成的概念，其内涵极为丰富，不仅要考虑评估组织的可信，还要考虑社会公众的信任，两者相辅相成，缺一不可，并且形成良性循环，只是单一地从某一个方面来谈评估组织的公信力问题会造成理论内涵的偏差和研究视角的缺失。

二、一般性信任理论及高等教育第三方评估组织公信力内涵

　　（一）一般性信任理论的主要内容

　　一般性信任理论强调信任是社会普遍存在，而且是至关重要的。西美尔认为“离开人们之间的一般性信任，社会自身将会变成一盘散沙”。信任是社会运行的基础，是人与人之间互动交换的前提。信任可分为人格信任和系统信任，人格信任是基于血缘、地缘、信仰等产生，“一般性信任”或“普遍的信任”不同于人格信任意义上的普遍主义的信任，而是对系统的信任，尤其是对系统有效运转的信任。吉登斯认为，信任的系统包括象征标志和专家系统所组成的社会系统，象征标注如象征政治合法性的符号、货币符号等；专家系统则主要是由技术知识和专业队伍组成的体系，随着风险社会的到来，人对人的信任将会逐步被“人对系统的信任”所代替。

　　卢曼认为信任是“简化社会复杂性的机制之一”，人类由于社会复杂与理性有限，无法获取完整的信息，但可以通过信任来弥补理性的不足以及由此带来的信息的不完整的缺陷，来减少社会交往过程中的复杂性，从而确保内心的安全。“在人为不确定的情况下，这里有争议是产生积极信任的问题——对别人或机构（包括政治机构）的信任，必须积极地创造和建立”。积极的信任要求“增加社会关系的‘透明度’，积极地提高这种透明度”。因此，现代社会的信任应该是双方的，而不是单方的，是透明的、全面的，同时这种积极信任是新式社会团结的本源。在大型机构中，积极的信任依赖于制度的开放。同时，信任是一个与现代性有关的概念，现代性的“时空延伸”“脱域机制”和“知识的反思性运用”三个动力来源都需要信任关系来进行维持和保障，因此，在本质上，信任与现代性制度相关联。“信任和风险紧紧地相互捆绑在一起。面对环绕在四周的风险，需要对这种权威给予信赖，并以有效的方式对它们做出反应。”由此可见，信任是对现代高风险、充满不确定社会的一种适应机制，表现为双向性、开放性、协商性等主要特征。

　　积极信任机制包括环境——积极信任领域、人际关系——以诚实和沟通为基础的相互信任、抽象制度——社会可见性和有条件的责任、国家——民间社团、全球秩序——世界性的交往等方面，可以通过将“纯粹关系”推衍到社会交往、政治、专家体系等方面，促成平等、民主、对话与团结关系，从而构建积极的信任体系，以此来缓解由现代性带来的信任危机。

　　（二）高等教育第三方评估组织公信力的内涵分析

　　高等教育第三方评估组织作为一个独立的中介组织，在现代社会已经成为连接公众、高校、政府的重要组织力量，要建立有效的第三方评估机制保证高等教育质量，必须对评估组织公信力进行深入的分析。

　　首先，公众与高等教育第三方评估组织之间的信任关系是一种系统信任，是一种在充满不确定、信息不对称的情况下为了降低高等教育质量风险而采取的行动机制。其次，这种信任是双方的，包括施信者主观层面的信任和受信者客观层面的值得信任两个维度，评估组织的公信力既取决于第三方组织是否值得信任，也取决于不具备监督和控制施信者行为的公众（包括利益相关者）主观上是否愿意信任。再次，第三方评估组织的公信力萌生、存在和发展于社会关系网络之中，建立在评估相关各方进行平等、开放、对话的基础之上。

　　高等教育第三方评估组织的公信力与政府公信力、慈善公益组织公信力都是基于现代性制度的系统信任。但高等教育第三方评估组织的公信力与后两者还存在区别。一方面，第三方评估组织的公信力不同于拥有公权力、具有天然权威性、公共性的政府及其公共政策的公信力，它的公信力处于一个积极主动的建构过程之中，其公信力的高低取决于评估组织的公正性、专业性、提供服务的满意状况等，这是一种更为典型的积极信任，是第三方组织生存的根基；另一方面，高等教育第三方评估组织的公信力亦不同于慈善组织、公益组织等社会组织的公信力，后者对内以资源吸纳能力、对外以资源公开公正分配状况作为重要因素，公共利益、公共责任是其公信力的根源所在。高等教育第三方评估组织作为一个提供评估服务的组织，它要通过提供服务获取相应的资金来源，体现出一定的市场特征（如竞争性），在市场性与社会责任之间保持平衡是第三方评估组织必备的能力；从服务对象角度来说，既有来自行政如政府的委托，又有社会（如用人单位、高校、公众）的期待，体现出较强的官民二重性，即“行政性”和“自律性”。因此，高等教育第三方评估组织的公信力既要考虑组织本身的能力和可靠性程度、公共价值，也受制于与服务对象、公众（包括利益相关者）之间的关系状况。

　　（三）高等教育第三方评估组织公信力的维度

　　1. 值得信任：第三方组织公信力的前提与基础。在梅耶（Mayer）看来，被信任者的可靠性水平来源于能力、正直、善意三个要素，并认为开始时正直对信任的效果较为显著，随着相互间关系的发展，善意的影响将会增加。委托代理关系的第三方评估中，第三方的能力和品格是影响人们是否信任的关键性要素。高等教育第三方评估组织要想得到公众的认可和支持，必须具有较高的可信度，这不仅取决于第三方组织的能力、公正性，还来源于这种能力和行为的持续性、内在的价值取向等方面。就能力而言，需要评估组织具有较强的专业性，能够对评估对象做出科学的评价，因为高校育人活动是一种高度专业的活动，不仅要符合教育规律和学生身心发展规律，还要熟悉和掌握专业学科的高深知识和发展动态，更需要育人方向与国家战略规划、社会发展以及行业需求相适应，上述的这些要求对评估组织的专业性提出了极大的挑战。正直要求评估者在独立、无外界控制和指挥的情况下做出价值判断，给出完善改进的建议和思路；对待不同的被评对象应该做到一视同仁，无偏无私，能够公正对待每一个评估对象。善意是评估组织的内在价值取向，表明它对公共利益和价值的追求。

　　2. 信任：公众对第三方评估组织的认同。公众的认可和满意程度在较大程度上取决于第三方评估组织的组织能力，但并非组织能力强就一定可以获得公众较高的认可度和满意度，还要依靠评估组织与公众之间的有效互动，如宣传动员、积极回应、公众参与等。因此，高等教育第三方评估组织要想具有公信力，不仅应具备组织独立性、专业性和公正性等基本特征，具有较强组织能力，还要具有较高的社会公众认可和满意程度，体现在政府、高校和社会对评估结果的广泛认同和对评估质量的系统信任。

　　可见，高等教育第三方评估组织公信力的构建既要重视第三方评估组织自身素质和能力建设，又要重视社会公众对其组织能力的评价，注重社会公众与第三方评估组织的双向互动。因此，高等教育第三方评估组织公信力不仅是第三方组织提供专业评估能力和服务的客观结果，体现了第三方评估组织工作的独立性、专业性、公正性特征；同时，也是评估利益相关者对教育第三方组织的评价，反映了社会公众对教育第三方组织的认可和满意程度。用一个公式来表示：高等教育第三方评估组织公信力=高等教育第三方评估组织评估能力×公众满意度。

三、高等教育第三方评估组织公信力影响因素

　　根据高等教育第三方评估组织公信力的内涵，其主要受到两个方面因素的影响：其一，第三方评估组织独立性、专业性、公正性及道德性等基本组织特征；其二，社会公众对第三方评估组织的期待与需求，以及在此基础上产生的认可和满意情况。

　　（一）第三方评估组织的特征

　　1. 独立性。独立性是第三方组织赖以存在的前提（如物质条件、制度条件等），拥有独立性就明确了组织与外部其他组织的法律关系、政治关系。组织独立性强调“组织在生存、发展的基本条件方面（尤其是在所谓的合法性层面）主要依靠自身资源”，是“一个外向的、与宏观层面相联系的概念”。作为高等教育第三方评估组织，应该具有独立的法律地位和经济地位，在多大程度上拥有独立性，一方面取决于评估组织与政府的权力关系，也就是说政府愿意在多大程度上将教育评估的权力让渡出来，并且确保政府不干预评估活动；另一方面取决于评估组织拥有资源的多少，只有在人事、财务等方面摆脱对政府的资源依附，才能拥有真正的独立性。独立性在组织内部表现为明显的组织自主性，能够自我设定目标，进行决策，自主行使评估权力、开展评估活动并承担评估责任的能力，组织意志独立、权责自负。因此，只有保证了第三方评估机构的独立性，才能确保其在评估中做到价值中立。

　　2. 专业性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提到要“培育专业的教育服务机构”，体现出对第三方评估组织专业性的重视。在吉登斯看来，系统信任的重要组成即是对技术成就和专业队伍所拥有抽象原则的正确性的信赖，这是现代社会信任的重要内涵。高等教育教学活动的复杂性决定了教育评估是一项专业性极强的工作，开展评估活动的第三方组织的专业性是其树立专业学术权威，获得公众（包括利益相关者）信任的基本途经。在高等教育评估中，教育第三方评估组织的专业性程度决定了其能否进入高等教育评估活动领域及参与程度如何。

　　3. 公正性。公正性主要是指被信任者行动的持续性与一致性程度，包含能够在较长的时间维度中一致性地对待所有信任者，也可以称为正直。就教育评估第三方组织而言，要在评估过程中坚守价值中立原则，基于评估事实的价值判断，做出客观、专业的判断，不偏袒任何一方，保证评估程序与评估结果的公正，只有如此，才能确保公众对评估的合法性认同与信任。第三方评估组织不能因为利益或其他需要去迎合政府、高校的意愿而扭曲评估结果。第三方评估组织主要受政府、高校等利益相关者的委托，开展评估活动，良好的声誉是其业务来源能够持续下去的保障，声誉是建立在组织公正性基础上的，公正性的不足将会对其正直特性产生不利影响。

　　4. 道德性。评估组织的道德性主要是指组织的善意，是被信任者秉持的价值取向，体现的是被信任者的道德特性，主要表现为“在一定情况下可以将他人利益置于自己利益之上”。教育评估组织从其本质上来说应该是不以盈利为目的的公益性组织，承担保障教育质量、回应社会关切等方面的公共责任，是具有公共性、公平性等特征的。商业化逐利倾向会导致与教育中的公平、公益等本意产生背离，这也是我国企业型评估组织难以获得良好发展的重要原因。可以说，善意强调的是一种品格，“超越于第一方（管理者或举办者）和第二方（办学者）之上某种公益性的任务是否能忠诚地执行，出具评估报告时是否存在私心、是否出具违背公众利益的评估报告”。这种公共利益的价值导向要求第三方评估组织要有健全的自律意识和自律机制，约束和规范评估组织人员的行为，规避道德风险的出现。

　　（二）社会公众认可和满意度

　　吉登斯认为“信任与个体早期的个人经验密切相关，它是一个‘保护壳’，为个体在现实生活中提供自我保护”。个体在所处环境中获得的个人经验与信任程度有着密切关系。对于第三方评估组织公信力而言，主要体现为社会公众对第三方组织对其内在需求进行回应与满足的认知和主观判断。同时由于社会公众的认可和满意程度是利益相关者即高校管理人员、学生、教师等的价值判断，所以具有很强的主观性特征。公众对第三方组织的认知合法性是第三方评估组织存在的重要依据。认可包含了对组织及其评估活动的知晓情况，认同组织的价值和意义，属于认知层面；满意状况是社会公众在认可的基础上对第三方组织是否满足自身及社会需要和期待做出的综合判断。高等教育的利益相关者在主动或被动参与第三方评估的过程中，需求得到了满足，期望达成度较高，与第三方组织有持续、正面积极的互动，便会对第三方组织产生相对肯定、积极的正面评价，从而会信任第三方组织。社会公众对教育第三方评估组织的认可和满意程度，是基于组织的独立性、专业性和公正性等组织能力特征，在评估组织和社会公众的互动过程中得以改善和提高，也就是要依靠一种积极信任机制而产生。

　　（三）高等教育第三方评估组织公信力影响因素的具体内容

　　第三方评估组织公信力既关注组织独立性、专业性和公正性等自身特征，又重视社会公众对第三方组织的认可和满意状况。具体说来，一方面，分析第三方评估组织在能力、正直、善意三个方面的表现。独立性可从评估人员来源、经费来源、评估过程是否受政府或高校干扰等来衡量；专业性从组织人员专业性和评估活动专业性来考量，专业力量（评估专家队伍和专业水准）、评估过程和评估结果会影响到第三方评估组织专业性；公正性取决于社会参与情况、评估信息是否及时公开等，第三方评估公正性要从评估过程中评估人员的广泛性和评估过程的客观性两个方面入手，评估组织工作程序极大地影响评估的公正性。另一方面，研究社会公众对第三方组织的认可和满意程度，由于社会公众评价是在公众与第三方组织互动过程中形成的，与组织能力、公众参与及组织回应等因素有着密切关系，因此，可从两方面来考察。一是问责，即组织活动的社会参与情况、回应性和评估过程、结果的信息公开情况等；二是绩效，即第三方组织的社会效果、社会影响，具体表现为第三方组织的声誉、影响力、满意度等。

　　综上所述，影响高等教育第三方评估组织公信力的因素既有政府职能定位、评估法律法规、第三方评估文化、社会参与等外在因素，也有第三方组织专业性程度、信息公开情况和组织问责、绩效和能力等因素。这些因素共同影响着第三方评估组织的独立性、专业性和公正性的程度以及公众满意程度，直接决定了第三方评估组织的公信力高低。（见图1）

四、构建高等教育第三方评估组织公信力的对策建议

　　（一）明确政府职能定位，确保第三方评估组织的独立性

　　在我国，第三方评估组织参与评估活动的空间和地位，在很大程度上取决于政府在高等教育评估领域的职能定位，即政府在评估中的角色、政府如何参与评估过程以及参与程度如何。政府在评估中的职能定位，直接影响着第三方评估组织的评估人员、经费来源及评估过程是否独立，影响着第三方评估活动的独立性和公正性。一旦政府对高等教育评估干预过多或监管过少，都会直接影响第三方评估组织的能力、正直、善意等值得信任这一维度的水平，进而影响第三方评估组织在社会公众心目中的可信度。首先，第三方评估组织不能成为政府的附属机构。如果第三方评估组织成为了政府的附属机构，那么政府甚至政府官员的意志就会不自觉地强加给第三方评估组织，他们的目标甚至成为第三方评估组织的目标。而且第三方评估组织的机构设置、人事管理和项目运行等组织职能会受到行政干扰，导致第三方评估组织成了政府的“传声筒”。其次，第三方评估组织还应保持评估过程不受干扰，尽力做到公正公平，真正做到精神上的实质独立。虽然高等教育第三方评估组织接受政府的资助和帮扶，但也应掌握市场规律，像企业一样维持和发展自己，而不是为了组织生存放弃自己中立客观的评估立场。

　　（二）提高第三方评估组织队伍的专业化程度

　　在一般性信任理论中，信任可以有人格信任和系统信任两种不同类型的模式。人格信任讲信任的评估标准建立在受信者的人格特质和血缘、地缘等“类我性因素”的基础上，是对受信者身份特性的评估；系统信任则聚焦于专家系统等专业性因素和制度机制等规范性因素，是将评估标准建立在普遍标准和制度规范基础上的信任模式。教育第三方评估组织的专家系统的有效性直接影响着其可靠性水平，教育评估活动是否专业、规范，影响着公众对第三方评估组织的信任和满意程度。

　　一是评估人员的专业性。评估专家和专门人员的业务能力是影响第三方评估信任水平的关键要素。由于教育第三方组织是专业化的评估机构，它对评估组织中人员的基本素质、专业能力及知识结构等都有很高的要求。评估人员的专业素养和能力不仅要达到最基本的要求，最重要的是要深谙高等教育规律，将高等教育评估方法、技术、理论等恰当地运用到评估活动中去。如现场评估专家，不仅要娴熟地掌握高等教育规律，具有较强的综合分析能力、快速反应能力，还要有较好的道德素质，能保证在整个评估过程中保持正直和忠诚，并尊重被评者，以自己的专业能力对公众负责。只有实现了评估主体的专业性，第三方教育评估活动才是科学有效的。

　　二是评估活动的专业性，也即评估活动的规范性。高等教育评估活动本质上是一种复杂的价值判断过程，是一种高度专业化的活动，因此高等教育评估需要有职业化的第三方评估组织来实施。第三方评估组织以教育机构和教育事务为服务对象，本质上是服务机构和组织，凭借组织的专业评估能力接受委托实施评估活动。不同于高校自评和政府教育主管部门的行政评估，高等教育第三方评估组织是职业化的、专门化的，以接受委托评估活动提供评估服务为己任的组织，不论是在评估的专业化还是规范化程度上都有自己的独特优势。

　　（三）推进第三方组织积极信任机制

　　高等教育第三方评估组织要想获得较高的公信力，就必须以开放的心态，积极与高校、政府、公众等主体之间进行互动沟通、民主对话，形成积极信任机制。一是评估人员参与的广泛性。在高等教育第三方评估组织开展评估活动中，不仅要有行业领域内专业权威的评估专家参与，还应吸纳社会各界人士广泛参与，包括政府、高校、社会用人单位等利益相关者，确保多元化的价值主体都参与进来。各利益主体的参与监督使评估结果更加客观公正，具有较高的可信度。二是加强组织宣传力度，使更多的社会公众认识到第三方评估的意义和价值，增加公众的知晓度；通过多种渠道向公众公开评估程序、评估过程和评估结果，确保信息透明，维护公众的知情权和监督权，并建立公众反馈机制，及时对公众关注的问题进行回应互动。三是第三方评估组织必须恪守公正的前提，尊重各被评高校或其他被评对象，对被评对象作出真实、客观的判断。且评估过程中的评估指标设计、评估程序的确定、评估专家的筛选等包括评估结果都应及时公布给公众，将高校质量评估置于公众视野下。同时第三方评估组织也要注意评估信息公开的范围，尊重并保护委托方的隐私。

　　（四）培育公众认同的评估文化，提高积极信任倾向

　　高等教育第三方评估组织的公信力不仅来自第三方组织的能力、正直、善意（值得信任的特征），还依赖于社会公众对它的认知、认可及满意程度。一般性信任理论认为，施信者对于受信者的主观信任倾向很大程度上受到文化环境所赋予的个体经验的影响。在我国，长期以来是由政府主导进行的高等教育评估，存在管办评不分、评估行政性大于专业性、不够客观公正等方面的问题。而第三方评估组织作为新型的中介机构，社会公众甚至一些高校、用人单位对其作用与价值、可靠性等方面都处于观望的状态，再加上对以往教育评估的形式主义、被动应付等问题的质疑，使社会公众对教育评估组织的信任文化亟待重建。要提高公众的信任倾向，就要从公众的内在需求满足入手，主动、有针对性地回应和满足公众需求。政府应该通过官方媒体、平台以及其他大众媒体等向社会公众普及第三方评估组织的意义和价值，将第三方组织推向评估领域的前台，推向公众的视野，营造一种全社会关注高等教育质量，重视第三方教育评估的良好氛围。在此基础上，第三方评估组织坚持公共利益导向，提高评估业务能力，及时公布评估数据、成果等，增加与公众互动的渠道，不断培育社会公众的认同。

　　（本文系中国高等教育学会高等教育管理分会2020年学术年会推荐论文）

作者

曹　晶，上海理工大学管理学院讲师，上海　200093

原文刊载于《中国高教研究》2020年第11期第38-48页

栏目

研究与探索

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