李旋旗 陈文联｜民办高校社会责任的失范行为与治理路径

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2020.12.06

摘要

当前，民办高校面临着诸多制约其社会责任践履的问题和困难，在公益办学、诚信办学、教育质量、师生权益保障等方面都不同程度存在责任失范现象。从制度层面看，单边控制的法人治理机制与不完善的公共治理机制是民办高校社会责任失范现象发生的制度性根源。因此，健全学校法人共同治理机制和政府公共治理机制，是现阶段推进民办高校履行社会责任最迫切的现实需要。

关键词

民办高校；社会责任；失范；治理机制

ZGGJYJ

　　改革开放以来，我国民办高等教育得到迅速发展，取得了举世瞩目的成就，为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献。同时，民办高校也面临诸多制约其社会责任践履的问题和困难。本研究从制度层面对民办高校社会责任问题进行分析，籍以探讨民办高校社会责任的践履机制。

一、何谓民办高校社会责任：

基于利益相关者理论解释

　　根据弗里曼（Freeman）对“利益相关者”的经典定义，可以将民办高校利益相关者定义为：能够影响民办高校办学活动并受学校办学活动所影响的个体或群体。民办高校的举办者、学生、教职工、政府等都是其重要利益相关者，他们对民办高校都有各自的利益诉求，也必定会对学校发展产生不同程度的影响。

　　利益相关者的期望和要求规定了学校责任，为学校指明了发展的目标方向。因此，民办高校应该维护和满足各利益相关者的利益诉求，不仅要对举办者负责，还要对包括政府、教职工、学生等在内的利益相关群体负责，致力于实现其整体利益最大化。

　　1. 对政府和国家的责任。政府和国家既是社会公共利益的代表者和维护者，也是民办高校的重要利益相关者。民办高校应积极响应政府和国家的需求，自觉承担办学的责任，主要包括：①教育公益的责任，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（下文简称《若干意见》）强调，民办高校要坚持“公益性导向”“始终把社会效益放在首位”；②“人才培养”的社会责任，坚持“育人为本，德育为先”的原则，坚持社会主义办学方向，适应国家经济社会发展和人的全面发展需要，“培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”；③“科学研究”的社会责任；④服务并引领社会的责任。

　　2. 对学生的责任。学生是民办高校最为重要的核心利益相关者，也是其教育服务的消费者。他们支付了高昂的经济成本和不菲的机会成本，期望通过在校的系统学习，获得健康的成长、良好的发展。因此，民办高校必须要对学生负责：①积极优化教学资源，“提高教育教学质量”，这是学校最重要的责任和义务；②“诚实守信，规范办学”，使办学条件、办学活动符合国家规范要求；③优化学生事务管理，“维护学生合法权益”；④“落实安全管理责任”，保障学生安全。

　　3. 对教职工的责任。教职工是学校办学的主体力量，也是民办高校的核心利益相关者。民办高校要树立以教师为主体的办学理念，积极回应教职工的利益诉求，健全教师管理体系，切实保障教职工合法权益。具体包括：①“提高教师工资和福利待遇”，保障教职工的物质保障权；②满足教职工发展的需要，保障教职工的职业发展权；③完善民主管理制度，保障教职工的民主管理权；④“关心教师工作和生活”，维护教职工的工作保障权。

　　4. 对举办者和债权人的责任。举办者是学校生存和发展的核心和关键。对于非营利性民办高校而言，其办学者在学校经营过程中要对举办者和捐赠人负责，加强管理，优化资源配置，合理使用经费，提高办学社会效益，以满足举办者和捐赠人最终服务社会、回报社会的需要。对于债权人而言，民办高校办学者要及时、真实、准确、完整披露学校信息，切实提高财务信息透明度；诚实守信，自觉履行合同，切实保障债权人的合法权益。

　　5. 对社区的社会责任。包括社会服务责任、文化传承责任以及建设好绿色校园，保护好社区自然环境等。

　　需要指出，民办高校在上述的各项社会责任中并非孤零零地单独存在，他们往往交织在一起。如培养学生，既满足了学生个人的发展需要，又满足了国家和社会的需要。也就是说，各项社会责任往往相互交织、相辅相成，一项社会责任的履行可能会涉及另一项社会责任，甚至还会陷入两难的困境。这都要求民办高校致力于实现利益相关者整体利益的最大化，承担起更广泛的社会责任。当然，民办高校对各层次利益相关者的利益诉求的重视程度应存在差异。满足和实现政府和国家、学生和教师、举办者等重要利益相关者的利益诉求应是民办高校履行社会责任的主要方向。而且，现阶段民办高校仍处于发展初级阶段，因此，当前民办高校社会责任的重点和核心是法律责任。从某种意义上说，民办学校遵纪守法就是在履行自己的社会责任。

二、民办高校践履社会责任的

失范行为

我国民办高校“为推动教育现代化、促进经济社会发展作出了积极贡献”。同时也要清醒地看到，一些民办高校在公益办学、诚信办学、教育质量、师生权益保障等责任践履上还存在一些突出的问题，主要表现在5个方面。

　　1. 教育公益责任落实不到位。“坚持教育的公益属性”是民办高校履行对政府和国家的最基本责任。无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校，“都要始终把社会效益放在首位”。但是，在办学实践中，一些民办高校举办者利用自己对学校的控制权，通过关联交易、转让和变更学校等方式获取了自身利润。据媒体统计，《民办教育促进法》（以下简称《民促法》）修订公布后2年期间，已有民生教育、宇华教育集团等7家教育公司在港股上市。这些上市的教育公司将办学作为营利性行为来运作，但其所控制的民办高校，大多都准备选择非营利性民办高校。从这些上市公司公开披露的年报中发现，有些非营利性的民办高校为上市教育公司带来了高达50%的毛利率。公益办学责任在逐利要求下被弱化。

　　2. 诚信办学责任落实不到位。“诚实守信，规范办学”应是民办高校履行社会责任的基本底线。当前，一些民办高校在招生宣传过程中不时出现“失信失范”现象。如有的民办高校受经济利益驱使，随意夸大学校办学条件；有的民办学校牢牢抓住学生和家长“求学是为了就业”的心理，盲目夸大“联合办学”和“订单教育”；有的学校采用所谓“全员招生”方式，将招生数量作为教职工业绩考核和学生评优考核的指标。诸如此类的“失信失范”行为，虽然主要发生在那些办学时间不长、办学特色不鲜明、社会知名度不高的少数民办高校，但却损害了整个民办高等教育的社会公信力与信任度。

　　3. 教育质量保障不到位。全面提升教育教学质量是民办高校对学生、国家和社会承担的最核心的责任。近年来，我国民办高校办学条件有了较大的改善，校舍、图书馆、实验室建设等方面资源配置效率有了较大的提高；但是，受政府扶持政策的不到位、资源投入不足等多重因素的影响，办学资源配置还不能较好地满足学生学习生活的需求，教师队伍建设还不能较好适应学校发展的需要，这些在一定程度上制约着教育教学质量的提高。此外，不少学校的学科专业设置与其师资队伍、实验设备和图书资料等办学条件相脱节，学科专业内涵式建设亟待加强。

　　4. 教职工权益保障不到位。教职工合法权益保障程度，直接影响着民办高校的持续健康发展。受国家扶持政策“缺位”和民办高校办学经费不足等多重因素的影响，民办高校对教职工权益保障程度还不能较好地满足教职工的期望与需要，突出表现在3个方面。①教职工薪水福利待遇亟待改善。民办高校教职工的薪水福利待遇与教职工心理期望相差甚远，与本地区同类型公办学校教职工的薪水福利待遇存在较大差距。调研显示，不少的民办高校“没有按照规定足额为教职工购买社会保险，与公办高校教职工享有同等待遇的权益没有得到切实保障”。②教职工民主管理权亟待完善。目前，民办高校家族式管理现象普遍存在，举办者在人事、财务、后勤等关键部门都会安排自己的亲信、亲属，教师参与学校治理的机会不多。民办高校教职工在参与学校民主管理方面权益保障有待加强。③教职工职业发展权亟待加强。虽然《民促法》明确规定，民办高校应为教职工提供开放、透明的业务培训、职务聘任、升迁机会，但是，多数民办高校对教师的业务培训、职务晋升、权利保障等问题尚存在保障力度不够的问题。调查表明，“有大约38%的民办学校没有或者没有全额照发教职工培训进修期间工资”。总之，教职工权益保障机制还不够健全，迫切需要“各级政府和民办高校要把教师队伍建设作为提高教育教学质量的重要任务”，“各地要将民办学校教师队伍建设纳入教师队伍建设整体规划”。

　　5. 学生权益保障不到位。学生是民办高校核心利益相关者，其权益应得到充分保护。但是，由于政策落实不到位等因素影响，民办学校学生与公办学校学生按规定同等享受“国家资助政策”以及在评奖评优、升学就业等方面享受“同等权利”在实践中得不到很好的落实。此外，学生对办学管理的知情权、参与权尚不能得到有效保障，“民办高校学生并不能有效参与民办高校管理监督，甚至连课堂教学等关系到自己切身利益的重要事项均不能进行评价和监督”。因此，各地政府和民办高校应具有强烈的责任感，认真落实民办高校学生“同等待遇”政策，健全学生权益保障机制，充分保障学生合法权益。

　　上述问题，虽然只发生在少数民办高校身上，但很大程度上损害了整个民办高等教育的信誉与形象。如果这些问题得不到及时、有效地解决，民办高等教育事业就会受到影响。

三、民办高校社会责任失范的

制度原因分析

民办高校社会责任践履中存在的失范行为，其原因是多方面的。从制度层面来看，单边控制的法人治理模式与不完善的公共治理机制是民办高校社会责任失范的制度性根源。

　　（一）“单边控制”的治理模式：民办高校社会责任失范的内在根源

　　当前，民办高校之所以没有很好履行利益相关者的社会责任，其根本性原因在于民办高校没有构建利益相关者参与的法人共同治理模式。易言之，“单边控制型”的治理模式是当前民办高校社会责任失范的内在制度根源。

　　1. 举办者控制董事会，董事会成为举办者控制学校的工具。当前，相当部分民办高校董事会基本上为举办人及其代表所控制，举办方代表几乎垄断了董事会的话语权，而教师等核心利益相关者往往成为缺席者，他们的合理诉求与合法权益尚难在学校最高决策层面上得到反映。虽然一些民办高校也聘请教育界知名专家出任董事，但很大程度上只是董事会的一个头衔而已，并没有发挥实质作用。董事会的决策权仅仅集中在“董事长一个人或以董事长为中心的少数几个人的手里”。此外，董事会运行程序也不规范。“约30%的民办高校董事会多年不开会，处于有组织无会议的状态；约有60%的民办高校一年召开1~3次会议，不过大都是流于形式”；“董事会基本上都是一个摆设。学校真正的决策者只有董事长一人”。董事长的意志、决策代表了董事会的意志、决策，董事会成为举办者控制学校的工具。

　　2. 董事会与校长之间权力冲突频现，校长权力“失真”。从《民促法》法理要求上讲，董事会与校长之间职责应是明确的、清晰的。但是，在实践中或许由于董事长和校长理念导向迥异，董事长和校长纷争不断，直接导致校长要么离职，要么甘愿为之所控，比较典型的情况是校长频繁更迭。调研中，某民办高校5年就有10位校长离职，主要原因是“校长与董事长办学理念严重违背”。校长不断更换直接影响民办高校的办学质量和社会形象。需要指出，创办者兼任校长的现象也不在少数。据调研，“有22.2%的创办者担任或兼任校（院）长”。在举办者拥有对董事会的控制地位的情况下，董事长担任或兼任校（院）长，所谓的“董事会领导下的校长负责制”仅仅是加强了举办者的权力而已。

　　3. 内部监督机制的“虚位”使民办高校存在监管盲区。监事会制度是法人治理结构不可缺少的一环。新《民促法》新增一条款，民办学校要“建立相应的监督机制”；《若干意见》则进一步明确，监事会中应当有党组织领导班子成员。不过，实践中，绝大多数民办高校的监事会仍只是学校摆设或董事会的附属，权力集中、滥用等不当行为仍然缺乏有效约束。其次，多数民办高校教工代表大会形同虚设。调研表明，“目前仍有34.55%学校没有成立教职工代表大会或工会组织；涉及教职工利益问题的重大决策时，55.89%学校很少经过学校教代会或工会组织讨论”。这导致教职工既不能行使民主监督的权利，更谈不上保障自身的权益。

　　综上所述，“举办者控制”的单边治理模式，虽然能较好地维护和保护举办者的利益，但这种模式势必会忽略利益相关者参与管理的必要性、可能性和积极性，且极易导致学校利益的“公司化”，进而损害广大师生合法权益，弱化教育公益等社会责任的履行。“举办者控制”的单边治理模式必将强化民办高校的营利性色彩，为民办高校从公益性向营利性的变异提供组织条件，这也是当前民办高校社会责任践履过程中出现失范行为的内在制度根源。

　　（二）公共治理机制的缺损：民办高校社会责任失范的外在根源

　　按照公共治理理论，良好的公共治理机制包括完备的法规制度、有效的政府管理监督机制和社会中介组织参与的评估监督机制三个方面。反观现实，无论是民办教育法规保障机制，还是政府管理监督机制，抑或民办教育中介组织的有效参与，都存在滞后、缺位等现象，这些成为民办高校社会责任失范的外部制度性根源。

　　1. 法规保障机制的不足。2016年《民促法》和《若干意见》等系列新法新政陆续出台，为推进民办高校社会责任建设提供了法律保障机制。不过，新法新政存在政策文本供给不及时、部分条款可操作性不强的问题。尽管新法新政策出台后，一些地区性的政策也相继出台，但“总体而言，具体的扶持政策不明晰、不确定，有的政策仅具象征性，缺乏操作性，风大雨小”，影响了新法新政执行效率。因此，民办教育相关法规制度还亟待完善，尤其在举办者、教师等重要利益相关者广为关注的财税扶持、资产财务管理、法人治理、教师管理、学校监督管理、学校变更退出等重大问题上，亟需进一步明晰相关细则，使新法新政真正落地，为民办高校社会责任建设提供强有力的法律保障机制。

　　2. 政府扶持机制的不完善。完善的财税扶持机制是政府推进民办高校社会责任的有效手段。没有政府财税扶持政策，民办高校办学行为只能更加靠近市场，扩大其市场化倾向，久而久之，高等教育的公共性必然会被经济利益和市场性所取代，社会责任的践履势必会受到弱化。《民促法》和《若干意见》从原则上明确了两类民办学校的“差别化扶持政策”。这些财政扶持政策的落地，对推进民办高校履行社会责任具有积极意义。不过，这些原则性规定可操作性不强，省市配套制度“规定的还不是很明确，而且表述比较模糊，与保障新法新政的真正落实还有较大落差”。政府在财政投入、购买服务、财政补贴、基金资助、税费优惠、土地划拨等方面的扶持政策，亦亟需进一步明确相关细则。由于各省对民办高等教育的投入机制尚未普遍形成，许多民办高校为了维持发展而不得不牺牲教育质量和教育精神，片面追求低成本办学，社会责任的践履效果自然被弱化。

　　3. 政府管理监督机制的失灵。政府有效的管理监督机制，是构建公共治理机制的落脚点，也是政府推进民办高校社会责任的重要手段。当前，政府部门职能交叉、“多头治水”现象普遍存在，部门之间互相推诿的现象时有发生，进而出现监管的空白地带。如非营利性民办学校的VIE架构、民办高校各种灰色关联交易的大量存在，已成为民办教育宏观管理的盲区；另外，还存在监管机制不健全的问题。目前，虽有一年一度的年检制度，但由于教育部门与民政部门的职责模糊，年检制度在很多地区仅仅流于形式，没有很好地发挥监管作用；民办高校督导专员，由于举办者抵触、保障机制缺失等原因，其实质性作用大打折扣。正是由于监管体系与机制的不完善，一些民办高校举办者借非营利之名行营利之实，获取大量营利，已不再是秘密。

　　4. 民办教育行业组织管理的乏力。构建与行业组织的合作机制，积极培育和发展民办教育行业组织，是构建公共治理机制的关键点，也是政府推进民办高校社会责任的不可或缺的方式。由于缺乏强大的政府支持、法规政策体系的不健全以及浓厚官方化倾向等因素影响，民办教育行业协会等中介组织权威性和影响力不强，他们难以担当起行业自律引导者、教育管理参与者、教育质量评估者、社会关系协调者的角色。实践中，民办教育行业组织对民办高校无序竞争、“趋利”行为等表现得“无能为力”，在行业自律、履行社会责任等方面也没有发挥其应有的“桥梁和纽带作用”。

四、治理机制的完善：

推进民办高校社会责任建设之根本

推进民办高校社会责任，是一个复杂的系统工程。既需要民办高校办学者构建利益相关者参与的法人共同治理机制，强化自身社会责任；更有赖于政府发挥主导作用，着力健全和完善立法、扶持、宣传、监管、合作等公共治理机制，推进民办高校履行社会责任。

　　（一）立足利益相关者利益诉求，构建法人共同治理机制

　　在利益相关者视角下，民办高校不仅要对举办者负责，还要对包括政府、教职工、学生等在内的利益相关群体负责。与此相适应，民办高校治理结构也应从“举办者单边控制的治理模式”走向“利益相关者参与的法人共同治理模式”，为民办高校社会责任的实现提供一种组织上和制度上的保证。

　　1. 构建利益相关者参与的董事会，提高决策能力。当前，健全董事会制度有两个关键环节需要注意。①广泛吸纳教职工等利益相关者参与董事会，实现董事会成员的多样化。这是打破现行民办高校由举办者单边治理的现状、实现民办高校“善治”的关键环节，也是保障利益相关者权益、推进民办高校履行社会责任的现实需要。关于民办高校董事会的构成，《若干意见》第十九条有明晰规定：学校董事会“由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成。”目前的关键在于明晰各方代表的比例，严格实行亲属回避制度。②要探索建立董事激励与约束制度、董事会决策责任追溯制度以及独立董事制度等，明确董事的义务与责任，提高董事会决策水平。

　　2. 完善董事会领导下的校长负责制，提升校长的执行力。明晰董事会与校长之间的分工，确立校长充分的治校权，避免校长有职无权或有权无责的现象；加强校长团队建设，提高民办高校决策执行力；构建利益相关者参与的校务委员会，吸纳教职工、学生等重要利益相关者参与校务委员会，推进校务管理的科学化和民主化；建立校长工作责任制、任期制以及利益共享制，确保校长正确行使执行权。

　　3. 完善学校民主监督机制，强化学校内部民主监督。完善党委工作机制和督导制度，充分发挥党组织的政治核心与监督作用，使之成为学校治理不可或缺的重要力量。构建利益相关者参与的监事会，促进监事会尽到“监事、监人”的作用，真正发挥监督效力。健全教代会运行机制，明确民办高校教代会的职权，加大教师的办学决策参与权。完善学生参与学校监督管理机制，保障学生在学校治理过程中的知情权、参与权、监督权，提高学生对学校治理的影响力。

　　“董事会决策、校长负责、党委保证监督”的治理体制，应成为我国民办高校完善治理体系、提升治理能力的方向，成为推进民办高校社会责任建设的内在制度保障。

　　（二）完善政府公共治理机制，优化民办高校履行社会责任的制度环境

　　作为民办高校的重要利益相关者和社会公共利益的代表，政府在推进民办高校社会责任建设中起着举足轻重的作用。在当前我国民办高校自律机制和市场调控机制尚不成熟的情况下，政府更需要发挥其主导性作用，着力健全公共治理机制，引导民办高校更好地履行社会责任。

　　1. 健全完备的法规保障机制，以法制推进民办高校社会责任。要按照依法治教的要求，以营利性与非营利性民办学校为基本分析框架，就举办者、教师等重要利益相关者广为关注的，对诸如学校法人变更登记、办学水平评估、资产财务管理、监督管理、教师管理、学校变更退出等重大问题进行立法，进一步制定一整套完备的、具有可操作性的相关配套性实施细则与管理办法，为民办高校履行社会责任提供强有力的法规制度保障。

　　2. 构建有效的财税扶持机制，鼓励民办高校积极履行社会责任。公共财政支持是政府推进民办高校社会责任的有效手段。鉴于出台的扶持政策可操作性不强，建议国家从长计议，借鉴日本等国的经验，出台专门的《民办学校援助办法》，从法律上明确援助资金的来源、范围、计算方法以及政府与受援学校各自的权利与责任，真正让民办高校财政扶持政策落地生根。此外，还应从政府购买服务、税费优惠、土地供应、金融信贷等方面入手制定一系列的可操作性的激励措施，支持和鼓励民办高校社会责任的切实履行。

　　3. 构建强有力的管理监督机制，遏制民办高校社会责任失范行为。加强管理监督是政府推进民办高校社会责任的重要手段。要强化部门协调机制，完善管理监督体系，明确监管职责和监管流程，切实保障政府监管职能“不缺位”。要健全联合执法机制，强化对民办高校的财务资产、关联交易、法人变更、教育质量、招生宣传等重点环节的监管，加大对违法违规办学行为的查处力度。要进一步规范民办高校年检制度的程序、标准，扩大年检结果公示范围，突出年检的实效性。要完善信用制度体系，从制度上保证诚信者能够得到应有的回报，失信者受到足够严厉的惩罚，致使其不敢违约。

　　当然，在健全监督机制的同时，要着力“改进政府管理方式”“提高管理服务水平”。各级人民政府要切实落实《若干意见》，“将发展民办教育纳入经济社会发展和教育事业整体规划”“将鼓励支持社会力量兴办教育作为考核各级人民政府改进公共服务方式的重要内容”，为推进民办高校社会责任创造良好的政策环境。

　　4. 构建有效的宣传教育机制，积极引导民办高校更好地履行社会责任。政府要利用自身在宣传媒体方面的优势，“加大对民办高等教育宣传力度”，“努力营造全社会共同关心、共同支持社会力量兴办教育的良好氛围”。要充分利用行政资源和主流媒体等手段，加强民办高校社会责任意识宣传和先进典型事例宣传，积极引导学校重视利益相关者的权益保护，增强民办高校承担社会责任的使命感，推动民办高校将社会责任的理念和原则融入办学活动中。同时，要发挥新闻媒体舆论监督机制，强化民办高校履行社会责任的外部驱动力。对那些侵犯师生权益、践踏法律红线等行为予以曝光谴责，使民办高校履行社会责任形成一种“市场倒逼”的机制。

　　5. 构建与民办教育行业组织的合作机制，共同推进民办高校社会责任。作为教育公共治理的重要主体，民办教育行业组织成为公共教育治理愈来愈活跃的重要力量。因此，在推进民办高校社会责任中，政府还要与民办教育行业组织建立合作机制，“积极培育民办教育行业组织，支持行业组织在行业自律、履行社会责任等方面发挥桥梁和纽带作用”。政府当务之急，一是要深入推进民办教育领域“放管服”改革，进一步转变政府职能，将如民办高校年检、评估等政府“管不了”和“管不好”的公共教育事务，通过授权、委托方式交由民办教育行业组织承担，为其生存与发展提供足够空间；二是给予民办教育行业组织充分的财力扶持。总之，政府部门要积极培育和扶持民办教育行业组织，“扩大民办教育行业组织参与教育评价”，使之成为推进民办高校社会责任的重要社会力量。

ZGGJYJ

作者

李旋旗，湖南省教育科学研究院博士后研究人员，湖南长沙　410005；湖南应用技术学院校长、副教授，湖南常德　415100

陈文联，中南大学政治学院教授，湖南长沙　410083

原文刊载于《中国高教研究》2020年第12期第28-33页

栏目

高等教育治理现代化研究

ZGGJYJ

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