王涛｜我国交叉学科门类设置的政策过程研究——基于嵌入制度的多源流理论

DOI:10.16298/j.cnki.1004-3667.2022.04.04

摘　要

2020年交叉学科门类设置的政策具有重要意义。通过构建嵌入制度的多源流理论分析框架对该政策制定过程进行分析，发现我国交叉学科人才不足、国家领导人倡议形成的焦点事件、现行政策无法有效推动交叉学科发展的信息反馈构成问题源流；政策共同体的形成和政策“内生性溢出效应”构成政策源流；民众的关注以及党关于教育的方针与理念构成政治源流。在全国研究生教育大会这一“政策之窗”开启后，政策推动者努力促成三流耦合，最终推动该政策的出台。基于此得出两方面的启示，一是从交叉学科门类设置的政策制定过程来思考未来交叉学科的发展，二是思考多源流理论在分析我国政策制定时需进行的“本土化”过程。

关键词

交叉学科门类；政策制定；多源流理论；制度

一、问题的提出

　　随着经济社会的发展，交叉学科日益成为复杂问题解决、新的知识生产以及科技创新的重要力量。“交叉学科”（国内也经常被译为“跨学科”Interdisciplinary），最早由伍德沃斯在1926年提出，意为进行两个及以上学科的研究活动。G.伯杰对交叉学科的界定与之类似，认为交叉学科是两门或两门以上不同学科之间紧密的和明显的相互作用。交叉学科研究不仅仅是多个学科简单的参与，而且是基于同一个问题或主题进行学科之间的整合，目的是促进认知的提升或问题的解决。高等教育机构也越来越多地被要求生产交叉学科的知识。在这种力量驱使下，英美国家大多数高校建立了交叉学科研究机构或者交叉学科项目，促进交叉学科的研究和知识的进步。美国加州大学伯克利分校建立社会科学矩阵交叉学科研究机构，普渡大学在研究生院建立交叉学科研究生项目办公室，确保交叉学科学生培养过程中能够得到支持和保障，交叉学科的发展成为大势所趋。

　　我国也在积极推进交叉学科的发展。2020年国务院学位委员会、教育部印发《关于设置“交叉学科”门类、“集成电路科学与工程”和“国家安全学”一级学科的通知》，这标志着“交叉学科”成为我国第14个学科门类。2021年国务院学位委员会颁布的《博士、硕士学位授予和人才培养学科专业目录（征求意见稿）》，在“交叉学科”门类下设置集成电路科学与工程、国家安全学、设计学、遥感科学与技术、智能科学与技术和区域国别学6个一级学科，标志着交叉学科合法性的进一步确立。交叉学科门类设置的政策具有重要意义，这预示着交叉学科将不再处于学科目录的边缘，对交叉学科的资金保障、人才培养、组织支撑产生重要的作用。

　　当前国外对交叉学科的研究较丰富，多为经验性质的研究，聚焦于单个交叉学科的必要性合理性、课程设计以及研究的方式方法，以及可行性路径的探索，多是交叉学科应然状态的研究，缺乏对交叉学科门类设置这一政策制定过程等实然状态的研究。交叉学科门类设置的政策制定过程研究不仅可以打开政策制定的“黑箱”，明晰交叉学科门类设置过程中的深层次逻辑以及关注的重点，还能够为未来交叉学科发展的重点领域和主攻方向提供指导，因此有必要进行深入研究。

　　保罗·萨巴蒂尔认为“多源流理论在解决不同国家体制下议程确定和政策选择过程中的问题时具有优势”。多源流理论由约翰·金登提出，包括问题源流、政策源流以及政治源流。在议程备选和政策制定的过程中三条源流彼此之间相互独立，只有在一个偶然的机会下三条源流汇合推动政策的形成，这个关键的节点被称为“政策之窗”。但是该理论并非完美，而是具有较强的不确定性，体现在有问题的偏好、不透明的技术和不固定的参与。从不确定走向确定，制度能够发挥一定的功能。一般而言，制度包括正式的制度（法律、规章、政策）与非正式的制度（文化、习俗）等，社会生活中的系列规则、规章制度和规范塑造了社会和政治互动，通过“政策反馈”与“路径依赖”影响着政治行为和国家战略，能够限制或促进决策。制度与三条源流具有理论与实践的契合。首先，制度的重要作用之一就是唤起和塑造意义与价值，可以通过文化和规范引导个体的注意力并直接影响个体行为，其内含的价值观和选择偏好会影响对“问题”的认知；其次，政策本身就是制度的一种表现形式，除了表现出统一政策在不相关领域的“外生性溢出”，还表现在同一领域相关政策的相互影响，也被称为“内生性溢出”。最后，我国语境下的政策制定是中国共产党领导下多方代表共同努力的结果，因此制度能够有效嵌入到问题源流、政策源流和政治源流。

　　基于嵌入制度的多源流理论，本研究聚焦两个问题：一是在我国交叉学科门类设置的政策制定过程中所体现的问题源流、政策源流和政治源流分别为何；二是政策推动者是如何抓住“政策之窗”开启的时机，努力促进三源汇合推动政策出台的。

二、我国交叉学科门类设置的政策制定过程

　　2020年交叉学科门类设置的政策出台是多方协商、共同努力的结果。基于嵌入制度的多源流理论，分析我国交叉学科设置过程中的问题源流、政策源流、政治源流及其耦合过程，进而透视我国交叉学科设置的深层逻辑，为我国交叉学科未来的发展提供参考。

　　（一）问题源流

　　为何政策制定者会对某些问题予以关注，而忽视其他的问题呢？这取决于现实是如何被界定为问题的。在我国交叉学科的设置过程中，指标、焦点事件和项目信息反馈产生重要作用。

　　1. 关键指标：我国对交叉学科前沿研究与人才培养不足。交叉学科融合了不同学科的范式，强化了各学科之间的交流。而这些学科交叉点往往就是科学新的生长点、新的科学前沿，最可能产生重大的科学突破。近百年来，40%以上的诺贝尔奖获得者研究领域是交叉学科，近25年来达到了49.07%。可以说交叉学科的发展推动了世界科学技术的创新与进步。但是我国的交叉学科研究人才不足，难以产生重大的科学突破。美国国家科学院有2400余名院士，其中有190位诺贝尔奖得主，而我国目前的802名中国科学院院士和895名中国工程院院士中，仅有1名诺贝尔奖得主（杨振宁2017年转为中科院院士）。我国本土科学家也未获得诸如计算机最高奖图灵奖、数学最高奖菲尔兹奖等世界顶级科学大奖。对标美国交叉学科的发展，早在1985年美国NCES发布的CIP-1985学科交叉目录就已经纳入十个交叉学科，CIP-2020更是纳入超过50个交叉学科，长期领先于我国。这与我国所要建设的“教育强国”“人才强国”的目标存在冲突，也凸显出我国在交叉学科人才培养的关键指标上存在不足。

　　2. 焦点事件：国家领导人的关注与倡议。问题的出现并不仅仅是指标的变化自然凸显，还需要一些推动力来引起政府内部及周围人的关注。金登所描述的美国语境下，危机与灾害作为主要推动力引发了群体的关注，虽然个人经验倡议被认为是影响议程的重要力量，但是在其研究中并未凸显。这与中美两国的制度环境和国情有关，我国国家领导人的关注与倡议对议程备选和政策的出台影响更为深远。习近平总书记关心交叉学科的发展。2016年5月30日习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话中指出“要优化科研院所和研究型大学科研布局。科研院所要根据世界科技发展态势，优化自身科技布局，厚实学科基础，培育新兴交叉学科生长点”。2018年5月2日，习近平总书记在北京大学师生座谈会上的讲话中指出“要下大气力组建交叉学科群和强有力的科技攻关团队，加强学科之间协同创新，加强对原创性、系统性、引领性研究的支持。”2020年9月11日，习近平总书记在科学家座谈会上再次强调“要加强数学、物理、化学、生物等基础学科建设，鼓励具备条件的高校积极设置基础研究、交叉学科相关学科专业。”国家领导人的关注与倡议，使得交叉学科发展的优先级不断上升。

　　3. 信息反馈：现行政策和相关举措无法有效推动交叉学科的发展。早在20世纪80年代，关于交叉学科的大讨论就已经开始。1984年12月16—20日，由中国社会科学院研究生院和中国科学院研究生院联合召开的“现代自然科学和社会科学”联席学术讨论会，探讨两大领域在理论、方法上的合作与交流。1985年4月17—19日，我国首届交叉科学学术讨论会在京举行，钱学森、钱三强、钱伟长等老一辈科学家参加并作汇报，奠定了交叉科学在我国发展的基础。交叉学科的发展在20世纪80年代掀起了热潮，但是随后慢慢沉寂下来。2006年，北京大学成立前沿交叉学科研究院，进行数据科学、纳米科技、整合生命科学等研究。2007年上海交通大学也成立Med-X研究院，进行生物医学工程、影像医学、核医学、材料科学与工程等研究。现行举措一定程度上促进了交叉学科和相关研究的发展，但是推动力仍旧不足。究其原因，交叉学科的研究需要人才和资金，而现行的院系和学科划分将人员、项目、资金固定在确定的学科中。只有进入学科专业目录的学科才能进行项目申报、科研经费申请、人才培养以及职称评定。对于交叉学科来说，缺乏学科目录这一法定依据的加持，就意味着被边缘化。2011年，国务院委员会、教育部发布《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，只规定了学科门类和一级学科，二级学科由各高校和科研院所自行确定。这缓解了一级学科内的交叉学科设置困难，但超越一级学科的大跨度交叉领域，仍找不到自己的学科专业位置。现行政策和相关举措无法有效推动交叉学科的发展，亟需进行政策完善与更新。

　　（二）政策源流

　　当交叉学科的发展问题被清晰界定且被社会广泛关注，并进入到决策者的视野时，我国包括人大代表、政协委员、专家学者等共同组成了政策共同体，为交叉学科的发展建言献策。同时制度影响下前期相关的政策发挥“内生溢出效应”，形成系列主张和议程备选方案，汇聚成为交叉学科发展的政策源流。

　　1. 政策共同体形成。随着经济社会的发展和科学技术的进步，交叉学科的发展问题进一步凸显，当这个问题被清晰界定并被社会广泛关注时，由人大代表、政协委员、专家学者以及其他的利益相关者组成的政策共同体形成。2020年“两会”上，全国政协委员鲁景超、张政经深入调研，提交了《关于加快推动我国高校交叉学科建设发展的提案》，建议尽快建立独立的交叉学科体系，将数字媒体艺术、动画、虚拟现实、互联网信息、网络与新媒体、人机交互、认知科学等专业划归为交叉学科。全国政协委员张博认为要实现高质量内涵式长远发展，需要提前进行学科布局，建议将国际中文教育设立为一级学科或特色交叉学科。

　　学界也对交叉学科的发展进行了广泛的研究。从2012年开始，国内学者围绕交叉学科发展、交叉学科建设、交叉学科人才培养等主题提出许多建议。包括林健提出的搭建交叉学科专业的综合实验室、“学科交叉综合训练”课程、产学合作协同育人平台等三种平台。孙丽珍等提出以项目支持的形式促进不同学科之间的交叉融合等。这些建议或是立足高校实际，或是借鉴国际顶尖大学经验，或是经过科学调研和研究，因此为交叉学科设置提供了有益借鉴与参考。

　　2. 政策“内生性溢出效应”影响。在我国的议程备选和政策出台过程中，制度的因素需要被考虑。交叉学科门类设置的过程，受到同领域相关政策的影响，是一种“内生性溢出效应”。2011年，国务院学位委员会、教育部发布《学位授予和人才培养学科目录（2011年）》，只规定了学科门类和一级学科，二级学科由各高校和科研院所自行确定。这种高校和科研院所自设二级学科与交叉学科的政策，正是交叉学科发展的一次有益尝试。据统计，截至2021年6月30日，国内已经自设交叉学科527个。这一政策有效推动了交叉学科在高校和科研院所的发展，也为交叉学科门类设置夯实了基础。2020年5月15日，教育部办公厅印发《未来技术学院建设指南（试行）》，强调加快培养具有前瞻交叉思维的科技创新人才，探索专业学科实质性复合交叉合作规律。主动打破传统专业学科壁垒，推动专业学科交叉融合，促进理工结合、工工交叉、工文渗透、医工融合等，以关乎国家战略发展和人类科技进步的重大问题、重大项目为基点，促进学科交叉和跨界知识融合。上述政策在教育领域的扩散和“内生性溢出效应”的影响，为交叉学科门类设置提供了条件。

　　（三）政治源流

　　政治源流为交叉学科设置提供了合法性基础和保障。在我国交叉学科门类设置的过程中，中国共产党对教育的方针政策和民众的关注与讨论起到推动作用。

　　1. 中国共产党关于教育的方针与理念。党的全面领导是我国最具特色的制度设计，因此，党关于教育的方针与理念构成了交叉学科门类设置政策制定的政治源流。1995年，中共中央国务院颁布了《关于加速科学技术进步的决定》，首次提出在全国实施科教兴国的战略。2010年6月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出要建设“人力资源强国”“教育强国”和“高等教育强国”。2017年颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》提出“十三五”时期教育改革发展的总目标是：“教育现代化取得重要进展，教育总体实力和国际影响力显著增强，推动我国迈入人力资源强国和人才强国行列”。2019年颁布的《中国教育现代化2035》中提出的2035年主要发展目标是：“建成服务全民终身学习的现代教育体系”。交叉学科建设是提升国家竞争力，建设教育强国的重要举措，因此要实现国家教育现代化的目标，必须着力提升交叉学科的发展。

　　2. 民众的关注与讨论。一直以来，人们对交叉学科的发展抱有期待，尤其是高校的师生在知乎、微博、微信公众号等平台上对交叉学科的建设纷纷呼吁和讨论，讨论的内容包括交叉学科的重要性、交叉学科专业设置、交叉学科人才培养、交叉学科建设等内容，交叉学科成为教育领域讨论最为广泛的热词之一。民众的关注与讨论代表了民众对问题和焦点事件的看法，随着我国经济社会的发展，民众的自我意识不断提升，越来越多的民众愿意表达自己的观点。同时，科技进步与互联网的发展为多元主体参与治理提供便利，汇聚多方智慧，推动了政策的出台与完善。

　　（四）“政策之窗”开启与三流耦合

　　当人们意识到交叉学科发展的必要性，明确了当前在交叉学科发展过程中出现的问题之后，相应的政策建议、备选方案和解决办法就在“政策原汤”中四处漂浮，相互碰撞与重新组合。当解决办法与问题结合到一起，两者又与有利的政治力量相结合，这时候相互独立的问题源流、政策源流和政治源流就实现了耦合，“政策之窗”开启。虽然三流耦合具有一定的偶然性，但是制度的作用以及政策推进者的努力，会一定程度上减少这种不确定。

　　在交叉学科门类设置的这一政策中，主要发挥功能作用的政策推进者有两类群体，一是人大代表和政协委员，代表着最广大人民的呼声，如2020年两会中提出推动高校交叉学科发展的全国政协委员；二是高校的管理人员和专家学者，代表了专业力量。如2020年1月13日吉林大学校长张希院士强调，要注重跳出藩篱，跨越边界，打破常规，进行多学科、跨学科研究。2020年3月10日北京理工大学副校长魏一鸣提出交叉融合是学校学科建设总体思路。2020年5月，清华大学学位委员会交叉学科学位工作委员会沈沉教授提出“未来应进一步面向国家重大需求。结合实际设计好交叉学科、学科交叉项目的人才培养目标、方案以及学位标准”。在这些政策推动者的共同努力下，交叉学科发展问题的紧迫性进一步凸显，且问题、政策和政治源流更加成熟。

　　2020年7月29日，全国研究生教育会议的召开打开了“政策之窗”。此次会议作为新中国成立以来第一次全国研究生教育会议得到了国家领导人的重点关注，意识到当前我国在关键指标上与英美存在的差距，提出要瞄准科技前沿和关键领域，采取顶层规划方式，打破一级学科界限，突出急需、特色、冷门，集中提出、动态调整、定期发布，增强学科专业对经济社会需求的快速响应能力。同时，也在充分调研和吸收社会各界意见的基础上，做出将进一步设置新兴交叉学科门类，建立交叉学科发展特区，形成交叉学科孕育、发展、退出的有效机制的决定。这次“政策之窗”的开启虽然短暂，但是国家领导人的关注和政策推动者的努力，有效推动了交叉学科门类设置这一政策的出台。

三、结论与启示

　　嵌入制度的多源流理论在分析我国交叉学科门类设置的政策方面具有优势，聚焦政策制定的过程，对我国交叉学科门类设置的问题源流、政策源流和政治源流进行深入研究，有以下结论和启示。

　　（一）结论

　　研究发现，在我国交叉学科门类设置政策制定过程中，问题源流、政策源流和政治源流都发挥出重要作用。问题源流的识别由关键指标、焦点事件和项目反馈组成，具体包括我国对交叉学科重视不足，交叉学科人才在关键指标上的巨大差距、国家领导人的个人经验与倡议形成的焦点事件、现行政策和相关举措无法有效推动交叉学科发展的项目信息反馈等；政策源流由人大代表、政协委员、专家学者们组成的政策共同体和现有政策的“内生性溢出效应”组成；政治源流由党关于教育的方针政策以及民众的关注与讨论组成。在三条源流独立发展成熟时，借助全国研究生教育大会的召开这一“政策之窗”，在政策推动者的努力下，把握住“政策之窗”开启的机会，促进三条源流之间的耦合，进而推动了政策的出台。嵌入制度的多源流理论分析框架形象地展现了交叉学科门类设置这一政策制定的全过程，有助于加深对政策制定过程的理解，也为以后交叉学科的发展提供方向。

　　（二）启示

　　1. 从交叉学科门类设置的政策制定过程来思考对未来交叉学科的发展。从整个交叉学科门类设置的政策制定过程来看，合法性身份的获取是交叉学科获得发展的重要因素。因此促进未来交叉学科的发展，需要从以下几个方面发力。

　　一是瞄准国际前沿，学习借鉴英美等国家交叉学科顶尖人才培养的经验做法和前沿研究。完善交叉学科项目制培养过程，构建不同学科导师培养的机制体系。强化交叉学科人才培养，弥补关键指标上的差距。

　　二是加强制度顶层设计，完善交叉学科发展的配套政策。当前交叉学科的门类刚刚确立，需要在政策上对交叉学科的发展给予支持和指导，包括建立交叉学科研究中心、制定交叉学科重点发展领域、规范交叉学科目录等。

　　三是鼓励高校在自主设置交叉学科时遵循“问题导向”，立足区域发展，服务国家重大发展战略，解决当前存在的“卡脖子”技术难题。完善自设交叉学科的警示和淘汰机制，规范交叉学科的发展。

　　四是强化师资队伍建设，完善交叉学科教师科研评价。交叉学科门类的设置使得交叉学科拥有自己的“属地”，不再处于学科的“边缘地带”。因此也需要随之完善其教师科研评价，使其安心研究，潜心学术。

　　2. 多源流理论在分析我国政策制定时需进行的“本土化”过程。习近平总书记曾期许“广大科技工作者要把论文写在祖国的大地上”，要扎根中国大地做科研。这就要求我们在使用西方理论分析我国实践时需要具体问题具体分析。

　　一是在我国同一领域内相关政策的“内生性溢出”效应更加明显。即同一领域内相关政策对新政策的出台影响更大，这也与历史制度主义的相关观点具有一致性，政策的制定存在一定的“路径依赖”。

　　二是在我国国情下问题、政策、政治三条源流之间并不是完全独立的关系，而是受到“问题导向”的影响，遵循从问题识别到解决方案提出、国家领导人关注、政策设置的过程，具有一定的内在因果联系。

　　三是在我国语境下政策推动者这一角色具有多重身份，包括人大代表、政协委员、专家学者、新闻媒体等多个主体，这与我国“共治共建共享”的治理思路有关。同时，政策推动者和决策者在功能和物理上也许并不存在相对分离，即政策推动者可能不仅仅提出倡议，有时也直接参与决策。

　　四是在我国政策的出台是国家领导人关注，各方群策群力共同努力的结果，国家领导人的关注对政策的制定和推动具有重要作用。由于政策的制定是各方共同努力的结果，这也使得政策在执行过程中更加顺畅。

作　者

王　涛，清华大学教育研究院博士研究生，北京　100084

原文刊载于《中国高教研究》2022年第4期第23-28页

栏　目

交叉学科建设研究

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