郭一凡 郑雅倩｜模糊信号与碎片化执行：水课为何难以治理——基于层级治理视角的分析
摘 要：自教育部提出“淘汰‘水课’，打造‘金课’”以来，各高校纷纷采取行动，但水课治理仍存在推进乏力的问题。层级治理视角为水课治理困境提供了新的解释路径。具体而言，在国家教育行政部门的制度设计中，水课概念未能得到清晰阐释，成为一种模糊信号，借由行政压力被层层释放。高校、教学管理人员、教师与学生等接收这一信号，遵循模糊发包-竞争锦标赛、监督力度下降-努力程度下降、控制损失-反向信息不确定性的推进路径，产生竞争性、象征性、替换性、策略性等不同行为，致使政策实践沦为碎片化执行。突破水课的层级治理困境，需要审慎对待政策模糊性，突出高校的核心治理层域地位，关注不同层次间的张力，超越指标化操作的倾向，注重学生学习体验。
关键词：水课；层级治理；发包制；碎片化执行
一、问题的提出
在新时代全国高等学校本科教育工作会议上，对大学生合理增负、推进课堂革命、建好质量文化等作为共识被突出强调，以水课为代表的课程质量问题随之成为高等教育领域普遍关注的热点。《教育部关于狠抓新时代全国高等学校本科教育工作会议精神落实的通知》亦明确提出要严格本科教育教学过程管理，“淘汰‘水课’、打造‘金课’，切实提高课程教学质量”，水课与金课的概念正式出现在政府文件中，上升为国家政策话语。
然而，水课并非一个具有清晰定义的概念，研究者们对于其内涵、形成机制、关键特征的分析尚未形成共识，在批判和路径设计上的侧重点和落脚点也存在差异，“什么是水课”似乎成为相关者心知肚明，却又难以准确言说的灰色地带。而在实践过程中，本应被消灭的水课反而大行其道，深受部分师生欢迎，不断寻觅生存空间，以隐蔽性和合理性作为其存在的基础。水课治理的相关主体并未在政策执行过程中形成合力，而只是突出了水课的部分属性，以此作为利益考量的标准和行动依据。可见，淘汰水课的政策执行与政策愿景之间产生了较大的差距。
水课治理为何困难重重？政策的层层推进为何如此乏力？一些主体为何不积极抵制水课甚至接纳水课？既有研究从交换关系、师生视角、制度因素等角度给予解答，却未能关注政策话语到政策实践的动态过程。为此，本研究以行政管理学中的层级治理理论为视角，重新审视水课治理在当前治理体系下的现实困境，以期为解答相关问题贡献新的理论视角。
二、层级治理：理论视角的引入
我国公共事务治理普遍依赖于中央与地方政府的和谐互动，中央政府在全国范围内承担部署大政方针的职责，借助一系列手段推动政策的贯彻落实，地方政府拥有因地制宜制定政策落地方案的自主权，可以根据区域内实际情况对中央政策进行精细化解读和针对性操作，同时，中央政府通过垂直管控、人事管理和监督验收等方式约束地方政府行为，确保相关政策的执行效果。
近年来，学者们开始关注到这种模式下地方政府的差异化执行现象，即为什么政府的政策响应有快慢之分、执行有不同侧重、效果有显著差别。由此，相关研究开始弥合文本研究与区域实践研究间的割裂，对复杂的央地关系进行解构，将宏观与微观之间的不同层级置入整体的政治环境中加以考量，发展出层级治理的研究视角。
（一）层级治理的困境及其生成机制
层级治理视角聚焦于两个问题。一是中央与地方如何处理公共事务，其理念与行为之间有何关联；二是政策文本如何逐步转化为政策执行。它合理地解释了为什么政策中的部分内容得到了突出，而另一部分则效果不彰。这种层级与层级之间、文本与实践之间的偏离与矛盾可以被称为层级治理的困境，其生成机制如下。
第一，纲领性政策释放模糊信号。中央指导性政策文件通常强调面面俱到，兼顾政策的多维属性，提供一般性指引，为地方政府提供政策实施空间。这意味着其实际上释放出一种模糊信号，在整体导向中蕴含了多种政策逻辑。
第二，层级跨度造成政策理解偏差，增加信息复杂性。由于有不同层级的政府参与政策执行，每一级的管理者受制于注意力和资源，其控制跨度都是有限的，上级目标在传达到下级时存在控制损失，而控制损失则随着层级的增加而增加，其结果是政策理解的偏差；同时，控制跨度会提高上下级政府间的信息复杂性与不对称性程度，最终影响组织效率。
第三，监管力度下降带来努力程度下降。在层级治理体系中，上级部门对下级部门负有监督管理的职责，当上级部门的控制跨度扩大，其所需要关注的内容和范围就会增加，监管也因之呈现分散化状态。而当下级部门感受到受控水平和被监督力度下降时，其努力程度也出现下降，导致控制损失的进一步扩大。这说明治理扁平化带来的下级部门自主权增长并不必然引发其积极行为，甚至可能因为监管缺位而造成实际执行效果的弱化。
第四，模糊的行政发包催生竞争关系。层级治理中，上级与下级之间嵌入了发包的关系，委托人拥有正式权威和剩余控制权，承包方以自由裁量方式享有具体执行权和决策权，此即所谓“行政发包”；但由于政策信号和制度框架具有模糊性，社会领域的渐进式变革呈现出区别于行政发包的“模糊发包”特点，地方政府承担较高风险，缺乏强激励且面对低强度验收，其后果是深层次改革动力的缺乏；同时，中央将公共事务层层发包后，配以目标管理责任绩效考核体系，在横向同级政府之间构成了强竞争关系，形成了所谓锦标赛体制，加剧了地方政府片面关注绩效和经济属性的倾向。
最终，宏观政策中的模糊信号非但没有在层级治理中得到应有的明晰和确认，反而在放权、控制与监督共存的发包过程中被层层下放。各级政府不断承担模糊信号的压力，并基于自身实际情况采取变通处理的策略，根据政治人理性选择性地执行上级指令，导致对宏观政策和微观制度的碎片化执行，使得执行效果产生差异，并与原有政策目标存在不同程度的偏离。（见图1）
（二）层级治理视角的解释力与适切性
将层级治理视角运用于教育领域，尤其是课程治理相关研究时，需要考虑理论的适切性和解释范围。首先，政府与大学的关系不同于政府间的层级治理关系。大学在对上接受行政指令的同时，又不单纯依靠行政力量来实现内部治理，其科层结构相较于政府机构而言显得模糊且松散，内外部双重影响决定其治理的弹性空间大，不能简单将其视为下级部门。其次，尽管大学内部可以细分出管理人员、教师、学生等群体，他们之间亦存在着复杂的管理关系，但其事实上是具体的政策执行人，而难以被当作层级治理中某一层级的管理机构。
尽管如此，层级治理视角依然能够引导人们思考水课治理中的关键问题，即为什么政策目标提出之后，水课并没有得到真正的消灭；为什么不同主体对于水课的理解各不相同，尤其是师生群体并没有形成抵制水课的决心；为什么相关政策会沦为碎片化执行。事实上，层级治理的基本思想为解答上述问题提供了重要启发，其解释力基础在于：一方面，课程本身具有层次性。古德莱德将课程分为理想的课程、正式的课程、理解的课程、运作的课程以及经验的课程等五个层次，每个层次分别对应了不同的课程形态，关联政府、学校、教学管理人员以及师生等多个主体，反映了课程理想如何转化为施加在学生身上的教育影响。另一方面，在政府与大学之间的确存在发包关系，例如政府与大学间的学术发包，而新管理主义所倡导的绩效评价、质量控制以及监督问责等管理方式更成为发包制的助推力量。
因此，本研究并非将层级治理理论完整地套用于课程治理，而是审慎地以其核心思想作为视角，着重探讨关于水课的若干问题。第一，水课治理相关政策释放了何种模糊信号；第二，政策执行中，各级主体怎样在观念和行动上体现出锦标赛、控制损失、努力下降等层级治理困境；第三，模糊信号如何在各主体的参与下最终演变为碎片化执行。
三、模糊信号、象征意义及其发包制
通常而言，中央政府在制定政策时会设定一些合理的模糊信号，其模糊性可分为主观的策略性模糊和客观的技术性模糊。前者意味着，在全国一盘棋的引导下，国家政策必须兼顾国家整体改革发展需求以及区域间的实际差异性，鼓励各地创新行政手段，自主探索相应机制，一定程度上可视为决策者有意为之；而后者则反映出政策制定与实施过程中的信息不透明、语言失真、控制不足等问题，在特殊情况下可作为复杂社会问题治理的自反性策略。因此，政策模糊性既可能辅助政策执行，也可能导致政策失败，关键是要考察模糊性在政策执行过程中的实际效果，判断其是否起到了提供缓冲地带、创造灵活空间和激发自主行为的积极作用。
在水课治理相关政策中，一些模糊信号针对的是政策执行的方式，意在减少指令性做法，可以归于手段模糊性范畴，其为相关主体提供了学习新技术、新方法的机会。然而，除了手段外，水课概念的含混构成了相关政策中另一重模糊信号。作为关键的政策概念，水课一词未能得到清晰的界定，淘汰水课的目标也因之变得笼统而含糊。在政策层层推进的过程中，这种概念上的模糊信号非但无助于激发地方自主探索的热情，反而因各主体理解上的不同而造成行动偏差。这种模糊信号无疑是政策执行的现实阻碍。
（一）水课概念：政策中的模糊信号
初始形态的水课并非严谨的学术概念，而是教师和学生对部分课程略带戏谑的称呼，近似于生活化的语言。师生双方围绕“水”这一概念达成了一种不言自明的隐性默契，将一部分质量不高但轻松易过的课程打上水课的标签，其实质上是一种民间概念。但当相关政策文件明确提出淘汰水课时，水课便由民间概念上升为政策概念，淘汰水课成为官方推动的普遍行为，由此，各高校纷纷响应政府政策号召，将水课、金课等概念写进学校发展规划、规范性文件以及指导意见当中，推动政策话语转变为实践过程。
当淘汰水课正式发展为政策话语和实践指南时，其显然被赋予了更多的职责。作为政策概念，它理应帮助政策执行主体理解政策行动的方向、目标和进路，同时也需要为其提供合理的操作指南和标准，最终服务于课程质量建设。然而，迄今为止涉及水课的政策文本均仅把水课作为淘汰的对象，却未对水课进行明确定义，也未有具体的用于指导实践的参照标准。这就使得相关政策信号具备了模糊性，具体体现在：首先，水课概念的意涵不明显。倘若水课完全等同于普遍认知中的低质量课堂，那么以此代彼的意义何在？既然高校始终将课程质量建设作为工作的重中之重，那么淘汰水课这一行动的特殊性又体现在何处？其次，相关政策当中存在大量原则性、方向性的表述，而在关键概念范畴和操作性上则有所缺乏。其直接结果是，在各高校淘汰水课、打造金课的行动中，无论是管理者，还是教师或学生，都未能对水课形成客观合理且统一的判断标准，淘汰也因之失去了目标和着力点。越是在政策中追问，就越会让政策执行主体陷入一种“想得不可得”的两难境地；越是在实践中求索，反而越让人们迷失在关于水课的各种分析中，难以切中肯綮。政策当中水课问题的含混不清构成了相关政策的模糊信号，并最终对政策实践造成负面影响。
（二）国家教育行政部门：象征意义与模糊发包
在政策的相关解释中，政府部门曾提出，“水课是不用心的课、技术含量低的课、过时的课、没有知识能力素质培养的课”，这种界定将水课视为若干代表低质量课堂特征的集合，无形中将水课塑造为一种熔炉，凡是与低效课堂相关的表现、与主流观念相悖的现象均可归于熔炉当中。它能够提供方向上的思考，却难以用于规范政策实践。而这种认识也反映出，在国家教育行政部门视野中，水课实质上是一切低质量课程的集合和代称，凡是存在基本要素缺失、实施偏离目标、主体收获不足等问题的课程均可归于水课范畴，成为坚决打击和淘汰的对象。
作为政策话语，教育行政部门视角下的水课是具体课程的观念化形态，但由于水课概念本身的模糊性，加之相关政策并未清晰明确地对其加以阐释，水课的实体性价值反而被其作为理想课程对立面的象征意义所掩盖，与“低质量课堂表现”“坚决的政策态度”“果断的政策行动”等相联系。“淘汰水课、打造金课”成为国家教育行政部门推动课程质量提升系统工程的路径隐喻，其关键在于解答“是什么降低了高校课程质量”这一核心问题。在此种宣言式的导向和指引下，人们开始集中攻克重科研轻教学的管理倾向、教师教学素质缺失和责任心淡漠等顽疾，以此实现对水课问题的回应。
同时，淘汰水课还与增负、清考等行动相关联，成为“让学生忙起来，教学活起来，学校管理严起来”的符号与标志，寄予了建设高等教育强国的理想，“这三件事情做好了，中国的高等教育自然就是世界高等教育强国”。这在本就模糊的政策信号上又造成了新的多重逻辑缠绕，清除不合格课程、打造高质量课程、增加学生负担、改善教师教学、建设高质量高等教育等多种政策目标、思路统一附着于水课问题上，以不同的方式作用于政策实践，这种多元导向也加剧了政策信号的模糊性。总而言之，“淘汰水课”在最高层级上暗含了国家教育行政部门对于课程建设的理想图景，而又外显为全面提升课程质量的系统行动，使得模糊信号获得了宽泛的象征意义，造成了“模糊”的再生产。
在此基础上，国家教育行政部门将相关任务以模糊发包的方式下放给高校。这种模糊发包表现为：首先，上级以方向上的要求取代了以速度、数量、比率为代表的明确绩效要求；其次，发包的核心内容是鼓励下级结合中央政策因地制宜地进行制度创新；再次，国家教育行政部门对于高校淘汰水课的行动采取弱激励，将其作为高校的本职工作；最后，高校需要在缺乏具体操作规范的情况下，对政策中的多重逻辑和内涵进行抉择。尽管没有严格的承包限制和高强度验收审查，但高校实际上也面临着政策信号压力和自主探索带来的高风险。
四、碎片化执行：水课治理目标的消解
淘汰水课的政策执行主体包括高校、教学管理人员、教师以及学生等，他们与国家教育行政部门之间构成了一定的层次性，集中表现在国家教育行政部门与高校，高校与教学管理人员、教师和学生两对关系中。由于水课未能在政策话语中得到明晰，此种模糊信号在实践过程中赋予了各主体根据自身质量观予以解读的空间。不同主体质量观之间既存在着重叠部分，又暗含着矛盾与冲突，还可能包含一定的视野盲区，使得人们对于课程质量提升所采取的具体措施难以形成合力，最终产生碎片化执行现象。
（一）高校：指标化操作带来竞争性执行
高校是水课从政策语言走向具体计划、方案的中转站，承担着精细化、操作化的职能。理想状态下，高校应当积极响应国家教育政策，将淘汰水课作为人才培养质量提高的重要手段，结合自身层次、类型、特色以及发展定位对水课的标准进行明确阐释，制定学校淘汰水课、打造金课的规划方案。表面上看，高校似乎获得了淘汰水课、提升课程质量的自由裁量权，然而，由于发包制强调以结果为导向的考核与监控以及针对某项规定实施效果的检查与纠偏，高校既是任务承包人又是问责承包人，不得不将淘汰水课发展为整体性、外显度高的运动式革命，以显示自身政策执行的积极性；而又因为层层分包也是一个层层分利的过程，高校课程建设质量以复杂的形式影响高校的竞争力、声誉以及资源获取，为此，高校不得不将淘汰水课外显为一系列技术指标和效果测量工具，从而在横向竞争中突出自身，以绝对数值的说服力应对上级约束。这也就解释了为什么高校热衷于宣传建设了多少门金课、课程满意度达到多少分、获批多少门一流课程等。
因此，高校视域中的水课意味着在某一场域内建立起符合实际的低质量课程评价标准。作为标准的集合，这一层次的水课亦带有鲜明的符号化色彩，是高校为部分课程贴上的低质量标签，此种标签并不完全由课程本身的性质所决定，而是进行指标审判的结果。而冠以淘汰水课称号的教学改革活动因之获得了合法性，成为理所应当的规范教师和学生行为的指南。表面上，越是积极响应淘汰水课的高校，越会塑造出高课程质量的形象，然而，高校对“上”的积极，有可能掩盖教师层面的各种“不作为”、学生参与性不足等问题，使其淹没于指标化竞争中。
（二）教学管理人员：二次发包加剧象征性执行
教学管理人员是高校课程建设方案、规划的实施者和推动者，承担着对水课进行识别、筛选、控制乃至淘汰的职责，他们必须将一系列符号化的标准转化为可计量、可比较的客观指标，从而为高校内部诸多课程“排座次”，划分出金课与水课。在某种程度上，他们既是政策的直接执行者，又是高校进行二次模糊发包的承包对象之一。教学管理人员对水课的识别存在如下路径：第一，检定课程基本要素是否齐备，考察教师预设的课程目标、课程内容、授课方法、考核方式以及参考资料等是否符合学校规定以及教育教学实际。第二，对学生评教的数据进行量化分析。该数据在多个细化的维度上体现出学生对于课程、教学、教师、学习以及评价的主观感受和认识，一定程度上反映了课程质量的高低。第三，借助教学检查来监督高校课程的运行，既包括关注课堂纪律和规范的日常检查，也不乏以了解、改进教学为目的的指导性检查。第四，受理学生对课程实施的投诉。这些途径构成了该层级面对“淘汰水课”的执行策略，决定了教学管理人员只能从外在表现层面对课程质量进行考察，无法深入课堂运行的实际，探究隐性层面的质量滑坡，从而造成流于表面的象征执行。尽管如此，这种侧重于外部行为的方式仍然与前文所述高校承包的课程建设目标相契合，能够实现对上级的责任回应。
总而言之，淘汰水课对教学管理人员而言演变成事务性工作，他们关注事物和事件的现象领域，倾向于对复杂过程和现象进行技术化处理，遵循技术兴趣的逻辑，而少有能够上升到自我反思的解放兴趣。
（三）教师：努力程度下降引发替换性执行
对于教师而言，课程质量取决于课程实施过程能否更好地呈现某种先进的教育理念、专业的理论体系、教师个体的教育理想，以及能否获得职业价值感和成就感。这也意味着，教师往往从教学效果、专业发展以及情绪体验等角度对水课进行理解。一般认为，教师是水课产生的第一责任人。一方面，部分教师的教学专业技能有所欠缺，且难以获得稳定而持续的专业成长教育；另一方面，高校内部重科研轻教学的管理倾向迫使教师将与职称评定紧密关联、易于衡量且收益明显的科研活动作为工作重点，而有意识地回避教学活动。这无疑是对高校教学根本地位的一种倒悬。而从另一角度看，学生的表现亦可能成为教师自我封闭、自我放逐的推手。当学生先入为主地认定某一课程为水课，进而采取松懈、抵触态度时，教师的教学技艺便难以施展，工作挫败感和倦怠感开始蔓延。事实上，上出金课不仅需要教师的态度、意愿和能力，也依赖于合理的外在制度和对象反馈，这一过程风险大、成本高、周期长且效果不彰。对于教师而言，上出平庸的课程同样可以对外符合课程管理的各项指标，对内与学生达成隐秘的“共谋”，不至于在繁重的科研压力中分配出太多精力。
因此，上有政策，下有对策。部分教师便将“淘汰水课”简化为满足课程开设的基本要求，上出“合格的课”。同时，教育行政部门和高校又难以深入具体的课堂，对教师教学行为进行常态而细致的检查督导，监督力度下降最终造成的是教师努力程度的下降。
（四）学生：信息盲区催生策略性执行
学生是课程实施的直观感受者，对课程质量拥有重要的发言权。学界普遍认为，学习收获是学生对课程进行评判的重要标准，遵循的是质量话语。但从理论上看，高校学生需求的多样化和学习能力的差异化决定了一门课程势必无法满足全部受众的要求，一门课程可能同时出现“满载而归”“意犹未尽”“力不能及”等多种情况，成为学生评判下在“水”与“不水”间摇曳的钟摆。而从现实来看，一些学习收获不大，但过程管理异常严格、负担较重的课程反而不会被学生们称为水课。这说明，学生对于水课的评价不仅遵循质量话语，更要参考过程体验，那些人好、事少、分高的课程才能为学生所“垂青”，被冠以水课之名，这也构成了水课长久存在的基础。正因为学生的选课策略是在精力允许的前提下选择几门确有所获的虐课，再搭配一些投入时间少、给分高的水课，而又因为学生在水课课堂上能够名正言顺地从事无关活动，以较少的投入维持教学行为的底线，被上级部门所坚决抵制的水课才能在学生群体中变得顺理成章。水课为其提供了逃避思维和身体劳动的情境，使他们免于在知识海洋中挣扎，甚至是历经痛苦、身心倶疲。
因此，水课不仅没有被学生深恶痛绝，反而逐渐获得了合理性和必要性。同时，学生掌握了评教权利，容易在与教师的“共谋”中造成“教学相‘涨’”，共同出演应付外在检查与考核的拟剧，这实际上造成了内外信息盲区，加剧了反向的信息复杂性和不确定性，也即上级部门无法根据指标识别、但为师生心知肚明的水课。此外，由于相关主体对学生参与淘汰水课的作用认识不足，采取弱激励态度，学生的努力水平也随之降低。
综上，各主体承担了水课相关政策中的模糊信号，遵循模糊发包-竞争锦标赛、监督力度下降-努力程度下降、控制损失-反向信息不确定性的层层推进路径，以各自不同的质量观和制度限制下的理性选择作为政策行动的依据，最终产生竞争性、象征性、替换性、策略性等不同的执行情况。（见图2）其结果是各类行动的着力点较为分散，推动、敷衍、暗中抵制等多重力量相互缠绕和博弈，致使水课治理的政策目标被消解，系统工程沦为碎片化执行。
五、水课层级治理困境的反思与纾解
政策概念的模糊性和微观执行的碎片化共同造成了水课的层级治理困境。在相关政策中，水课未能得到清晰阐释，实际上成为一种模糊信号，借由行政压力被层层释放给高校、教学管理人员和师生，各主体获得了根据制度环境和自身需求进行理性选择并采取行动的空间。在微观执行中，国家教育行政部门以模糊发包方式将相关任务下放给高校，而高校虽然表面上获得了自主权，但为了应对验收压力、增强横向竞争力，倾向于将淘汰水课外化为一系列显性指标，突出自身的“努力”。教学管理人员作为高校的二次模糊发包对象，同样习惯以事务性工作的形式对课程进行指标化处理。而由于上级部门监督缺位、激励不足，师生双方对于淘汰水课的努力程度也处于较低水平，师生倾向于以默契的形式造成新的信息不对等，共同营造表面和谐。各主体的行动方向产生差异甚至是对抗，这种碎片化的执行阻碍了行动合力的生成，使得淘汰水课的实践逐步流于形式，愿景亦难以达成。
如何突破水课的层级治理困境？人们很容易简单地将改变层级设计、降低政策模糊性视作可行的手段。然而，层级的增减要么会增加控制损失，要么会牺牲监督力度，其在两个维度上都不能作为提高效能的方式。而模糊性并非工具理性缺乏的后果，背后隐含着当代中国渐进式治理转型中的深层难题，是其伴生物，必须以审慎的态度与行为加以对待。同时，针对层级治理困境产生的特殊机制，有必要突出高校的核心治理层域地位，关注不同层次间的张力，超越指标化操作的倾向，注重学生学习体验。
（一）审慎对待政策模糊性，明晰水课概念内涵
所谓审慎对待，是指在充分认识政策模糊性与清晰度之间辩证关系的基础上，尽量减少因信息、语言、规范上的问题而造成的技术性模糊，发挥策略性模糊在提高政策灵活度、激发主体创造性上的积极作用，从而适应复杂多变的政策环境。对于水课治理而言，其关键在于改善因水课概念模糊而造成的政策推进困难、力量分散等现象，对水课的内涵进行诠释。当前，人们对水课的定义多从课程要素的角度切入，考察课程目标、课程内容、教学过程以及课程评价等在水课运行过程中的具体表现，认为水课是带有缺陷的要素的组合。然而，对要素的执着可能使人们迷失于“做好课”的思维中，遮蔽了对于学生主体、学习活动应有的关注。事实上，好的课程总能够使学习者产生理想的变化，而水课应当指那些学习者学习收获无法满足人才培养目标的课程。这一概念一方面降低了技术性模糊，将各主体的关注点下沉到学生的学习行为上，使其更为聚焦；另一方面也留下了在执行手段上持续探索和创造的空间，特别是在高等教育普及化背景下，各主体必须重新思考符合自身实际的人才培养目标。这种基于学生学习获得感的水课概念也使得“淘汰水课”有了具体的实践意义，即不断明确理想化的人才培养规格和质量。
（二）突出高校的核心治理层域地位，促进各方民主协商
考虑到高等教育课程治理的特殊性，层级治理效能的提高还应当突出高校作为核心治理层域的地位。从层次到层域，反映的是在整体目标下，除了单位自身以外，其成员利益也嵌入其中，政策的实施效果取决于单位与成员的共同行动，由此产生纵向治理和“次领域”的横向治理。也就是说，不仅要关注某一层级的政策响应和行动机制，更要考察该层级内部各利益相关主体的参与和协调情况。将高校作为水课治理的核心层域，意味着高校不再将相关任务以二次模糊发包的形式派发给教学管理人员，也不再单向度地对教师和学生进行监管和约束，而是视其为课程质量的利益相关主体，赋予其民主协商的地位，平衡各方利益诉求，建立起一种奥斯特罗姆所谓的多中心治理机制。这种机制强调，即便在没有政府自上而下行政权力的干预下，利益相关者依然可以基于公共问题的特征，以协商方式自己解决问题。为此，政府应当适当地赋权高校，采取合理的激励方式，给予其充分的信任度，建立风险共担制度。高校也应当减少对行政指令和垂直管理的依赖，构建教师、学生、教学管理人员乃至社会用人单位等主体共同参与的课程建设机制，以建立多元互动的治理结构为标志，形成一个课程建设的共同体；同时，审慎平衡地处理各方权利诉求，协调不同群体的意见和主张，从而有助于核心层域的生成。
（三）关注不同层次间的张力，解决信息不对称问题
良好的课程治理还需要关注不同层次间的张力，解决信息不对称带来的问题。既然不同主体对于课程质量的把握各有倾向，那么势必会存在一部分课程，它们被一些主体认定为水课，却得到其他主体的拥护，这也就成为课程质量建设的盲区，需要有针对性地进行管理。典型的例子是存在交换关系的课程。在部分水课中，师生达成了利益关联和相互讨好的关系，体现在课堂教学和师生互评两个环节，它推动水课逐渐从易于察觉的状态转向表面热闹、实质空虚。师生双方“和谐”地共跳假面舞，努力维持着互动的仪式感和演出的“完满”。这类课程往往不易为课程管理者识别，但师生却心知肚明。对于这类课程，治理的重心应当在于打破师生的交换性联结，使双方利益得以实现的渠道尽可能脱钩。为此，高校应从人才培养目标与课程设置目标来审视与回应课程质量，通过建立同行专家评教制度等支持性管理制度对教学过程进行指导改进，而非仅以学生评教分数评定课程质量，更不能简单地将其与教师晋升直接挂钩，应该从多个维度来进行评价以接近真实的课程实际。事实上，如果不改革教师评价制度，降低科研压力，并为教学改革提供人力与物力资源支持，那么，作为课程设计者的教师仍会采取一系列表层化的教学创新举措来包装课堂、迎合检查。此外，更为重要的是要激发大学生在课程学习中的主体性，使其从知识的接受者转为教学活动的共建者，自觉自主地参与创造一个充满活力的课堂。
（四）超越指标化操作倾向，关注学生学习体验
课程治理还应超越对“完满的教学”进行指标化操作的倾向，转向关注学生的学习体验，这既是未来课程的发展趋势，也是以学生为中心理念的必然要求。尽管当下许多教学改革宣称其贯彻了以学生为中心的理念，但其以清晰化的指标和数据思维来标榜学生需求，以迎合的姿态来讨好学生感受，目的不在于实现学生主体地位，而是促进管理的便捷，反而走向了歧途。基于教学视角的指标审视固然便于管理和比较，具有指导意义，但也存在一些现实矛盾。第一，即便是符合客观标准的完满形态的教学，也未必能够推动所有学生的深度学习，这是由学生群体多样化而非教学设计所决定的；第二，现实中真正让学生满载而归的课程，未必是方方面面都无可挑剔的课程；第三，追求教的完满实质上是一种责任转移，将原本由多主体共同承担的打造金课的任务全部集中到教师群体身上，在此重压下，教师们往往不愿意承担创造的风险，这也违背了教师专业成长的规律。事实上，走入环境中的学生未必会按照老师所设计的完美学习样态去学习，教师所设计的客观教学要经历教学感知的主观转化才能抵达学生的学习之端，而这种教学感知才是课程质量建设的来源与参照。因此，水课治理必须透过学生态度上的喜爱与否，关注其教学感知和真实收获，真正实现以学生发展为中心、以学生学习为中心、以学习效果为中心，从而推动教学活动、管理行为和学术研究的深度融合，以学生的学习与发展为落脚点促进相关政策的真正落地。
【郭一凡，南京大学教育研究院博士研究生；郑雅倩，通讯作者，厦门大学教育研究院博士研究生】
原文刊载于《中国高教研究》2022年第10期