刘亚荣 崔明明 庞加欣 闫伟｜加州大学职员制升级换代改革及其推动机理分析
摘 要：在我国高水平大学“双一流”建设的进程中，高校职员制改革成为提高大学管理水平、推动大学战略目标实现的重要抓手。我国高校职员队伍存在诸多问题，现行的职员制并没有实现既定的改革目标，形成成熟制度体系。系统梳理加州大学系统最新实行的职员制改革，对其职员制度的核心框架——职业轨道体系的构成机理进行细致解析，并对其改革背后的推动机理做出推测，包括问题和战略导向的动力机制，人力资源升级换代和行政组织运行保障的推动机制，同时分析我国推动类似改革的必要性和可能的阻力，为提升我国高校管理水平提供可借鉴的经验和改革思路。
关键词：大学职员；职业轨道；岗位说明书；人力资源业务伙伴
一、问题提出与文献综述
一流大学战略目标的实现需要一流的人力资源体系。与教师人事制度改革的轰轰烈烈相比，我国大学针对职员的人事制度改革一直处于“静悄悄”的状态。很多具有远见卓识的大学领导者大力呼吁，大学的职员队伍能力提升是我国大学现代化的一个主要标志，需要得到高度关注。在推进高校治理体系和治理能力现代化的目标下，高校职员人事制度改革成为研究和实践都需要破解的难题。
自2000年开始，教育部在武汉大学等院校进行职员制度试点，开展了一系列实践探索。2007年，教育部出台《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》，是迄今为止的职员制规范性实施的基本文件依据。之后，多数学校在制定章程时明确指出管理人员实行职员制度。
以“高校职员”为主题，在中国知网进行搜索，共找到246篇学术论文（截至2023年10月）。从发表年份来看，2000年开始研究文献增多，在2008年、2009年达到峰值，现今又处于低谷。这与高校职员制度改革时间线相吻合。从研究主体来看，研究人员以高校管理者为主，多数探讨高校职员制度改革的相关实践做法，研究内容主要聚焦职员制度存在困境和高校职员制度改革的相关原则与思路。
从文献研究来看，当前多数高校的职员制度改革仍然存在以下困境。一是职员职业发展空间狭窄，职业倦怠明显。高校职员虽然实行职级职务并行，但上升通道狭窄单调，职业发展主要看资历等因素，对组织效能提升没有起到激励作用，难以有明确的职业生涯规划。同时，管理人员多数从事具体、日常重复工作，工作同质化严重，容易产生职业倦怠。
二是职员考核体系不尽合理。现行的高校职员考核参照事业单位工作人员的考核体系，从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行考核，考核指标相对单一、难以综合反映岗位工作内容，侧重定性考核、缺乏定量考核。在实际的考核中，以设立的比例选出考核“优秀”的人选后，其他人员的考核结果参考意义不大。同时，考核侧重终结性评价，缺乏过程性评价，难以实现公平公正、科学合理的考核。
三是职员的薪酬设置不合理，难以与实际工作价值相挂钩。目前事业单位存在同职级职务的薪酬难以体现工作价值、实际工作完成效果有差异的情况。同时，合同聘任制与编制内职员“同工不同酬”现象普遍。
四是职员职业发展培训薄弱，难以助力工作能力提升。目前高校尚未建立常态化、满足职员工作学习发展需要的培训体系。
除以上困境，我国高校职员制度还普遍存在权责不明、人浮于事、工作标准不一致等问题，主要原因包括，制度设计方面，高校管理岗位模糊、设置不清晰、岗位任务不明确等人事制度设计不科学；运行机制层面，高校职员始终带有“干部”色彩，专业化、职业化的市场用人机制并没有发挥作用。文献研究还发现，高校实践者对高校职员制改革的必要性和相关改革思路也提出以下共识性建议。一是一流大学建设迫切需要一支专业化、职业化的职员队伍支持。作为一个组织，大学的高效运行要依靠高水平的行政管理支撑，行政管理的主体应该是职业化的职员。二是行政管理专业化的内涵主要体现在高校行政管理的目标要从“人”转变到“管理绩效”上，对职员的评价标准是管理和服务水平，要以职业化的规则管理职员，职员制度改革是高校综合改革的重要组成部分。三是高校管理岗位工作需要精细化的管理以提升服务水平。要系统梳理管理部门职责，从个人发展和组织发展的层面，推动高校职员职业化和专业化发展。
那么，是否有可以直接借鉴的系统性经验满足以上建议？笔者研究了美国加州大学系统的职员制改革，发现其职员制的体系性和专业性非常具有参考价值。加州大学系统与我国一省的大学系统对应，是由10所公立大学、5个医学中心和3个国家实验室组成的世界上最具影响力的公立大学系统（以下称为加州大学），被誉为“公立高等教育的典范”，办学成效为世人瞩目。加州大学系统自2009年持续至今的职员序列职业轨道改革，受到国内一流大学的关注。本研究将系统介绍其改革的具体举措以及背后的改革推动机制，以期为中国高校职员制度改革提供有益的启示。
二、加州大学职员制改革概况
加州大学及其10个分校有着相对统一的人力资源管理系统，分为学术职位和职员职位两大类。学术职位参照学术人员人事政策（Academic Personnel Policies），由常务副校长管理；职员职位参照职员人事政策（Personnel Policies of Staff Members），由行政副校长管理。
20世纪90年代，加州大学职员的人力资源体系表现出诸多弊端，如工作岗位名称过于宽泛，难以反映工作内容；薪酬难以与外部劳动力市场挂钩；职业通道狭窄，难以规划职业生涯；员工培训与发展计划缺乏系统规划，难以满足工作需求等。2009年，加州大学伯克利分校率先开始推行职员制改革，紧接着在其他分校陆续启动改革。最晚启动改革的是加州大学洛杉矶分校，于2018年启动，2021年初步完成。由于改革的复杂性，每个学校都持续3~5年分步推动。改革的核心是建立了新的职员职业发展轨道系统，称为“职业轨道”（Career Track）。本次改革，只有非工会会员的职员才走职业轨道，大概占职员的83%。其他职员为工会会员，通过工会集体谈判获得劳动合约，主要从事运营或技能类等低职级的工作，入工会的职员不纳入职员轨道晋升体系。本研究介绍的是非工会会员的职员遵守的职业轨道体系。
加州大学职员制改革持续至今，各分校在推动改革的宣传中，强调这次职员职业轨道改革的实质是“入模式”，也就是将旧职员体系下的每一个职员岗位，重新映射到新的轨道体系，而每个职员的岗位职责和薪酬没有太大变化。改革后的明显变化，用加州大学自己对改革红利的解读，包括：①所有岗位说明书系统清晰，并与劳动力市场的薪酬并轨，可以招聘和留住更加优秀的员工，市场的竞争性持续激励员工不断努力；②由于职业轨道系统是全加州大学系统的，员工可以选择在任何分校推进他们的职业生涯；③职业轨道打通了跨职能部门的多元职业发展路径，学校提供了更明确的职业发展通道和学习发展支持，职业发展空间更为宽广。
三、加州大学职员职业轨道体系框架内涵
（一）构成职业轨道体系的框架要素
职员轨道体系框架是加州大学职员制的基石，是由工作簇（job family）、工作职责（job function）、工作序列（job category）和职位级别（career level）四个维度架构的。
具体来说，工作簇和工作职责是一组横向经度分类指标，按照岗位所需要的胜任力（知识、技能、态度，简称KSA）和经验等相近原则，进行两级分类，形成了加州大学自有的“职业词典”，（见表1）词典对每一个工作职责提供了规范的内容摘要，供撰写岗位说明书参考。
工作序列和职位级别是另一组纵向纬度分级指标，主要体现了岗位的价值水平。工作序列反映了能力水平、责任、影响和工作权限类似的一组工作岗位，加州大学职员的工作序列主要分三大类。①运营和技能类（Operational & Technical），包括支持、操作、技术职位，这些技能通常是通过职业教育和/或学徒、认证、专业或在职培训获得的。问题通常通过了解过去的做法和程序指南，或通过认证或许可计划获得的知识来解决。②专业技术类（Professional），此类别包括需要专业理论知识的职位。问题通常通过分析和战略思维来解决。在更高级别，任职者可以独立制定专业计划和政策以及分配资源。③监管类（Supervisory & Management）。包含监督类和管理类两类岗位。监管类的主要职能是管理部门或者机构，通过协调下属实现本部门或机构的目标。监管类岗位按照下属的人数确定，至少要管理2名全职下属的岗位就是监管类岗位。职位级别是指，为体现岗位工作价值的不同，人力资源专家通过参考相关的劳动力市场调查数据，并与多个职位领域的专家合作，采取“因素评价”等岗位评估综合方法，依据岗位说明书，对所有岗位进行工作价值分级评价，实现了跨工作簇、跨工作序列的职位等级评定。与职位级别联系密切的是薪酬水平。加州大学实行的是宽带薪酬，职位级别和薪酬级别不是一一对应，一个职级可能对应2~3个薪酬水平。
按照职级评价的因素，职员职业轨道体系对每一类工作序列的每一职业级别对应的能力要求和工作权限，均做出了一般性的规定。表2重点给出一些代表性描述。
（二）职员轨道体系的框架结构及晋升通道
综合以上四个要素，形成加州大学职员职业轨道体系的基本框架结构，如表3所示。
由表３可以看出，整个加州大学的职业轨道体系框架解析后，具有以下四层逻辑。①四要素是构成加州大学职员职业轨道体系的元颗粒，所有的岗位都是由这四个最基本的要素组合起来进行规定的。②所有岗位加起来，构成了表3的职业轨道框架体系。③这个框架体系之所以称为职员职业轨道体系，是因为这个体系结构为所有职员提供了清晰透明的职业发展多元晋升通道。④岗位设计实现了科学化客观化，完全与谁来上岗没有关系。四个颗粒度是现代人力资源管理的基本元素，可以用于描述所有组织的所有岗位，并为人力资源管理的信息化和数字化提供了基础，也为加州大学对接任何市场提供了基础。
加州大学职业轨道的多元晋升包含四种基本的渠道。第一种是常规职级晋升渠道，即表3中直接可以看到的，职员可以在本工作序列内部进行职级的晋升。第二种是加州大学的双肩挑管理岗位，都是专业技术人员出身，如表3所示，当发展到专业技术3~5级时，可以在专业通道和管理通道两个序列间进行选择。但是学术序列岗位完全不能兼职职员管理岗位，两个人事系列不交叉任职，如果学术人员想任职职员岗位，就必须转换到职员序列。第三种是普通职员也可以跨工作序列转换轨道。通常，实际的工作岗位并不是表1中的职责工种岗位，大多是多种工作职责、工作序列混合的岗位，这就为职员积累多种职业经验提供了基础，而多通道的职业发展体系设计，促使职员在积累工作经验的同时，探索自己的优势，提升优势竞争力，获得更好的职业发展。加州大学为各类初入职的人员在实习期内提供导师及学习支持，并且为内部招聘先开绿灯，只要有空缺岗位，有能力有意愿的人都可以晋升或变换轨道。第四种是校内外的职业流动。加州大学职员职业轨道体系与外部人力资源市场采取了统一的现代人力资源设计规则，打通了大学内外部的职业竞争性流通通道。
四、职业轨道体系运行的载体：岗位说明书
职员职业轨道体系的上述逻辑是人力资源专家所掌握，最终都体现在每一个具体的岗位说明书上。岗位说明书是职员招聘、任用、管理、绩效考核和学习发展的基本依据，是连接职员和学校组织之间最直观的合约书。所以，岗位说明书的撰写非常重要，是由人力资源咨询专家，会同部门负责人、岗位绩效优秀者一起设计及撰写，必须包含职员职业轨道体系的所有要素在本岗位中的所有内容，相关表述要求也要统一。
（一）岗位标签
工作簇、工作职责、工作序列、职位级别是岗位标签的基本内容，除此以外，还包括预期职业晋升岗位（career path/job），合同类型（决定是否可以无偿加班），以及岗位薪级（grade）和岗位编码（job code）等。以“科研管理三级”为例，其岗位标签如图1所示。
（二）岗位的工作内容概述
岗位说明书的工作内容主要与职员职业轨道体系中工作簇和工作职责两个维度有关，来源于“职业词典”中的工作摘要，（见表1）对“为什么设置这个岗位，以及需要从事的主要工作内容”给与了一般性的描述。如果实际岗位与“职业词典”大致相同，则这个描述一般不会修改。
（三）岗位的工作权限
岗位的工作权限与工作序列关系紧密。在撰写工作权限时，分为通用工作权限和具体工作权限。通用工作权限直接采用表2给出的模板。实际工作权限结合岗位的工作内容，进行具体描述。以“科研管理三级”的工作权限为例，其使用了专家3级的通用模板，结合工作内容（见表4）和实际工作需要，对该岗位的工作权限进行了更细致的描述。（见表5）
（四）岗位的典型任务和所需要的胜任力
岗位说明书不仅对每一个岗位的典型任务做出描述，还对此项任务占据的工作时间，采取工作日志等方法进行测算，由此确定一个岗位能够承载的饱满工作任务。如果一个岗位的工作任务无法由一个人完成，通常将工作任务进行纵向或者横向拆分，因此没有人浮于事现象。岗位说明书中也列明了完成典型任务所需要的胜任力，即知识、技能和工作态度，以及教育背景和经验门槛等。（见表6）
（五）混合岗位
大多数工作都是混合岗位，“科研管理三级”的岗位就是典型的混合岗位，这个岗位主要归类为专业技术，但是又混合有“管理监督一级”的职责。如何编写混合岗位的说明书？当混合职位具有显著的关键职责（如工作时间比例较高的典型任务）时，工作内容、工作权限等内容可以直接参考职业词典中的多个关键工作职责摘要进行描述，就此确定职位级别和薪酬级别；当混合职位不具有显著的关键职责时，需要人力资源专家会同部门负责人根据该岗位位于部门组织结构中的位置、工作内容、工作权限综合起来确定薪酬级别。
所有岗位说明书都纳入了加州大学的人力资源信息系统，作为数据库，供将来的岗位招聘使用。各个部门在确定新招聘岗位职级时，如果没有典型的岗位可做参考，或者对确定职级的合理性没有把握，可以提交人力资源部门由专家根据岗位说明书来重新评定。当现有岗位工作内容发生变化时，可以重新撰写新的岗位说明书并申请职级评定。
五、推动职员制改革背后的机理分析
加州大学职员制改革是一项牵动全校的系统性改革，改革的专业性和复杂性不言而喻。推动这项改革背后的机理也是实践者最为关注的改革话题。
（一）改革的动力机制
1. 问题解决的动力。正如文首提到的，加州大学推动职员制改革，是发端于原有职员制存在4个主要问题，这些问题在新的职员制中都得到一一解决。（见表7）
2. 战略发展的需要。加州大学的职员制改革最核心的推动力是基于战略发展。为让战略传递不变形，在这次职员制改革中，加州大学总校设计了全校统一的核心能力模型，该模型是基于加州大学的学校文化与战略需求设计的，并且作为全员绩效考核系统的2个要件之一，纳入每一个职员的考核评价指标，为推动学校战略执行提供了强有力的手段。
（二）改革推动机制
1. 现代人力资源系统职能的升级换代。加州大学的职员职业轨道体系改革被称为“入模式”。推动新工作标准体系的背后，还源于现代人力资源职能分化和升级换代。传统的人力资源管理因定位“管控”或事务性管理，缺乏增值服务，服务效率低，客户满意度差，受到很多诟病。一种新型的现代人力资源管理理念，即人力资源业务伙伴（Human Resource Business Partner）颠覆传统人力资源管理部门职能结构，提出三支柱模式，包括负责对组织的人力资源管理问题进行研究，设计有效解决方案的人力资源领域专家中心（Human Resource Center of Expert）；以负责基础人力资源事务性工作为主要职责的人力资源共享服务中心（Human Resource Shared Service Center）；服务于组织的各事业部战略发展的人力资源业务伙伴。
加州大学拥有自己专业的人力资源系统，完成了新的职员职业轨道体系的顶层设计，提供了精细化的专家工具，持续提供专业服务，保证了职员职业轨道体系的精准化运行。对照传统的人事管理体系，新的人力资源专业系统至少有以下3个值得关注的专家工具。一是由人力资源专家、岗位主管或专家共同，在工作分析的基础上，建立加州大学自己的职业列表。如表1即加州大学系统自己的职业词典。学校职员几乎所有典型业务的描述范本，都可以在这个词典中找到。职业词典根据职业变动及时更新，新设岗位如果在职业词典找不到合适的工作说明，部门负责人或熟悉岗位的职员会在人力资源专员的指导下撰写新的工作摘要。二是完全实现了信息化和数据化管理。如岗位管理中设有岗位管理的“岗位设置”（job builder）系统功能，可以为部门负责人在准备书面的员工岗位说明时提供使用的工具，因此也成为所有员工岗位说明的存储库；可以跟踪员工的职业发展轨迹，并为员工制定自己的工作计划和职业发展规划时，查看职业发展轨道中的各种工作标准时提供参考；可以为部门负责人提供各种工作模板工具。三是建立职级评价的薪酬分析专家库，采取“报酬因素评价”等综合方法，在准确的岗位说明书的基础上，可以对所有岗位的劳动价值进行分级评价，形成跨工作簇、跨工作序列的职级体系。
2. 保障改革进行的组织运行体系。很显然，要想推动这么系统复杂的改革，完全由人力资源部门作为专业力量来推动是不可能的。加州大学合理的行政系统组织运行机制也为改革提供了顺畅运转的基础条件。具体表现在两个方面。
一是适合战略改革需要的大部制管理。加州大学各分校校内治理实行大部制结构，即学术事务和行政事务分属两个校级领导，主要的职责就是对学校发展战略负责，负责将学校的发展战略目标有效地进行分解，设计成一项项战略举措，并且各自具有独立完全的事权、人权、财权，保障了学校各项重大的改革和战略任务完成所需要的完整的执行条件。此次改革的总负责人就是加州大学总校和各个分校主管行政的副校长，也是所有改革文件的总审批签字人。大部制内部实行严格的单向科层报告制度，加州大学的行政管理科层分为3大层级：高管层（Senior Management Group）、管理类职员（Managers and Senior Professionals）和普通职员（Professional and Support Staff），8个职级。按照职级排序，每一个下级只对一位上级报告。保证了学校的战略发展目标自上而下相统一，改革决策有效地执行。
二是适合战略任务实现的责权利完整统一部门授权体系。不论哪个层级的部门，从管理系列的工作职责范围看，部门负责人都被授予与所辖业务范围匹配的完整的人事、财务预算管理权限。事权方面，部门负责人对部门的日常工作职责和自己的直接上级分配的战略任务负完全责任。财权方面，每个部门事权方面需要的业务经费和人员经费都实行全成本预算，部门职员的薪酬预算是由管理者根据事业发展需要来控制的。人权方面，在人事制度规范范畴内，有权确定本部门的组织结构、岗位及其人员聘用和考核。
加州大学本次改革背后的动力和推动机制，保证了全员改革的持续的内在动力，保障了改革顶层设计的科学性和可行性，也具备了自上而下的战略需要和改革任务有效分解和协作，责任清晰，一贯到底的效率。
六、对我国高校职员体系的启示
对照本研究开始总结的我国高校职员制4个主要现状问题，加州大学新的职员制都给出了系统性和精细化的设置。但是，改革实践者对于我国能否完全借鉴这个体系，还存在很多顾虑。因此，在适用性方面，本研究提出以下进一步的解读。
（一）职员范围等差异具有表面迷惑性
加州大学和我国高校职员范围不是完全一样。表8显示了两类学校全员视域下的岗位类型差异。很多经验性改革者看到这种职员范围的不同，就认为无法借鉴这项改革。笔者认为这种表面数据、形态的差异性并不是影响此类改革的因素。无非是在序列划分时注意一下人员范畴。还有很多现象，例如让国内高校管理者感觉差异性很大的是学术人员和职员人员的数量对比，加州大学是1∶2.7的比例，庞大的职员规模让国内实践者认为是“专人专职”的体现，实际上加州大学绝大多数岗位也是多职责混合的，岗位的工作量是要按照单位小时测算饱满度的，况且美国付酬方式是按照小时或周付的，监督更直接，更不容易人浮于事。笔者认为，单纯观察到表面的差异性现象并不是我国高校借鉴其职员制的主要障碍。
（二）改革动力机制的同质性
加州大学问题导向和战略需要的动力在我国同样存在，在这两个方面不存在本质的差异性。并且，在现代百年变局的大环境下，人力资源已经成为国际竞争的核心竞争力，人力资源管理体系的现代化势必影响人的发展和人的工作效能，高水平人力资源更是战略性核心资源。人力资源管理系统的升级换代是否战略性变革，这可能是我国高校职员制改革是否势在必行的根本出发点。
加州大学具有完全的人事自主权，这可能也是国内高校所普遍认同的机制障碍。实际上，整个加州大学系统对应我国一个省级大学系统，其人事体制管理也主要集中在总系统权限，从权限上差异性也不大，反而为我国高等教育在省部级高位推进人事制度改革提供了可以借鉴的模板。另外，市场化程度、人员流动性和社会稳定性方面确实存在明显的程度差异，但是这些在我国高等教育领域也都开始打开缺口，只是缺乏稳妥的举措进一步开放，实质上并非完全的体制性障碍。真正的体制性阻碍在于对改革的不可预见性，以及广大教职工的接受程度，不过这是所有改革都要遇到的难题，只要改革举措看清楚了，肯定要改，那么这个阻力就是必须面对和妥善对待的难题。
（三）新人力资源体系设计的技术层面复杂性
表面看，加州大学的人力资源体系用于描述现代组织职业岗位的四要素：工作簇、工作职责、工作序列和职位级别，在我国也是通用的，似乎可以推行改革。实际上，这四个要素仅仅是现代人力资源的基本颗粒度，构成这套人力资源体系还需要相当复杂的人力资源专家系统和专业技术及工具。人力资源专家系统的专业化和复杂性可能是在我国推动类似改革的直接阻力。
综上，目前我国高校人事制度改革很多采取局部性的改革方式，很难脱离过去人力资源事务性管理的俗套，更难实现“全员岗位聘用制”的整体性系统性改革目标。中国特色现代大学制度下，为提升高校战略应变能力，实现高等教育高质量发展，是否要采取全新的人力资源理念，顶层设计和重塑中国高校职员队伍建设，需要顶层做出战略性决策。
加州大学的职员轨道体系充分体现了现代大学人力资源管理的系统性、联动性和精细化的发展趋势，一次到底的“入模式”改革是现代人力资源理念变革发展的缩影，是值得经过深度分析学习之后借鉴的。加州大学职员制由新的职业轨道体系、岗位绩效考评体系和学习发展体系三部分构成。其中，绩效考评体系是职员制有效运行的动力机制，学习发展体系针对每一类人员的职业发展，精准提供绩效导向的学习发展支持。职业轨道、绩效考核和人才发展一体化设计，缺一不可，共同构成了加州大学职员的人力资源系统，三者环环相扣持续促进组织实现战略目标。限于篇幅，本研究仅详细描述职员轨道体系下职员职业发展体系，另外择篇描述职员轨道体系下的绩效及人才发展体系。
【刘亚荣，国家教育行政学院干部教育研究中心主任、研究员；崔明明，国家教育行政学院干部教育研究中心助理研究员；庞加欣，国家教育行政学院干部教育研究中心助理研究员；闫伟，国家教育行政学院干部教育研究中心副主任、助理研究员】
原文刊载于《中国高教研究》2023年第12期