申素平 余若凡｜论教育法典宪法基础的路径选择
摘 要：发现教育法典的宪法基础，对于坚持依宪立法，坚持把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到教育法典编纂中具有重大意义。现行宪法上的教育相关条款遍布各章节中。通过梳理发现，宪法中存在国家确认和保障公民受教育权、国家发展社会主义教育事业以及国家实行社会主义思想教育三条逻辑脉络。几乎对应的，学界就教育法典的核心价值存在“保障公民受教育权”和“发展国家教育事业”两种代表性观点。引入容纳性标准和统摄性标准对两种观点加以检视，以“保障公民受教育权”作为教育法典的核心价值更为合理，并以此作为发现教育法典宪法基础的核心抓手。教育法典的宪法基础以受教育权作为其核心，以国家发展社会主义教育事业作为优先表现形态，以社会主义制度和党的领导作为根本立场。
关键词：教育法典；宪法基础；核心价值；受教育权
民法典的实施标志着法典化时代的正式到来。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上再次强调，“要在条件成熟的立法领域继续开展法典编纂工作。”党的二十大报告中强调，“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”与之相应，《全国人大常委会2021年度立法工作计划》中明确提出，“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作。”目前，教育法典编纂已经基本进入启动阶段。与此同时，学界围绕教育法典编纂这一重大理论和实践命题，已经形成了较为丰富、系统和深厚的研究成果。有学者对相关研究做了系统梳理，将之总结为“教育法典是什么”“为何要编纂教育法典”“如何编纂教育法典”“我国教育法典的基本样态”4个维度。此外，还有学者围绕教育法典编纂的必要性与可行性、教育法典编纂的立法模式以及教育法典的体例结构对国内研究动态进行了梳理。然而，既有的大量研究都停留在部门法层面，即“就教育法典论教育法典”，忽视了教育法典的宪法基础。
实际上，“法典作为最高级的立法形式，宪法作为主要规范立法权的最高法，编纂法典首先要看宪法上对此是否有所要求，任何法典的编纂都必须‘根据宪法’来进行。”习近平总书记指出，“坚持依法立法，最根本的是坚持依宪立法，坚决把宪法规定、宪法原则、宪法精神贯彻到立法中，体现到各项法律法规中。”《立法法》第五条也规定：“立法应当符合宪法的规定、原则和精神……。”有学者将之总结为“消极的合宪性控制”和“积极的合宪性形成”两大面向，前者指向合宪性审查，后者指向宪法的立法实施。实际上，在一般现在时上，“宪法是国家根本法，是国家各种制度和法律法规的总依据。”宪法作为最高法，构成了教育法典的法效力来源，反过来，教育法典不得同宪法相抵触。在现在进行时上，“依宪立法”的合宪性审查维度意味着，立法者应当在准备阶段和草案阶段对教育法典编纂进行合宪性控制。“依宪立法”的立法实施维度意味着，“教育法典的具体内容必须转化、吸收宪法理念和宪法规定。”基于宪法委托，立法者应当主动将抽象、宏观的宪法教育相关条款落实为教育法典中具体的法律规范。在一般将来时上，“法典也只是意味着法律发展的一个节点，而非终点。”教育法典的发展、变迁和续造，仍须以宪法为指引。
可以发现，“依宪立法”的两大面向和三重时态在教育法体系中的价值和影响尤为明显。在形式上，除《学位条例》《教师法》外，现行教育法律均在其第一条中规定了“根据宪法，制定本法”或“根据宪法和教育法，制定本法”。在内容上，现代教育法的产生和发展同受教育权保障紧密相关，现代教育法总是围绕着受教育权这一核心展开。教育法典编纂显然应当考量，宪法在受教育权领域“要求达到何种基本权利保障标准”。同时，现行宪法中的“国家发展社会主义教育事业”条款也对教育法典编纂提出了直接和明确的要求。由此可见，厘定和明晰教育法典的宪法基础，不仅可以有效指引教育法典编纂，还能够帮助教育法典通过合宪性审查，既具有理论意义，又具有现实紧迫性。当然，近来已有少数学者关注这一问题。然而，已有的此类研究，一方面对于宪法上的教育相关条款不加拣选地全部纳入，失于疏阔；另一方面也未能提供一个贯通宪法各个章节的体系化方案，失于破碎。本研究拟在系统梳理现行宪法教育相关条款的基础上，基于教育法典编纂的价值定位，加之以体系化构建，发现教育法典的宪法基础。
一、现行宪法上的教育相关条款
现行宪法中的教育相关条款遍布各章节中。具体而言，其既包括序言中的历史叙述，又涉及总纲条款，也涉及公民基本权利和义务条款，还包括国家机构条款。本研究略作梳理如下。
（一）宪法序言中的教育相关叙述
宪法序言第六段中提及教育问题，即“教育、科学、文化等事业有了很大的发展，社会主义思想教育取得了明显的成效。”
（二）宪法总纲章中的教育相关条款
宪法总纲章中有三条涉及教育问题。其中，第一条第二款明确了国家根本制度和党的领导，构成我们讨论一切教育问题的总前提。第十九条涉及“国家发展社会主义教育事业”，第二十四条涉及“国家实行社会主义思想教育”。（见表1）
（三）宪法公民的基本权利和义务章中的教育相关条款
宪法公民的基本权利和义务章中有七条涉及教育问题。其中，第四十六条明确规定了公民受教育的基本权利和义务，第三十六条第三款规定任何人不得利用宗教妨碍国家教育制度，第四十五条第三款规定国家和社会帮助残障公民接受教育。此外，宪法还规定了受教育者以外的其他教育主体的权利和义务，包括父母抚养教育未成年子女的义务以及公民进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。宪法还明确规定了对儿童的保护。最后，第三十三条第二款和第三十四条强调了受教育权的平等权面向。（见表2）
（四）宪法国家机构章中的教育相关条款
宪法国家机构章中有四条涉及教育问题。其中，第七十条规定了全国人大及其常委会的教育相关职能，第八十九条规定了国务院的教育相关职能，第一百零七条第一款规定了县级以上地方各级人民政府的教育相关职能，第一百一十九条规定了民族自治地方自治机关的教育相关职能。（见表3）
基于上述梳理可见，在现行宪法围绕教育问题设置的诸多条文中，存在一个基本前提和三条逻辑线索。一个基本前提即社会主义制度和党的领导，这是讨论我国教育问题的基本前提。三条逻辑线索包括下述内容。第一，国家确认和保障公民受教育权。首先，现行宪法在其第四十六条中宣示了公民的受教育权，奠定了受教育权的公民基本权利地位。宪法第三十三条进一步凸显了其平等权和基本人权维度。同时，为切实实现公民受教育权，现行宪法设定了全方位的保障。现行宪法一方面明确禁止利用宗教妨碍国家教育制度的活动，另一方面强调国家对于残障公民受教育给予特别帮助，父母对于未成年子女受教育负有特别义务。此外，现行宪法规定，国家保障公民“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”，国家对于从事教育事业公民的“有益于人民的创造性工作”“给以鼓励和帮助”。第二，国家发展社会主义教育事业。现行宪法第十九条构成了这一逻辑的核心规范，该条以“发展社会主义教育事业”“提高人民科学文化水平”为主轴，以“国家举办各种学校”“国家发展各种教育设施”“国家鼓励其他社会力量举办教育事业”“国家推广全国通用的普通话”为四极，形成了由学前教育、初等义务教育、中等教育、职业教育、高等教育和扫除文盲教育组成的国家教育制度以及国家和社会共同参与的教育举办体制。第三，国家实行社会主义思想教育。现行宪法第二十四条展开了论述，一方面指向“普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育”“在群众中制定和执行各种守则、公约”，另一方面指向“进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育”。上述三条逻辑线索间存在明显的交叉关系，互相影响。公民享有和实现受教育权有赖于国家发展社会主义教育事业，国家实行社会主义思想教育也以国家发展社会主义教育事业为制度载体。因此，宪法“国家机构”一章中关于全国人大及其常委会、国务院、县级以上地方各级人民政府、民族自治地方的自治机关教育职责的规定同时与上述三条逻辑线索紧密相连。
二、教育法典的核心价值与宪法基础
法典化不仅指向形式上的法制统一，还要求实现内在价值的统一。因此，法典编纂“不仅是对整个部门法的法条进行系统整理的过程,也是归纳和呈现部门法的内在价值的过程”。这一核心价值统摄整个教育法典及其编纂过程。就教育法典编纂的核心价值而言，学界存在“保障公民受教育权”和“发展国家教育事业”两种代表性观点。这两种观点均有其宪法基础，前者指向“国家确认和保障公民受教育权”这一逻辑线索，后者指向“国家发展社会主义教育事业”这一逻辑线索。因此，形式上二者均可成为联结教育法典与现行宪法的媒介，向上承接宪法价值秩序的灌入，向下统摄整个教育法典的展开。不过，核心价值之所以“核心”，就在于其一方面足以统摄整个教育法典，另一方面可以容纳其他相互冲突的价值取向，提供最大公约数。在这个意义上说，核心价值既具有最高性也具有唯一性，因其最高方能统摄整个教育法典，因其唯一方能容纳多元价值取向。依据此标准，本研究对上述两种观点加以检视。
（一）容纳性与统摄性检视
就第一种观点而言，“保障公民受教育权”作为教育法典的核心价值可以成立。就统摄性而言，受教育权是世界各国宪法普遍规定的基本权利，现代教育法以确认和保障受教育权为其核心目的和中心内容。作为教育立法的最高级形式，教育法典同样共享这一价值取向。同时，受教育权具有丰富详实的内容体系和实现标准，既包含基本教育、初等教育、中等教育、高等教育、职业教育等受教育阶段和类型，也涉及国家、学校、教师、父母、受教育者（学生）、其他社会主体等多方主体，更能基于社会变迁蜕变为公平优质受教育权等全新形态。就容纳性而言，一者，前文已述，受教育权的内涵丰富，功能多样，涉及教育活动中的诸方面，因而可有效容纳不同教育阶段的多元特征和不同教育主体的多元诉求。二者，受教育权在本质上具有“倍增器”性质，即受教育权的有效保障加强了其他所有基本权利的享有，反之则将导致对于大量基本权利的剥夺。因此，受教育权不仅是一个在内容上丰富多元开放的内容体系，同时还与其他基本权利存在深层连结。这意味着，受教育权向内能够容纳教育领域内的多元价值，向外可以沟通教育领域外的广泛诉求。
就第二种观点而言，“发展国家教育事业”显然是教育法典编纂必须回应的主题和呼声。具体而言，眼下“发展国家教育事业”的主题是“建设教育强国”。换言之，“建设教育强国”是“发展国家教育事业”的现在进行时，反过来，“发展国家教育事业”是“建设教育强国”的一般现在时。就统摄性而言，“建设教育强国”既是“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程”，也是一项系统性工程，同时指向“培养担当民族复兴大任的时代新人”“加快建设高质量教育体系”“全面提升教育服务高质量发展的能力”“在深化改革创新中激发教育发展活力”“增强我国教育的国际影响力”“培养高素质教师队伍”等多项内容。故而，“建设教育强国”本身具有的系统内涵已经为教育法典编纂提供了明确指引。就容纳性而言，“建设教育强国”的价值导向明显，最终目标明确，即“到2035年……建成教育强国”，进而“全面建成社会主义现代化强国”。其着力凸显“教育兴则国家兴，教育强则国家强”这一核心价值。其他价值取向相较而言自然处于次级地位。
（二）受教育权作为教育法典的核心价值
从统摄性角度讲，“保障公民受教育权”能够全面、系统地为教育法典编纂提供框架和价值指引，“发展国家教育事业”能够在自身体系内为教育法典提供有针对性的指引。尤应指出的是，作为一个规范性概念，受教育权可直接在内部为教育立法活动提供指引。而“发展国家教育事业”乃至“建设教育强国”并非一个典型的规范性概念。换言之，后者需经“转译”方能对教育法典编纂提供直接指引。从容纳性角度来说，“保障公民受教育权”能够有效容纳教育领域内外的不同价值和诉求，“发展国家教育事业”则更加强调其核心目标。此外，“发展国家教育事业”在不同社会发展阶段具有不同的发展目标和形态，需因应时代变化而调整自身。由此可得，“保障公民受教育权”在统摄性标准和容纳性标准两方面均优于“发展国家教育事业”，故而以“保障公民受教育权”作为教育法典的核心价值更为合理。
然而，“发展国家教育事业”及其现在进行时“建设教育强国”，显然是教育法典编纂必须回应的时代主题和诉求。教育法典的核心价值也不例外。因此，“教育法典的核心价值是什么”这一问题就被转化为“如何处理‘发展国家教育事业’与‘保障公民受教育权’间的关系”。其实，中国特色社会主义制度的本质特征之一，就在于在立场上始终“坚持以人民为中心的价值取向”。2023年9月，习近平总书记在中央政治局第五次集体学习上强调，我们要建设的教育强国，最终是办好人民满意的教育。办好人民满意的教育，既“是教育的初心和使命,也是办好中国特色社会主义教育事业的根本立场。”当前，我国的社会主要矛盾表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。办好人民满意的教育，直接指向我国教育事业的充分平衡发展，实现教育公平与教育优质并重，在权利维度上即体现为公民受教育权的充分享有和实现。从另一个方向上看，作为法律上形成的基本权利，受教育权的保护范围需由立法机关通过立法形成。作为一种社会权，受教育权的实现“需要国家给付,但是国家给付到什么程度需要考虑国家的财政承受能力”。因而，受教育权的充分享有和实现内在地包含了发展国家教育事业的要求。由此可见，“保障公民受教育权”可以容纳“发展国家教育事业”，进而成为整个教育法典的核心价值。同时，需知立宪主义宪法的本质精神即为限制国家权力，保障公民基本权利。“在一国的法律体系中，宪法处于最高位阶；而在宪法内部，基本权利处于核心地位。”在这个意义上，受教育权成为联通现行宪法与教育法典最重要的中轴。这是我们发现教育法典宪法基础的首要抓手。
三、教育法典宪法基础的体系化方案
教育法典的宪法基础是一个能够对教育法典编纂形成明确价值和内容指引的体系化方案，其自身逻辑贯通，结构明确。本研究以受教育权为核心抓手，以“国家确认和保障公民受教育权”和“国家发展社会主义教育事业”两条宪法逻辑线索为基底，以宪法条文为直接材料，对教育法典的宪法基础进行体系化构建。
（一）受教育权作为教育法典宪法基础的核心
受教育权是我国宪法明文规定的公民基本权利，宪法第四十六条的受教育权条款直接指向教育法典编纂。如前所述，受教育权的保护范围及实现程度本身就取决于国家立法及财政给付程度。有学者在对我国现行宪法中的差异化基本权利法律保留进行梳理时指出，受教育权条款附带的法律保留属于“内容形成保留”——由于受教育权的行使本身即有赖于立法者建构国家教育制度，故而“要求立法者对其内容加以形成”。总之，受教育权条款本身并没有严格意义上的内容指向，其具体内容和实现程度实际上还得由立法者形成和决定。这同时意味着，宪法受教育权条款对立法者课予了明确的内容形成义务。这一义务不仅要求立法者通过教育立法建立国家教育制度，保障公民受教育权，还要求立法者不断根据社会经济发展状况和国家财政给付能力等因素的变化，通过立改废释纂等形式，促进国家教育事业充分平衡发展，不断提高公民受教育权的实现程度，以满足公民日益增长的美好生活需要。编纂教育法典，是新时代立法者履行这一义务的典型表现。同时，现行宪法围绕受教育权设定了一系列的保障，一方面保障国家教育制度不受宗教活动妨碍，另一方面特别关注儿童、残障人士等特殊群体接受教育，同时还规定了其他教育相关主体的权利和义务，包括父母（关涉义务教育和家庭教育）、从事教育事业的公民、从事科学研究的公民。
（二）国家发展社会主义教育事业作为受教育权国家义务的优先形态
受教育权的保障和实现，有赖于国家发展社会主义教育事业。这将宪法公民的基本权利和义务章中的受教育权条款同宪法总纲章中的“国家发展社会主义教育事业”条款联系起来。实际上，已有学者指出，制宪者在宪法总纲章节和宪法基本权利章节间设置了一种“交互模式”——“总纲作为‘制度性权利’，为基本权利提供制度性保障和制度性供给，而基本权利则成为总纲在主观（请求权）维度的延伸和发展”。在此意义上说，宪法第十九条与宪法受教育权条款就是这一交互模式的典型例证。本研究认为，这一交互关系的建构，主要旨在填充宪法受教育权条款的制度性保障功能。换句话说，“国家发展社会主义教育事业”条款构成解释受教育权条款的重要目标和导向，“国家发展教育事业”构成受教育权国家义务的优先形态。故而，现行宪法不仅明确规定了公民受教育权，还通过宪法第十九条之规定对其加以保障，这同时也构成我们理解宪法受教育权条款的重要指引。
宪法总纲条款本身“赋予立法者具体化的任务”，宪法第十九条要求立法者在实质意义上实现自身内容。这对教育法典编纂提出了明确要求。仔细检视宪法第十九条，其由五个条款组成。第一款提纲挈领，确立该条“发展社会主义教育事业”的基本内容和核心属性，并设立“提高全国人民的科学文化水平”这一更为具体的目标。第二款确立由初等义务教育、中等教育、职业教育、高等教育以及学前教育组成的学校教育制度，并在不同受教育阶段对国家设定了不同强度的义务，主要分为普及和发展两种。该款直接对应于受教育权中的各阶段受教育权利。在学校教育之外，第三款引入了扫除文盲教育、“对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行的政治、文化、科学、技术、业务教育”以及“自学成才”等非学校教育，作为补充。第四款在国家之外，引入集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量作为举办教育事业的有权主体，即在公办教育外引入民办教育。该款直接对应于受教育权中的私人兴学自由或者说个人或团体设立及管理教育机构的自由。第五款指向国家推广通用语言文字，这一条款强调的是国家发展教育事业的文化背景，更多属于社会主义文化事业的组成部分。
（三）社会主义制度和党的领导作为保障公民受教育权的根本立场
宪法第一条明确规定，中华人民共和国是社会主义国家，社会主义是国家的根本制度，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。这是现行宪法作为一部社会主义宪法的根本底色。一方面，社会主义制度向前勾连宪法序言中“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”的国家目标。这一国家目标在教育领域具体化为具有时代性的教育强国建设。另一方面，社会主义制度向后也具体表现为宪法总纲中的诸项基本制度和基本国策条款。这些基本制度和基本国策，正是社会主义国家建设的有机组成。在这个意义上，宪法第十九条正是社会主义属性在国家教育事业建设中的呈现，即国家发展社会主义教育事业而非其他属性的教育事业。当然，党的领导作为中国特色社会主义最本质的特征，也是国家发展社会主义教育事业的根本立场。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上提出了“九个坚持”重要论述，这是马克思主义教育理论的最新发展，也是新时代发展社会主义教育事业的根本遵循，同时也形成了对教育法典编纂的系统性指引。
其实，受教育权作为中国宪法明定的公民基本权利，也具有明确的社会主义性质。有学者指出，中国宪法中的社会权“为公民免除后顾之忧，促进其参与公共生活，并配合自由权和政治权利，构成了人民当家作主的宪法资格”，受教育权不仅是“通过接受知识文化训练提高个人收入和社会地位的手段”，更是“提升公民参与政治、经济、社会和文化事务管理素质的必要条件”。实际上，追溯制宪史材料，彭真在第五届全国人民代表大会第五次会议上作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中指出，宪法中规定了公民基本权利，“同时要求公民提高自己作为国家和社会主人翁的自觉性”，“养成社会主义的公民意识”，正确地行使权利和自觉地履行义务。换言之，包括受教育权在内的宪法社会权，在最终意义上旨在培养能够当家作主的合格公民，在教育法体系中即为德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。因此，教育法典编纂应当围绕受教育权展开，更应当围绕受教育权的社会主义性质和最终目标展开。
四、发现教育法典的宪法基础
教育法典的宪法基础，以受教育权作为核心，这是教育法典编纂的核心价值和总体引领；以国家发展社会主义教育事业作为优先表现形态，这是教育法典编纂的具体参考和内容导向；以社会主义制度和党的领导作为根本立场，这是教育法典编纂的根本立场和政治保证。
在实践层面上，发现教育法典的宪法基础，一方面能够为教育法典编纂提供明确的价值和内容指引，另一方面能够为教育法典在立法前、立法进程中和通过后提供坚实的合宪性基础。在理论层面上，发现教育法典的宪法基础，一方面能够为教育法体系化（首先和当前表现为教育法典编纂）提供一个具有一致性和系统性的整合方案，另一方面能够提供一个联通宪法与教育法的媒介，向上承接宪法的规定、原则和精神，向下成为整个教育法体系的稳定器，为教育法学研究进入宪法语境提供抓手，为宪法学研究进入教育法领域奠定基础。
自教育法学学科建立以来，有关教育法是否构成一个独立法律部门的争论始终不曾真正停歇。就现有的法律部门划分标准而言，教育法很难构成一个独立的法律部门。但不可否认的是，现有的教育法律已经构成一个相对稳定且不断发展完善的规范群，这一规范群有其内在逻辑和结构，并非“领域法”“行业法”等概念所能简单统摄。期待本研究对于教育法典宪法基础的体系化构建，能为厘清教育法规范群的内在逻辑和结构注入全新力量。
【申素平，中国人民大学教育学院教授；余若凡，中国人民大学教育学院博士研究生】
原文刊载于《中国高教研究》2024年第4期