域外采风第38期 | “重大问题原则”的证成与异议（岑佳冬）
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域外采风第38期
“重大问题原则”的证成与异议
岑佳冬 北京大学法学院硕士研究生
指导教师 金自宁
北京大学法学院研究员
在“西弗吉尼亚州等诉美国联邦环保署案”（West Virginia Et Al. v. Environmental Protection Agency Et Al.）中，美国联邦最高法院根据先例创设了成文法解释的新规则——“重大问题原则”（Major Questions Doctrine），并以此为依据认定美国联邦环保署颁布的《清洁能源计划》缺乏《清洁空气法》的授权。与此同时，该原则遭到了3位大法官的异议，其认为多数意见声称存在的“重大问题原则”在相关判决中并不存在。
关于该案，国内新闻媒体主要关注其对美国应对气候变化行动的影响以及对其他联邦行政规则可能存在的挑战等议题。针对该判决隐含的司法机关限缩行政权力的趋势，也有学者加以探讨。本文将基于判决书，梳理多数意见如何证成“重大问题原则”以及异议意见如何论证该原则不存在，并进行简要评论，以期为学界研究提供新的视角与材料。
一、多数意见：特殊案件应适用“重大问题原则”
多数意见认为，成文法解释的基本准则是将文字置于成文法的上下文中阅读，并考虑到其在整个法律体系中的位置。但是，如果所讨论的成文法是授予行政机关权力的，在特殊案件中，即使存在表面的文本基础，该行政机关也必须指出其所声称的权力的“明确国会授权”。在这些特殊案件中，“行政机关提出该主张的历史、声称拥有的权力的广度”以及该主张的“经济与政治意义”使得法院不能轻易断定国会有意授权。多数意见依据5个先例证明了“重大问题原则”的存在。
在“美国食品和药物管理局诉布朗和威廉姆森烟草公司案”（FDA v. Brown & Williamson Tobacco Corp.）中，美国食品和药物管理局曾声称其对“药物”和“器械”的权力包括监管甚至禁止烟草制品。最高法院否认了其对成文法的扩大解释，认为“国会不可能打算以如此神秘的形式授予”如此广泛而重要的权力。
在“阿拉巴马州房地产经纪人协会诉美国卫生与人类服务部案”（Alabama Assn. of Realtors v. Department of Health and Human Servs.）中，最高法院认为美国疾病控制和预防中心不能根据其权力采取“预防疾病传播的必要”措施，实行全国范围内的驱逐租客禁令（eviction moratorium）以应对新冠疫情。最高法院指出，此处应当考虑到该行政机关“声称的纯粹权力范围”、该权力之“前所未有”以及国会此前实施了相关禁令但如今没能继续的事实。
在“公用事业空气管理集团诉美国联邦环保署案”（Utility Air Regulatory Group v. EPA）中，最高法院注意到美国联邦环保署的解释将赋予其对数百万之前从未遵守过这些要求的小型污染源如旅馆和办公楼的许可权。最高法院拒绝支持美国联邦环保署对“美国经济的重要部分”声称的“未经预告”的监管权。
在“冈萨雷斯诉俄勒冈州案”（Gonzales v. Oregon）中，美国司法部长声称可以撤销任何为协助自杀开出管制药物的医生执照，甚至在此种行为合法的州中也是一样，只要其发现那些执照“与公共利益不一致”。最高法院认为，“国会通过隐含的授权给予其如此广泛和非常的权力的观点是不可持续的”。
在“全美独立商业联合会诉美国职业安全和健康管理局案”（National Federation of Independent Business v. OSHA）中，美国职业安全和健康管理局的命令要求“8400万美国人要么接种新冠疫苗，要么接受每周自费的医疗检测”。最高法院认为该命令无效，因为该行政机关“在其存在的半个世纪中”，从未根据其监管职业危害的权力来实施如此引人注目的措施。
多数意见指出，在这一系列案件中存在着一个特殊和反复出现的问题，即行政机关声称的高度重要的权力超越了国会可以被合理理解的授权范围。“重大问题原则”正是处理这类问题时与常规的成文法解释不同的方法。非同寻常的监管权力授予很少通过“模糊的词语”实现，“国会打算自己做出重大政策决定，而不是把这些决定留给各行政机关”。在特殊案件中，三权分立原则和对立法意图的实际理解都使其“不愿从模糊的成文法文本中解读出”被声称潜伏在那里的授权。因此，行政机关必须在看似合理的文本基础之外指出其声称的权力的“明确国会授权”。
二、异议意见：“重大问题原则”并不存在
异议意见认为，多数意见提到的相关判决所做的是常规的成文法解释。这些判决出于两个原因认为行政机关的行动缺乏授权：第一，一个行政机关正在远超其传统道路运行，从而没有声称的可行的专业知识或经验。第二，该行动如果被允许，将与国会更广泛的设计冲突，甚至造成严重破坏。
相比于常规的成文法解释规则，“重大问题原则”是一套更难满足的规则，并非遵循先例的结果。法院从未使用过“重大问题原则”的术语，并且在相关案件中评估授权范围时，法院仅依据常规的成文法解释规则考虑了声称的权力、声称权力的行政机关以及更广泛的成文法设计之间的契合度，并没有按照“重大问题原则”所要求的多重步骤进行审查。
异议意见按照常规的成文法解释规则对多数意见声称存在的“重大问题原则”所依据的5个先例进行分析，得出了该原则并不存在的结论。
此处的关键案件是“美国食品和药物管理局诉布朗和威廉姆森烟草公司案”。美国食品和药物管理局对“药物”和给药“器械”有着广泛的权力，而这些术语的定义可以被解读为包含尼古丁和香烟。但是该声称的权力并不符合整个成文法设计。美国食品和药物管理局的管理成文法要求该行政机关确保受监管的产品在市场上是“安全的”——但不包括通常意义上的让烟草产品安全。所以美国食品和药物管理局将不得不重新解释什么是“安全的”，或者完全禁止烟草产品。法院认为这两种选择都是荒谬的。在该有争议的行政机关行动之前，烟草产品不曾与药物相提并论。并且国会在几项成文法中为烟草创立了“不同的监管方案”，其中并不涉及美国食品和药物管理局。因此，该案仅仅缺乏了有争议的监管、有争议的行政机关和更广泛的成文法设计之间的契合。
在该案中，最高法院指出，“我们有义务不尊重该行政机关宽泛的成文法解释，而是尊重国会拒绝美国食品和药物管理局这种权力的一致判断”。其在“谢弗林原则”的第一步发现“国会已经直接谈到了这里的问题并排除了美国食品和药物管理局声称的权力”。在得出这一结论时，最高法院没有依赖任何特殊的“明确授权”要求，而是依据成文法解释的常规原则：查看文本，在上下文中看待它，并使用最高法院称为某种关于国会如何授权的“常识”。
在“冈萨雷斯诉俄勒冈州案”中，最高法院怀疑国会会将如此“典型的医学判断”授权给“一个缺乏医学专门知识的行政官员”。并且在成文法条款中，国会反对被主张的权力，因为其“煞费苦心地描述美国司法部长撤销医生执照的有限权力”。
在“公用事业空气管理集团诉美国联邦环保署案”中，最高法院认为如此广泛地理解授权将与成文法更广泛的“结构和设计”不一致。允许该行政机关开展行动将使“重写”其他“明确的成文法术语”——实际上是“精确的数字临界值”——成为必要。
在“阿拉巴马州房地产经纪人协会诉美国卫生与人类服务部案”中，最高法院认为，根据其他成文法的表达，将美国疾病控制和预防中心所依赖的授权理解为包含该受争议的行动是一个“困难的任务”。并且，施加全国范围内的驱逐租客禁令的权力是该行政机关通常“领域”之外的事项。
异议意见指出，最高法院认为上述案件中的行政机关都偏离了自己的航线，进入了其既没有专门知识又没有经验的领域，而证明该行政机关走得太远的证据都在于成文法设计自身。行政机关的行动与其他成文法条款发生了冲突；如果前者被允许，那么后者就不能表达其应有的含义或者不能按照预期发挥作用。
三、简要评论
多数意见对相关先例的分析着眼于行政机关主张的权力的重要性及其可能带来的重大影响，并认为模糊的成文法文本不足以说明授权的存在，因而需要行政机关指出“明确国会授权”。异议意见则以最高法院常规的成文法解释路径对这些案件加以审视，认为否定行政机关的权力主张的核心原因在于这些主张与其他成文法条款存在冲突，并且偏离了相关行政机关的专业领域。
就规则的有效性而言，常规的成文法解释与“重大问题原则”均能合理、有说服力地处理相关先例，并得出了一致的结论——行政机关的权力主张缺乏合法授权。但相较于常规的成文法解释，“重大问题原则”对行政机关的要求更为严格，如果相关案件被法院认定为“特殊案件”，则行政机关必须提供“明确国会授权”。就规则的正当性而言，戈萨奇、阿利托大法官在阐述其同意多数意见的理由时将维护宪法的三权分立作为“重大问题原则”的正当性基础。
最大的争议或许是“重大问题原则”对于本案的必要性。异议意见根据常规的成文法解释规则得出的结论与多数意见根据“重大问题原则”得出的结论是相反的。那么，支持《清洁能源计划》的合法性是否会破坏三权分立？立法机关应当以何种方式对行政机关进行授权？这些问题的答案可能更多取决于法官的政治立场，难以分辨对错。
当然，“重大问题原则”已然诞生，并将在某种程度上限缩美国联邦行政机关的权力范围。“重大问题”的内容与党派政治偏好之间的契合度可能会更加明显地影响最高法院对行政机关处理“重大问题”行动的合法性判断。最后，美国联邦立法权与行政权之间的关系究竟会产生何种微妙的变化，有待“重大问题原则”未来的适用实践作出回应。
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