关晓红 || 民国北京政府时期的制度传承与变异
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20世纪初期中国的政治与社会变动加剧，其范围之广、幅度之大，影响深远。清季十年，相继推行新政、实行预备立宪，成为中国政治制度转型的重要分水岭。辛亥革命在推翻两千多年帝制的同时，形式上也终结了清廷以明治日本为模板仿行君主立宪的进程，进入政体构建的崭新时期。
人类社会历史发展的传承与变异，在各个时期有着不同的形式与特征，这本来是研究者必须深入了解与辨析的关键，可是，囿于历史分期与史学分科的缘故，常常画地为牢，有意无意中，割裂或切断了不同历史阶段演进的联系。例如，学术界迄今为止对北京政府时期（1912～1928年）[1]的制度研究，不少未能接续晚清，尤其是低估了终结帝制、走向共和这一重大历史转折，在观念与制度层面所遭遇的障碍与困难，研究者的关注点更多地集中于北洋军阀专制统治的各种表现，疏于对隐伏其后之制度性复杂关联的追踪探寻。一些研究往往就事论事，缺少对历史的整体观照与长时段变化的把握，从而割断了历史连续性的内在联系。实际上，清末至民初的政坛，不仅人脉与思维前后延续，变制的成果与局限也多有制约性的影响。因此，全面深入研究民国北京政府时期的制度变化，应当在进一步理解国情与历史的制约作用的基础上，充分了解此期传承与变异的幅度和程度。[2]
1912年至1928年，被称为北洋军阀统治时期的北京中央政权虽然频繁更迭，各阶段政体因执政者理念及利益取向而发生变化，甚至不止一次出现帝制复辟，但就制度沿革而言，由于民主共和的呼声较高，不同的执政者为顺应民心，多以立宪与制宪为目标或号召，试图将共和从观念层面落实于典章制度，因而成为近代中国制宪最多的密集期。政治制度的形式以及相关的章程内容，与清季变革的取径类似，或是参照移植欧美日本各先进国家的政制并有所取舍融合，或是借鉴汉唐以来的固有古制而加以变通。在努力维系统一局面的情況下，北京政府不仅使得宪政体制形式上得到一定程度的落实，形成了一整套支撑根本大政的制度，而且将共和制的形态基本稳固下来，使得东亚大国的政体形式在当时人看来已经进入世界先进行列。[3]尽管后来南京国民政府认定之前的北京政府政制是继承清朝的衣钵，而将通过国民革命获取政权视为接续辛亥革命的事业，但倘若没有北京政府时期各种政治势力的角逐以及各项充满纷争曲折的制度建设承前启后，折冲转圜，不但共和制的维系可能出现变数，就连宪政体制能否坚持落实也未可知。可以说，民国北京政府时期，既是近代中国政制频繁选择与试验的时期，也是继清末新政之后制度转型的又一关键阶段。值得注意的是，民初政体选择过程出现的诸多纠结，不少是清季变政困扰的延续发展，其中三个至为关键的问题，即政权的合法性、立法与行政以及省与国的关系，均受到中国古代历史的制约影响。跳出既往研究范式的窠臼，就不难发现，继晚清应对千古未有之变局后，以武昌起义为标志又出现新的转折点，使得民初政制的传承与变异，较清末更复杂，选择与转换更为多元。尽管其间各阶段有所差异，各具特点，但政体变化的急剧与集中，的确成为民国北京政府时期的重要特征。遗憾的是，迄今为止学术界对于北京政府时期的制度研究成果不多，且有诸多疑难尚未解决，而在复杂纷繁的现象背后，蕴含着不少规律性联系，认识相关历史，对于今人不无启迪。
中国从秦始皇称帝至溥仪宣布“逊位”，帝制绵延2132年，其间王朝屡屡更迭，围绕帝位传承，制度多有变化，农民起义曾有过“王侯将相宁有种乎”的质疑，但君权神授的观念，在绝大多数时候都得到社会的普遍认同。皇权天授、真命天子承继大统，表明笼罩于神秘色彩中的政权合法性毋庸质疑。天灾之后，天子往往以“罪己诏”表明自己接受天谴后的反省。皇帝制度与皇位继承制度，成为政权合法性的制度性保障，在已知的文字记载中已有长达两千多年的历史。雍正帝实施“秘密建储”之前，由汉人皇帝开启或继承的历代王朝，多以嫡长子继承（即按皇子母亲的地位和皇子长幼之序）作为皇位传承合法性的主要标志。政权来源及其移交程序是否合乎“正统”，极大地制约着后人对历史的判断与评价。唐太宗李世民、明成祖朱棣、清世宗胤禛等，都曾经被得位不正的传闻所困扰。
辛亥革命推翻帝制，大势所趋之下，民主共和成为取代君主专制的唯一选择。[4]但是，共和制与君主制，就权力来源而论二者截然对立。近代共和制架构中，无论总统制还是内阁制，其权力来自民众自下而上的授权，而非如君主的权力是自上而下的天赐。[5]理论上，共和制的政府需要通过选举产生，被选举人获得权力后，必须对选举人负责。而武昌起义前的中国历史上，并无类似近代西方由选举产生政府的案例与经验。随着欧风美雨的浸润，武昌起义后成立的第一个政权——湖北革命军政府，却将“永久建立共和政体”的理想写进了独立后发布的宣言中。[6]其后响应的各省，多以湖北为典范，将主权在民的理念，以及与此相应的自下而上产生政府的取向，明确写入所发布的各种文本之中。
然而，在一个广土众民、传统悠久的国家，骤然跨越文化与历史的差异而移植外来政制，不仅有赖朝野舆论达成共识，平和争议，更需要各方力量本着“天下为公”的原则，超越权势与各自利益的争夺，共同建设与维护新型政体。由于从君主制至共和制，一跃而由昔日的皇帝“子民（subjects）”变成共和的“国民（citizens）”，完全没有任何过渡，人们心理尚未做好准备。在此背景下，1911年12月底至1912年1月南北和谈期间，全国联合会等团体曾提出帝国共和的建议，试图保存帝制的外壳，包裹共和的内容，消弭政权合法性的争议与质疑，以期实现政权平稳交接，減少社会震荡。[7]其所谓帝国共和，不过是变相的君主立宪。尽管英国、日本均为近代君宪制的成功案例，可是清末出台的“皇族内阁”，已将世人对君宪制的幻想打得粉碎，这样的主张自然会被人们所鄙夷唾弃。
理想美好毕竟敌不过现实的残酷。对于帝制历史长达两千多年的国家而言，将源自西方政制的共和理念付诸实践，首要问题即在君权神授的“天意”消失之后，如何确认政权的合法性，包括权力来源和政权产生程序的合法性。新生的共和政府是否符合法理，能否代表法统，直接关系到其在国民心中的权威性。南北和谈伊始，革命党方面对清帝逊位抑或辞位的用词并不严格讲究，[8]但已经有人认为，“逊位说的要害正是混淆了新生共和政权权力基础的应有之义，使得国体变更的意义模糊不清。”尽管由于唐绍仪的斡旋，最终隆裕太后代表清廷宣布接受共和时，对逊位或辞位尽可能含糊其辞，社会党人仍从优待清室的条件中嗅出日后对政权合法性质疑的端倪，并议决反对袁世凯为总统，预见到二次革命的不可避免。[9]
按照社会党人的理解，此处隐伏着一个与现实安排相悖的逻辑，即清帝以逊位方式交出统治权，就意味着新的民国政府权力来源于清朝相授；如果清帝是辞位，客观上便无优待清室的必要。作为天子，皇权既源于神授，逊位即为传递天意，而袁世凯为清朝的内阁总理大臣，承接清朝大统变为民国的总统，权力来源出自清廷皇帝。辞位则既非合法礼让，又不是公众选举，权力来源的合法性必然受到质疑。加上交涉过程有不少暗箱操作，使得权力交接的理由十分暧昧，为民初政局的风云变幻留下隐患。[10]
其后相继出现的护国运动、张勋复辟及段祺瑞三造共和、孙中山二次护法，均由于民初各方对北京政府政权合法性质疑所引发的矛盾冲突所导致。伴随着道义上的声讨，各种对北京政府及其执政者的问责，多在《临时约法》的法理依托下以军事实力为后盾，借助军事行动而展开。桑兵教授的研究指出：“民国肇建之后，替代君权神授的国民公举始终没有从制度上落到实处，因而历届政府都未能获得国民的普遍认同。权力来源不清，自然导致执政的合法性不断受到质疑和挑战。”由于这一问题始终未能解决，必然导致“辛亥以后国民对于历届政府的认同度相当低。得不到国民的普遍认同，要想切实有效地贯彻行政，就不得不经常性地动用各种非常手段。”[11]民国北京政府时期政坛的诸多乱象，以及令人眼花缭乱的军事纷争，很大程度上与此有关。
清末已有不少有识之士意识到，移植西方政制需要完成立法、行政、司法三者的设置，并确保其相对独立与制衡。清末内外官改制启动时，以君主立宪为终极目标，学理上朝野大都认同三权分立的理念。只是这种认同，多限于形式上的朦胧理解和义理上的模糊接受，至于由此可能带来的实际变化，以及变化的幅度与程度，并无足够认识和思想准备，更大大低估了依托新形式的具体改革内容对传统思维及制度的颠覆性改变，以及传统文化对政制改革隐形却有力的制约。[12]民初同样如此，纸上谈兵的义理高悬，一旦落实为机构和官制等政体设置，并划分权限规范时，官场积习和利益考量，就会潜移默化地发挥意想不到的作用。
在中国两千多年帝制的历史中，尽管也有种种不同的分权制衡，总体而言是要确保帝王的大权独揽以及自上而下的权力运作。帝制时代皇权至高无上，所有官制与衙署均以此为中心设置安排，一切机构职官，实际上都是皇帝的办事处和办事员，黜陟权掌握在皇帝手中。皇权下的分权制衡，主要出于对臣子可能擅权的防范。清末以日本为模板仿行宪政，新设的资政院和咨议局仅有“议政”资格，没有立法权，更起不到对行政权的监督制衡作用。换言之，清末改革，行政权与立法权没有完成实质性分离，君权更未真正被削弱。帝制中国的权力一统于皇权的政治格局，使得权力的意志与力量无比强悍，给民初的政体构建，乃至后来的改革带来莫大困扰和阻碍。
辛亥鼎革，骤然由君主专制进入民主共和，困扰各方至深的问题就是如何采用共和政体形式，以及采用哪一种共和政体形式，以期实现立法与行政分离，并统筹兼顾地妥当安置各方在革命中取得的实际地位与利益。
武昌起义及各省独立，虽然各地相继建立了军政权，光复各省还联合组织过临时政府，草创了共和政权的形式架构，可是结束帝制后如何设置政体，却受到各种人为因素的影响。民初总统制与内阁制之争，很大程度上就是立法与行政之争。孙中山最初力排众议，坚持采取总统制，继而为了制约袁世凯，又改行内阁制。前者以美国为蓝本，后者以法国为楷模。[13]权衡取舍，主要基于两方面的考虑：其一为立法、行政的关系，总统制为立法、行政两者分离；而内阁制恰好相反，内阁对国会负责，故立法、行政自然互相联通。其二为总统与各部的关系，在总统制架构下，总统为行政首长，各部对总统负责，行政权相对较大；内阁制下，各部听从内阁，内阁则由议会多数党组织，对议会负责，基本可以确保立法机构对行政的监督制约。可是，民初由于各地都督与政党之间的关系错综复杂，无论总统制还是内阁制，都不能不依据国情时势有所变通，使得总统、内阁、参议院的权力均不完整，各自权限不清，并为此而争辩不已、纠缠不休。
不少研究者注意到，民初构建政体时先后产生的若干法案，均未能处理好行政与立法的关系，章程文本已使行政权力远远超过立法，造成两者严重失衡。杨幼炯指出，《临时约法》（1912年3月参议院通过）的缺陷，即立法对行政的监督“均无规定”。[14]袁世凯的《中华民国约法》（1914年5月约法会议议决）则进一步倒退，彻底解除了立法对行政的监督控制，“采用极端集权主义”，内阁制在实际上已徒有其表。[15]然而，学术界至今对于民初政体构建中出现的种种问题，特别是立法与行政的失衡，与中国历史上皇权政治传统根深蒂固的联系，以及两千多年帝制传统对整个民初政治格局的影响仍估计和检讨不足。这突出表现在将民初构建政体的曲折反复，主要归咎于袁世凯的个人行为和野心，抑或军阀势力过大等。这些割裂历史联系、片面肤浅的理解，不仅极大妨碍了对民初政治与中国历史整体之间联系的深入探究，也忽略了对移植域外政体与国情相容性关系的检讨和反思。
1912年3月，北京临时政府改行内阁制，而内阁并非由国会多数党组织执政，本身就处于弱势地位，无法取得国会的支持，有效地制衡总统。脫离政党政治，西方民主制度的重要形式在民初的仿行过程中，便失去了其重要且实际的内涵。尽管民国北京政府初期的社会舆论总体上趋向内阁制，但事实上内阁往往被总统掌控与操纵，频繁更迭，难以有效运作。这样的格局最终导致1913年10月后总统制卷土重来，并以行政优先的名义大幅度强化大总统的权位。政党控制的国会，一度试图通过选举实行多数党掌权、建立完全责任制内阁的努力宣告失败，国会遭到解散。改制后的大总统大权独揽，内阁亦被废除，立法不敌行政，更遑论监督制约，三权分立名存实亡，按照西方宪政理论，即沦为集权专制体制。
1915年12月，为反对袁世凯称帝，蔡锷、唐继尧等人发动了护国运动。1916年6月，袁世凯在众叛亲离中去世。此后，各方对于政体的建构期望各异，失去宗主的北洋各派曾主张责任内阁制，以便争夺掌控行政实权，独立施政，而将总统大位虚化，避免成为众矢之的；同时又要防止立法对行政的束缚干预，故而府（总统府）、院（国务院）、会（国会）的权限关系陷入犬牙交错的冲突纠葛。同意划分府、院权限的党派，则主张维持并加强立法对行政的监控制约。尽管对责任内阁制各方大体达成共识，但由于孙中山辞职后频繁更换的数十任内阁，并非由国会的多数党执政，而是变相为仰仗军人的武力为后盾并受其操控，没有民意基础的责任内阁，其责任义务极易畸变为脫离监督与约束的权力，对权力的争夺又导致内阁频繁更换，形成恶性循环。
在总统府、国务院、国会的频频冲突中，政党进一步衰微，成为各省日益强势的军事实力派的附庸，导致国会的堕落，进而引发了1920年代关于改良代议制的大讨论。鉴于国会容易被各种势力操纵，成为其傀儡而导致行政失效，不少人主张削減国会的权力，引入直接民权，国民大会成为重要选项。[16]各种意见均反映了时人对照搬套用西式政体与国情时势不相凿枘的反省，及谋求解决之道的努力探索，并显示后来近代中国政治体制越来越多与欧美蓝本不同的调整变化，确为历史实践渊源有自，亦与淮橘为枳的客观规律所印证。
由此可见，政治制度的移植仿效并非一廂情愿所能奏效，更非简单用先进、落后的价值评判即可取舍。譬如历史上罗马共和国（公元前509年）的创立比秦始皇称帝还早，故欧洲的共和确有古今一脉的渊源，却与中国古代的“周公共和”迥异，[17]所以，民国北京政府时期政制选择背后的历史因由、时空轨迹、人事状況、政见冲突、舆论民意、文化心理因素等等，都有进一步拓展及深入探究的必要。
如何确定中央与地方关系的性质，与前述政权的合法性、立法与行政关系等问题相互联系，而民初纷繁的政争表明，这是困扰近代中国政制走向与政治格局形成、稳定的又一关键要素。对这一问题的认识，无论是清季民初以来改革的主持者与参与者，抑或现在的研究者，大多未能跳出当局者迷的误区，即均以欧美、日本既成的中央与地方的立宪理论和模式观察思考，忽略了清末宪政只是仿行而非实行的事实。时人各自据“已成”之观念，袭“已成”之轨迹，要求未成之现状去达到这个标准，甚至彼此相互据此评价与指责，从而在现实中屡屡造成诸多困扰纠结。[18]清末先行改制的京师各部院，多附和中央集权的说法，并以中央政府的身份自居，不断勉强各省督抚按照宪政中的地方政府模式处理双方关系，[19]未能认真考究中国历史传统、国情与欧美、日本模式的差异，忽略或漠视仿行宪政各阶段遇到的不同问题。民初的政客以激进的面孔，打着速行改革的幌子，借用各种西方时髦的宪政模式，堂而皇之地“各据其私”争权夺利，而非正心诚意地实践天下为公、富国利民的允诺，这是清末民初政治的一大通病。孙中山后来在国民党一大提出联俄容共，就是想跳出“南与北如一丘之貉”的恶性循环，消除套用日本与欧美的立宪模式，给中国政治变革发展带来的诸多困扰。
在中央层面，总统府、国务院、国会的设置，必须基于各方对政体的共识。而新生的共和国究竟是实行联邦制还是单一制，当时不少人视为国体问题，经历了长时间的讨论。其实，从孙中山引入民主观念制度起，就包含联邦制的指向，所以开始叫作合众国。随着地方自治的影响不断扩大，无论革命党还是保皇会，都曾经主张以省为单位先行独立自治，然后再合众连橫，最终实现民主富强的统一民族国家。辛亥各省光复，先后宣布独立，建立了分治的军政权，在此基础上建立的南京临时政府，颇有几分类似联邦制的联合政府的意味，各省政权在其中起着举足轻重的作用。
然而，近代中国移植域外政体最棘手的问题，是中国的省能否比照当时欧美和日本的州、府县，视为一级地方自治的行政区划。清季改制过程中，朝廷、中枢与各省的关系，是否属于西方宪政体制下的“中央”与“地方”的关系，就令朝野上下相当困扰。[20]其核心问题即改制前的清代官制，向来以距皇帝、皇宮之远近及位置划分“内”、“外”，并无西方宪政架构下中央与地方政府的设制，甚至“地方官员”的指代也形似而实不同，内涵更加迥异。
汉唐以来，州、县一直是皇权在全国实施统治的基本行政层级，各类官方史籍间有将州县称为“地方”，不过所谓“地方”的内涵，仅与皇朝统治所辖区域相关，区别于皇宮所在地的京都或京师而已，[21]而非近代宪政“地方自治”具有相对自主性的意义。至于所谓省，唐代原为朝廷设置的管理全国事务的机构（尚书、中书、门下省），元代设行中书省，意在分地而治，并非地方层级。[22]经过明清两代前后相沿的调整发展，清中叶行省逐渐固定化，变成直省。直省总督和巡抚均由皇帝派出，多兼兵部尚书或侍郎、都察院右侍郎衔。咸丰、同治之后，督抚借由局处所的发展，逐渐使得其衙署实体化，加之各项洋务、新政、宪政事宜多以省为单位推行，省的地位潜移默化地发生变动，成为区域性的分界和标志，分省意识日见清晰。但是无论怎样变化，在正式体制上，省作为与京师部院分事而治相对的分地而治之基本属性并无变更。迄今所见清廷所颁政令，始终未将各省视为地方，督抚不过是皇权在各地的分身代理而已。[23]
清季内外官改制，理念借助欧美日本，先行一步改制的京师部院，主观上抱有将省的区划变为地方层级的强烈意向，以便推行中央集权。这也使得京内外一些大员有时会不自觉地使用外来观念指称固有事物，而造成后来者理解的混淆。[24]可是，即便以外来体制相比附，督抚也有作为国家政务官与地方行政官一身二任的纠结，令当局进退两难。枢臣疆吏与驻外使节们先后提出各种协调方案，却始终悬而未决。[25]直到清亡，外官改制仍在进行之中。辛亥革命后，省制归于地方还是继续隶属中央，依然纠结不清。如果说中央政权主要受困于皇权空出后，模仿西制的权力各方如何分界定位，省制的麻烦则在于必须平衡专制与民主、统一与分治的轻重取舍，防止造成分裂的隐患。
中国历史上分合治乱往往相互关联，区域分治或割据的结果，多是分裂纷争，战祸迭起、民不聊生。辛亥兵兴之际各方最终能够达成妥协，重要原因之一，就是无论哪一方都不敢承担国家分裂的罪责。而坚持统一，又难免因集权走向专制。取法欧美的联邦制抑或邦联制，南北各方的执政者大都借其名而无其实，号称联省自治无非是拉大旗作虎皮，向上要自治，对下讲集权。[26]
辛亥革命时期各地纷纷以“省”为单位宣告独立，脫离清朝统治后曾短暂获得过事实上的自治。临时省议会的设置，及以省为单位投票表决民国肇建和推举临时大总统，使得省的地位空前凸显。而王朝体制坍塌后，重新界定“省”与“国”的关系，成为民初省制构建必须解决的首要问题。南京临时政府因施政受到独立各省的掣肘，为了理顺各省分立与全国统一的关系，一度试图将“省”厘定为地方政府最高层级，同时明确都督为各省地方行政长官，拟在各省实行官治、自治并立，互不相涉。后因南北和谈最终实现统一，未能付诸实施。[27]
被迫交出政权的国民党为了防止袁世凯专权，于制定《中华民国临时约法》时，改变强化中央集权的取向，转而按照南方各省官制，规定由省议会选举都督。而袁世凯趁舆论希望建立强力中央政权以稳定内外局势之机，提出以中央集权为主导的省官制案。各派政治力量则基于各自的利益考量，围绕官治、自治的形式与比重，提出不同的方案和主张，先是要求官治、自治并立以互相制约，继而偏向削弱官治，提高自治权力，再到取消“省”作为自治实体的资格，在省一级确立单一官治。不同意见反复交锋，省官制案三次提出又三次撤回，始终未能定谳。[28]
为了争取列强的承认，袁世凯绕过临时参议院，以命令代法律，直接公布本诸虚三级制草拟的暂行官制。此举遭到临时参议院、南方国民党籍都督及各省议会的反对，却获得多数都督的赞成，得以实施。1913年二次革命爆发后，熊希龄内阁力主由国务院主导的中央集权，积极筹画废省改州，后因与之冲突的袁世凯联合各省都督逼迫熊希龄下台，又相继解散国会和省议会，确定变相的总统责任制，以保留省制为前提，恢复清代原来的内外官制，“省”成为中央政府的派出机关。
1916年洪宪帝制结束后，中央政府无力控制各省。围绕各省官制的厘订，各派政治势力在维护国家统一的旗号下，就中央集权抑或地方分权，省、道、县三级制还是省、县二级制等问题主张各异。总统府和国务院之间，乃至国务院内部亦意见相歧。1916年8月，国会恢复后重议天坛宪法草案，在省制加入宪法、省长民选等方面，议员意见相左。虽然经过调和，省制入宪达成共识，但“省”究竟是国家行政区域还是自治团体，抑或二者兼有，仍然争论不休，最后国会解散，省制入宪随之搁置。1917年9月，重掌大权的段祺瑞试图通过创设教育、实业两厅，部分变动省官制来实现集权，扭转中央权力日益式微的颓势，却因一些省份军政长官的抵制，两厅虽在多数省份得以建立，结果仍偏离了集权中央的初衷。[29]
1919年春夏，南北政府均试图通过召开双方的和会，解决包括省制在内的诸多争议。南方主张地方分省、县两级，省为自治体，北方主张设省、道、县三级，“省”为察吏区域兼自治区域。由于双方立场不同，主张各异，最后无果而终。1920年后，处于南北冲突间实力较弱的湖南、四川、福建、江西等省，先后提出确定省的自治地位并要求省长民选，期待在扩充省权的前提下划分国、省权限，[30]由此陷入省宪与国宪程序先后的纠结，难以在无碍统一的同时将省自治诉求纳入国宪。
省制建构的一波三折，一方面反映机构、政党、派系等各方利益的错综复杂，另一方面，则显示省制在体制上牵扯广泛，如省制与省区的确定，议会与军政长官的关系，官治与自治的形式，中央集权还是各省分权，省长简任或民选，军民分治还是军政分立，以及“省”是国家行政区域还是自治团体，抑或二者兼而有之等一系列问题。这些问题相互缠绕，彼此牵连。鉴于省制问题难以兼顾上下，各方纷争不已的情势，孙中山及国民党另辟蹊径，转而学习苏俄，从而在政体构建时跳出集权与分权、官治与自治、民主与专制的纠缠，由此开启了省制构建的新方向。[31]
概而言之，民初北京政府的政制构建，同时面临着国体与政体的艰难选择，以及与此相关的集权与分治何去何从的两大难题，既要避免分裂割据，维护国家统一和社会安定，又要贯彻民主宪政，防止专制暴政。这倒未必是说频繁更换的北京政府的当权者们有多少实行民主的意愿，而是作为辛亥革命重要成果的《临时约法》已经确定了中华民国不允许帝制，而且至少形式上不能以专制为取向。
制度研究必须上溯下延，不应拘泥于皮相。民初北京政府时期，虽然辛亥革命确定的共和制大方向有时还会遭遇帝制复辟的威胁，但是，如何从政治体制上确保共和的稳固，或者说，建设适宜于中国国情时势的各级制度，才是考验国人动机、勇气和智慧的更大难题。当时各党各派虽有自己的利益考量和政治盘算，却不敢亦不能公然违碍民国的基本趋向。毕竟，在共和制架构下找到各自的稳定位置和发展前景，既是大势所趋，也大致符合各方的共同利益。只是各方的利益诉求差异太大，反复角逐、多方试验之下，仍然找不到彼此都能接受的方案办法，于是人们开始怀疑照搬移植欧美、日本政制的可行性，并针对政权来源的合法性、立法与行政的关系等问题，努力尝试进一步调整改进。国家层面的总统制、内阁制之争，批判代议制并代以国民大会的建议以及由此展开的激烈争论，即其中较为典型的表现。[32]另一方面，各省层面的官治、自治，以及地方行政的分层，固然有各方利益作祟，更多的还是制度与国情时势不相吻合造成的困扰。倘若仅用国民革命以后的观念，一味指责当事各方的政治品格，只将眼光盯在各方的明争暗斗之上，非但不能透过党派纷争的乱象，体察制度调适的关节，而且无助于理解制度建设的症结所在。
更为重要的是，倘若漠视清末民初制度发展承前启后的客观事实，忽略中国两千多年帝制的历史给社会与政治变革带来的制约影响，一廂情愿地斩断北京政府与南京国民政府政治体制的联系，将后来国共两党实行的体制简单地认为是模仿苏俄，容易忽略北京政府时期政制建设的实践所产生的重要影响，以及由此暴露出来的问题症结。其实北京政府政体设制与西制有别的部分，往往正是其不断调适与努力的结果，能够一脉相承地延续下来。而面临的各种困扰与纠结，诸如自治与集权、统一与分裂如何取舍平衡，以及立法与行政、中央与地方关系怎样处置等问题，大都源自历史文化及其所造成的国情，可见传统的影响即使在制度层面也不容小觑，而有效的解决之道只能孕育于实践之中。
一言以蔽之，研究者们应以旁观者清的方式全面、整体、动态地考察历史进程，深入具体语境，打破固有观念造成的误导，摒弃以西为正、任意切割与孤立放大等不当做法，厘清上下左右前后的时空联系，以便更好地掌握政争纷扰的脉动，从民国北京政府时期的纷繁乱象中，看清前人遗留下来的棘手难题，发现破解之道，为新的制度建设提供历史启示。
注释[1]关于“北洋军阀”一词与民国北京政府时期，桑兵教授有详细考辨和阐释。详见桑兵：《历史的本色——晚清民国的政治、社会与文化》，广西桂林：广西师范大学出版社，2016年，第200～249页。[2]民国史研究，除通史类著作外，热点集中于辛亥革命及南京政府时期，北京政府时期的研究相对薄弱。改革开放以来，情况未见明显改变。参见汪朝光：《50年来的中华民国史研究》，北京：《近代史研究》，1999年第5期；赵利栋：《近年来中华民国史研究述评》，北京：《教学与研究》，2005年第7期。此外，有前贤提示，辛亥革命的“前因与后果都有连续性与复杂性”，强调“应该在连续性与复杂性方面多下功夫，换言之，就是在时间与空间两方面做更大的扩展，以期形成长时段与多维度的整体考察”。章开沅：《辛亥百年反思：百年锐于千载》，武汉：《华中师范大学学报》，2011年第1期。唐启华教授认为清末到北洋、南京政府之间的传承性，远大于断裂性。唐启华：《北洋视角与近代史研究》，南京：《南京大学学报》，2014年第3期。[3]至少就形式而言，民初中国成为亚洲第一个采用近代共和制的正式国家。[4]张謇等人奏请摄政王赞成共和时称：“大势所在，非共和无以免生灵之涂炭，保满汉之和平。国民心理既同，外人之有识者议论亦无异致，是君主立宪政体，断难相容于此后之中国。”丁贤俊、喻作凤编：《伍廷芳集》上册，北京：中华书局，1993年，第366～370页。[5]关于清帝逊位与民初统治的合法性问题，近年引起研究者的关注，参见杨念群：《清帝逊位与民国初年统治合法性的阙失——兼谈清末民初改制言论中传统因素的作用》，北京：《近代史研究》，2012年第5期；杨天宏：《清帝逊位与“五族共和”——关于中华民国主权承续的“合法性”问题》，北京：《近代史研究》，2014年第2期；桑兵：《旭日残阳：清帝退位与接收清朝》，广西桂林：广西师范大学出版社，2018年，第123～266页。南北谈判之际，孙中山与袁世凯斗法的焦点，就是新的民国政权不能由清王朝私相授受。[6]《中华民国军政府布告全国文》，辛亥革命武昌起义纪念馆、政协湖北省文史资料研究委员会合编：《湖北军政府文献资料汇编》，武汉：武汉大学出版社，1986年，第6页。[7]《宣统三年十一月□□日全国联合会代表张琴等致内阁袁世凯呈》，中国史学会主编：《中国近代史资料丛刊•辛亥革命》八，上海：上海人民出版社，1958年，第162～163页。[8]在古代中国的文化中，逊位多指谦逊礼让，往往指当政者主动出让政权给有才能的人，主观上有举贤能之美意；辞位则只是表明辞去职位的客观事实，这一事实既有可能是被迫造成的，也不排除是自己同意的，但并无举贤能之意。桑兵注意到，作为南方谈判总代表的伍廷芳，于南北和谈第二次会议时“首先提出逊位之说，并称前此已和汤、程、张各都督致电摄政王，只请逊位。而会谈期间又间杂使用让位一词。伍廷芳致袁世凯、南京临时政府及独立各省的正式电文一般均称退位，但在1912年2月6日复袁世凯电时，则标题和正文混用逊位、退位。如标题为“关于皇帝逊位后优待之条件”，行文开头称“清帝退位之后”，各款行文又说“清帝逊位之后”。同日伍廷芳致电孙文、各国务总长、参议院议长，也称“逊位之后”。2月9日伍廷芳致电孙文、黎元洪及各省都督，则混用退位、去位。此后，伍廷芳对北方将领及袁世凯所发函电，多用逊位。而对南方政府及各省光复政权，则主要用辞位。如2月13日致孙文等电，用辞位。2月17日致孙文、黎元洪及各省都督电，专论此事，多处提及，全用辞位。但其他致孙文各电，仍有间用逊位或退位的情形。”桑兵：《民国开国的歧见、新说与本相》，载《历史的本色：晚清民国的政治、社会与文化》，第177页。[9][11]桑兵：《历史的本色：晚清民国的政治、社会与文化》，第179～180页；第186页。[10]桑兵在对这一曲折过程认真研究后指出：“通过清帝退位，辛亥革命以最小代价换取最大成果，在实现帝制到共和的跨越的同时，维护了国家的统一和民族的共存，同时也留下了重大隐患，令当事人后来痛心疾首当初做出的妥协”。桑兵：《旭日残阳：清帝退位与接收清朝》，第21页。[12]例如清末张之洞主政湖北时，致力于警政、派遣留学及开办新式学堂，成为开明新政的榜样，却极力阻止行政与司法的实质性剥离。[13]《临时约法》究竟以西方何国宪法为参考，民国时期各方已有争议，至今学术界亦说法不一。近有学者据时人说法为本，并在认真比较约法文本的基础上，提出《临时约法》主要以法兰西第三共和国宪法为蓝本的观点。详见张学继：《〈中华民国临时约法〉与法兰西〈第三共和国宪法〉的比较研究》，杭州：《浙江社会科学》，2011年第11期。[14]杨幼炯、瞿同祖：《近代中国立法史》，上海：上海书店出版社，1989年，第96页。[15]钱端升等：《民国政制史》上册，上海：上海人民出版社，2008年，第73页。[16]梁启超宣称：“同人确信旧式的代议政治，不宜于中国，故主张国民总须在法律上取得最后之自决权。”《解放与改造发刊词》，《饮冰室文集之三十五》，第20页。另见杨端六：《国民大会平议》，上海：《东方杂志》，第17卷第17号；程耿：《余对于国民大会办法之意见》，上海：《东方杂志》，第17卷第17号；王征：《国民大会问题》，上海：《东方杂志》，第17卷第17号。[17]又称“共和行政”，指公元前841年周厉王出逃后，西周出现临时摄政，“召公、周公二相行政，号曰‘共和’”。（《史记》卷四《周本纪》，北京：中华书局，1959年，第144页）近年有人对《古本竹书纪年》与其他古籍、金文材料比勘解读，认为“共伯和”是人名，后亦为年号，尊共伯和为名义上的最高首领，对内对外称“共和”，具有临时性与应急性的特征。陶兴华：《“共伯和”与“共和行政”考》，兰州：《西北师大学报》，2007年第3期。[18]1909年10月，湖北咨议局议员胡柏年在辞职呈中，表达了他对局势的担忧：“宪政之速期成立，议院之速期开办，此固天下志士所争求，而朝廷所嘉许者也”，但五大臣出国考察的各国政制，都是已实施宪政“数十百年所缔造之成绩，非当日创始立宪过渡时之规画”。比照各国成熟的立宪官制来规划清朝的官制改革，容易忽略“过渡之际，皆必有由渐改革，因其情势，养其程度，以驯至立宪之秩序者”。参与起草官制的留学生，其所学之法政，均为各国现时的法政，与中国情势程度不符。“以过渡之时，袭已成之迹，是犹医者不问其人之体质如何，感受之天时地气如何，而概投以古方，欲其奏效也”。为此，当政者应根据国家财力与人民程度，因时制宜，“以期将来实行其政策，而达预构之目的。”否则“以一年之间，求加倍与不止加倍之效，中外古今，无此神速。”上述意见虽以清末仿行宪政为指向，但民初与此时相距不远，所陈域外制度移植中需要考量的国情因素与现实条件，颇有发人深省之处。《条陈宪政利弊呈》，中央研究院近代史研究所编：《近代中国对西方及列强认识资料汇编》第五辑（1901-1911）第1分册，台北：中央研究院近代史研究所，1990年，第471～474页。[19]详见关晓红：《从幕府到职官：清季外官制的转型与困惑》，北京：生活•读书•新知三联书店，2014年，第480～544页。[20]清末广西清理财政局曾将“地方”界定不清所造成的困惑，写进该省财政说明书的序言：“地方之义意云者，即本章程所谓地方，省欤？府厅州县欤？城镇乡欤之同题也。夫税项因主体发生，主体之地位不定，则税项之属甲属乙亦不能定。除府厅州县城镇乡性质较为明了外，其不无疑义者，即行省是否为地方团体是也。”《广西全省财政说明书》“总论”，（出版地不详），经济学会，1914年刊行本，第66页。由于督抚身份和省的地位未定，公债的属性亦难以明晰：“第地方税项未分以前，若各省纷纷发行非国家非地方之公债，而不为之确定性质，非独为国库增重负担，恐明年预算案内又添一重障碍也。”《资政院第一次常年会第三十号议场速记录》，李启成点校：《资政院议场会议速记录——晚清预备国会论辩实录》，上海：上海三联书店，2011年，第464、466页。[21]如《史记》：“项王出之国，使人徙义帝，曰：‘古之帝者地方千里，必居上游。”司马迁：《史记》校点本第1册“项羽本纪”，北京：中华书局，1982年，第320页。[22]元代的中书省，是主管国家行政事务的最高机构，行中书省则是由朝廷派出、代表皇权行使管理各地行政事务的机构，行中书省长官，既是各地最高行政长官，又是朝廷派出各区域的大臣，具有双重性质。参见李治安：《元代行省制度》，天津：南开大学出版社，2000年，第507～509页。[23][27][28]关晓红：《从幕府到职官：清季外官制的转型与困扰》，第537～539页；第549～551页；第558～579页。[24]今人习惯于用中央与地方观念倒看历史，而在清末民初，无论观念还是体制，今义指称的中央和地方尚在转型过程中。就制度而言，清代只有文武、内外官的区别，内外官与中央地方，不仅是指代和称谓的不同，二者的身份、属性、行事，有着本质的差异。清末民初处于转型的过渡时期，其时因旧制已破而新制未成，古今中外的知识与制度相互缠绕，纠结横生，以至于当事人也难以厘清，无所适从。[25]详见关晓红：《清季外官改制的“地方”困扰》，北京：《近代史研究》，2010年第5期。[26]详见关晓红：《辛亥革命时期的省制问题》，北京：《近代史研究》，2012年第1期。[29]陈明：《试述1917年教育、实业两厅的创设》，武汉：《近代史学刊》第9辑（2012年5月）。[30][31]陈明：《民国初期的政体选择：省制构建及其问题（1912-1928）》，广州：中山大学博士学位论文，2012年，第310～313、318～347页；第373页。[32]国民大会问题，不仅与制宪相关，亦与民权监督相连。辛亥民元南北和谈时即已出现，北京政府时期仍不断被提出，学理探讨与操作的可行性争议较多。因牵涉甚广，另文详论。〔如需引用，请以繁体中文版为准，点击文末左下方“阅读原文”可下载繁体中文PDF版〕
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